加快推進市域社會治理制度體系建設的對策建議
——以全國首批試點城市杭州市為例

中共杭州市委政法委課題組

（中共杭州市委政法委員會，浙江 杭州 310020）

當前，杭州市正處于市域社會治理現代化全國首批試點城市驗收的攻堅階段，也正在步入對成熟定型治理機制進行制度化、法治化、常態化運行的重要窗口期。需要強調的是，浙江作為全國唯一一個市域社會治理現代化全國首批試點城市全域覆蓋的省份，省會杭州該如何進一步提高站位、拉高標桿，建立起系統完備、科學規范、運行有效的市域社會治理制度體系，將市域社會治理現代化與高質量發展建設共同富裕示范區、平安中國示范區、法治中國示范區統籌起來、一體推進，為高分通過中央驗收打下堅實基礎，是值得深入研究的重要課題。本文在吸收借鑒國內外先進社會治理理論的基礎上，認真梳理杭州市域社會治理制度體系的運行現狀，客觀分析其中的困境與挑戰，并在此基礎上提出加快推進杭州市域社會治理制度體系建設的對策建議。

一、謀篇：加快推進杭州市域社會治理制度體系建設的時代背景

（一）大勢之所趨:鞏固基層社會治理制度優勢

從頂層戰略看，當今世界正處于百年未有之大變局，當代中國正處于實現中華民族偉大復興的關鍵時期，注重改革舉措的系統集成，發揮各項改革舉措的聯動效應，突出制度體系建設主線，推動各方面制度更加成熟定型，是新時代應對國內外各種風險挑戰、將制度優勢轉化為國家治理效能的有力保證。市域社會治理現代化正是在這般宏大的制度改革背景下，對傳統縣域社會治理制度的一次縱向系統集成，強調改革舉措與制度政策的統籌協調，以此全面增強社會治理的系統性、整體性、協同性。

從理論內涵看，市域社會治理是國家治理的重要維度，市域社會治理制度體系是多元主體在市域社會治理活動中應當共同遵守的各級各類規范性文件的總稱。作為市域社會治理現代化的體制基礎，制度體系作為以良法實現善治的實踐要求，是社會治理共同體的行為準則與規范，也是打造共建共治共享社會治理格局的體制保障。市域社會治理不同于傳統城市治理的本質特征，在于其鮮明而顯著的承上啟下的樞紐作用，它既是國家治理大政方針的執行者和落實者，又是基層治理的指導者和推動者。市域社會治理做得怎么樣，事關人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安。

從本土實踐看，為了高分通過市域社會治理現代化全國首批試點工作的驗收考核，我們必須立足杭州實際、發揮區位優勢，將市域社會治理現代化與數智杭州、平安杭州、法治杭州建設統籌起來、整體謀劃、一體推進，以打造一批具有顯著辨識度和影響力的數智杭州、平安杭州、法治杭州建設成果為抓手，建立起系統完備、科學規范、運行有效的市域社會治理制度體系，充分發揮“大杭州、高質量、共富裕”的體制機制優勢，為高水平打造全國市域社會治理現代化標桿城市、爭當“重要窗口”和共同富裕示范區典范城市護航添彩。

（二）現實之所需:充分發揮“五治六和”治理效能

從現實層面看，全國大部分城市依然延續以居住地管理為核心的傳統治理模式，習慣以行政管理體系覆蓋城市治理領域，以運動式管理方式解決社會治理難題?，F代化的治理理念、模式、體制機制并沒有完全確立，治理效能呈現“邊際遞減效應”。從管理向治理轉型跨越之際，傳統社會管理模式的不適應性被急劇放大。為此，應改革不適應市域社會治理現代化的體制性障礙、機制性困擾、保障性束縛，加快推進市域社會治理制度體系建設，消解傳統市域社會治理體系的低效能與城市高質量發展之間的矛盾。與此同時，積極探索創新，建設符合杭州具體實際和發展需要的一整套行之有效的市域社會治理制度體系，滿足杭州市域范圍內各類治理主體的發展需求。

從頂層設計看，黨的十八大以來，中央把市域社會治理提高到前所未有的高度。黨的十九屆四中全會提出加快推進市域社會治理現代化，市域社會治理現代化被納入改革與法治“雙輪驅動”的戰略部署之中。2021 年9 月，中央政法委秘書長陳一新應邀在中央黨校作專題報告時指出，市域是平安中國建設的“前線指揮部”，基層是平安中國建設的“前沿主陣地”，網絡是平安中國建設的“前端新戰場”。建設更高水平的平安中國，要在黨中央集中統一領導下，充分發揮市域、基層、網絡三個前沿陣地的特殊作用，確保風險研判更靈敏、矛盾化解更及時、應急處置更有效。

從本地實踐看，通過充分發揮數字賦能市域社會治理的特色優勢，杭州市域社會治理“六和塔”工作體系中的“五治六和”功能得到全面充分實踐。在制度和組織層面，充分發揮政治引領、法治保障、德治、自治、智治“五治”作用，著力推進黨建領和、政府主和、社會協和、智慧促和、法治守和、文化育和“六和工程”。在工具層面，充分運用“互聯網+”和大數據信息技術，依托“城市大腦”“基層治理四平臺”“雪亮工程”等治理平臺，奮力展現杭州成為新時代全面展示中國特色社會主義制度優越性重要窗口的頭雁風采。

（三）民心之所向:提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感

從治理困境看，近年來，快速發展的城鎮化加劇了市域層面的社會矛盾，房價上漲、交通擁堵、環境污染等“城市病”，教育醫療等公共服務供給不足、網絡欺詐迅猛增長、收入分配差距不斷擴大等諸多問題，使基層社會變成一個愈加復雜的治理場域，加之新冠肺炎疫情全球大流行，群體性事件頻發，社會矛盾糾紛數量激增，各種疊加性社會風險給市域社會治理帶來了前所未有的挑戰，推進市域社會治理現代化刻不容緩。

從治理優勢看，市域社會治理制度體系建設是對市縣社會治理職能體系和競合關系的再造，可以有效破除原有的體制弊端，通過更高層級的市域社會治理來明晰市縣社會治理職能體系和權責邊界，努力打造高效聯動、上下貫通、運轉靈活的縱向社會治理指揮體系，構筑與全地域、全要素、全鏈條、全周期治理要求相適應的新型市縣政府職能體系與競合關系，打造城鄉融合、公平公正的治理新格局。

從治理效能看，加快推進市域社會治理制度體系建設是發揮承上啟下治理優勢的必然要求。在經濟社會高質量發展進程中，把國家治理向市域層面延伸拓展，將有助于夯實國家治理的縣域、鄉鎮、社區之基，實現由黨和國家的治理理念、謀略、政策、制度、規則、行動、目標、績效在中央、省域、市域、縣域、鄉鎮、社區六個層級的有序有力有效貫通，協調市域社會治理關系，融合社會治理規則，激發社會治理活力，進而提升人民群眾對市域社會治理成果的獲得感、幸福感、安全感。

二、落筆：當前杭州市域社會治理制度規范的運行狀況

（一）適應市域統籌型治理的綜合性立法缺失

理論推演：與純粹的城市治理、鄉村治理、基層社會治理相比較，市域社會治理具有城鄉并存、多維聯動的混合治理特點，是一種跨縣域的多市縣統籌型治理，其統籌特性決定了市域社會治理制度體系只有注重市級部門的全域統籌功能，并具備以市級為樞紐，向上承接省級部門，向下帶動區縣、鎮街、村社等基層治理層級的綜合性，才能更好地適應市域社會治理現代化的現實需求。

現實透視：調研發現，目前杭州市主要是采用政策性文件、規范性文件和地方性法規規章這三種形式來確立市級的統籌規劃職能。其中，作為主要政策的《關于推進杭州市域社會治理現代化的意見》等“1 +5”系列文件，列明的內容最為全面，職責劃分最為清晰，綜合協調特性最為明顯。但其作為一項公共政策，有著其他政策固有的強制執行力弱、效率低、變化快等特點，這在客觀上造成市域社會治理統籌的效果不佳，不利于市域社會治理現代化的持續有效推進。而現有規范性文件和地方性法規規章又呈現明顯的“碎片化”特點，多是專門針對某項具體治理需求而設定的“應對性”制度，其上位法依據多源多樣，缺乏與市域社會治理統籌功能的有序銜接。

原因解析：造成上述困境的主要原因在于，目前國家層面和地方層面均未出臺市域社會治理專門的綜合性法律規范，這使得市級統籌功能在實踐過程中受到限制，市域社會治理也因此無法發揮應有的整體性效能。就目前杭州市域社會治理“六和塔”工作體系的實際運行情況看，亟待一部綜合性立法來確立市級在社會治理各領域、各環節的樞紐地位和統籌職能，讓市域社會治理工作有法可依、有序推進。

（二）適配協調共治型治理的專門性制度滯后

理論推演：與傳統的縣域社會治理相比，市域社會治理主要針對跨域性、傳導性的重大社會風險和矛盾，通過發揮市域的地方立法權、人財物資源相對優質和豐富等獨特優勢，統籌各種治理要素，在市域內形成縱向貫通、橫向協同的市域社會治理組織架構，打造全地域、全要素、全周期、跨層級、跨城鄉、跨區域、跨系統、跨部門的市域社會治理共同體，更好地維護市域社會的安全、穩定與和諧。從這個意義上看，市域社會治理是一種共治型治理模式，是把行政層級的制度優勢切實轉化成社會治理效能的有效路徑。

現實透視：調研發現，在目前杭州市域社會治理的現行制度體系中，有關協調共治的法律文件和規范性文件對黨政部門與其他社會主體的外部協調缺乏有效的規范指引，對內部不同層級、部門之間的協作也未能足夠地展現，只是對市級統籌地位和相關部門的協同作用作出了面上指引和簡單規定，對治理工作中各層級、各部門的具體職責和權限范圍并沒有明確規定。例如，在2021 年3 月1 日開始施行的《杭州城市大腦賦能城市治理促進條例》中，針對市級主管部門的職責作出了明確規定，但對區縣的協調工作以及職責并沒有明確的內容加以規范，這就阻斷了市域社會治理整體性治理優勢和系統性治理優勢向基層下沉，不利于市級制度規定在基層的有效展開，也不利于協同共治文化在基層的培育發展。

原因解析：造成上述現象的主要原因可能在于，“1 +5 文件”以市級統籌職能為主線搭建起較為系統和有層次感的治理體系后，橫向協同推進與縱向下沉落實的配套制度未能及時跟進，專班型工作機制對市級職能部門和各區縣、鎮街自行制定出臺各類社會治理相關政策、文件等制度建設的統籌力不足，客觀上導致各級各類主體雖在圍繞市域社會治理開展工作，但普遍存在基于自身利益各自為政的現象，也暴露出協同共治流于表面的現實問題。對此，亟待加快以“強化多元共治、促進多維合力”為目標導向的協調制度建設，著力提升市域社會治理不同主體、不同層級、不同場景之間的協同治理效能。

（三）保障數據共享與利用的安全性標準不一

理論推演：基于標準化的理論與實踐表明，信息技術在市域社會治理中的應用，由于信息數據種類繁多、體量龐大，各種多源數據資源如何有效對接是影響交互性和整合應用效能的關鍵環節，而相對統一的政務信息共享標準可以從源頭上避免這一問題。同時，信息技術應用中的網絡安全問題也是數據依托型治理的工作重點，必須強化對信息數據資源共享體系的安全管理，以此保障社會治理機制的穩健運行。

現實透視：杭州雖然創新制定了《杭州城市大腦賦能城市治理促進條例》，但卻未就治理數據的標準化和安全性問題做出規定，多是由相關部門和區縣以政策性文件的形式來約束、規范日常工作和預防數據安全問題，不具有法律的強制性。由于缺少全域統一的社會治理數據標準化底座設置，法律層面也缺少社會治理數據采集、管理和使用等規范機制，難以避免條塊分割、各自為政的“碎片化”屬地管理，造成“信息孤島”壁壘、“數據煙囪”林立、平臺重復建設、系統業務繁雜，龐大“數據池”及海量數據資源背后的信息無法被充分挖掘。加之各地都不同程度地存在以企業標準規范取代法定標準規范、以企業技術水平決定社會治理水平等情況，埋下了技術壟斷、數據挾持和信息泄露等重大風險隱患。

原因解析：上述現象的發生，主要是因為實際工作中將市域社會治理智能化的建設和管理主體力量擺在了區縣及鎮街一級，而這些層級既沒有地方標準的制定權限，又容易受地方利益的影響形成自成體系的運作模式，變相加劇了市域社會治理中的數據壁壘，不利于社會共治體系中跨區域、跨層級工作的協調和銜接，削弱了“城市大腦”的綜合運行效能。

（四）強化基層推進落實的綜合評價尚不完善

理論推演：習近平總書記多次強調，“一個國家治理體系和治理能力的現代化水平很大程度上體現在基層。基礎不牢，地動山搖。要不斷夯實基層社會治理這個根基”。當前，中央已經明確了國家治理體系和治理能力現代化的目標任務，并就市域社會治理現代化的“最初一公里”完成了頂層設計，能否在基層這個“最后一公里”落地落實，直接考驗著基層基礎的堅實程度和牢固硬度，必須牢固樹立大抓基層大打基礎的鮮明導向，堅持治理重心下移基層，細致入微、堅持不懈地拓展市域社會治理的深度和廣度，不斷延伸市域社會治理的基礎“神經”和一線“末梢”。

現實透視：調研發現，杭州市域社會治理“六和塔”工作體系在基層推進落實的過程中，個別工作主體的責任意識還有待提高，有些部門把落實主體責任停留于表面，習慣于開會布置任務、發文分解責任。個別地方甚至還存在“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的現象，客觀上造成執行力層層遞減。同時，個別地方還存在社會治理領域重大決策“過程不規范、記錄不清晰、落實不到位”等問題，由此引發的行政復議和行政訴訟案件仍時有發生，且敗訴風險較大。在綜合行政執法改革的推動下，職能部門的執法力量已下沉到鎮街一級，但與之相對應的公共服務能力卻沒有及時跟上，基層社會治理隊伍建設仍然受到人、財、物等客觀因素的掣肘，基層工作能力、工作標準與目標要求不匹配，潛存著一定的社會治理風險和不穩定因素。

原因解析：造成上述現象的主要原因可能在于，基層未能深刻領悟市域社會治理在國家治理體系和治理能力現代化中的功能定位。一方面，基層治理主體長期依賴現行行政管理體制和工作運行機制，存在各級簡單向基層轉嫁工作責任、將常規性工作變成突擊性任務的傾向。一些職能部門習慣通過將自身業務條線的具體工作細化分解為責任狀、任務書、進度表之后再向基層傳遞，最終導致“一刀切”“層層加碼”“上面千條線、下面一根針”等現象，嚴重削弱了基層推進落實的執行力。另一方面，決策不科學、配套不完善、執行不到位、工作不規范，以及上級部門對基層情況缺乏了解等基層工作的頑瘴痼疾在社會治理領域同樣存在，客觀上阻撓了社會治理“最后一公里”向高效精細治理走穩走實。

三、布局：加快推進杭州市域社會治理制度體系建設的對策建議

上述制度規范運行狀況的分析及其所揭示的問題，主要聚焦了市域社會治理的統籌性、共治性、技術依賴性和風險意識等特性特征，也反映出市域社會治理實際工作中相關需求的現實緊迫性，必須從創新市域社會治理綜合性地方立法、注重協調共治制度設計、強化整體智治方案建設，以及夯實基層基礎保障等方面進行綜合考量，加快推進杭州市域社會治理制度體系建設。

（一）堅持法治思想和系統觀念，開展全市一盤棋的社會治理制度規范整體性建設

1.宏觀層面，要全面深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平法治思想，始終堅持以人民為中心的核心價值理念，對市域社會治理制度體系在國家治理體系中的重要地位和作用統一思想、形成共識，進一步加大探索實踐力度，持續優化“1 +5”文件的制度效用，以黨建引領全面有機地統合政治、市場、社會和個體生活的不同邏輯，發力破除與平安杭州、法治杭州建設不相符合的思想觀念與體制機制，著力解決市域社會治理現代化推進中的堵點、難點和痛點問題。

2.中觀層面，應全面激活地方立法權，兼顧使用人大的決定權，完善對共建共治、公共安全、數據監管、風險防范、糾紛化解等社會治理相關法律法規和政策文件的系統性修訂，通過加快推進完善市域社會治理、強化重大決策社會風險評估、優化矛盾糾紛多元化解、規范重大突發事件應對處置等領域的地方立法進程，注重運用宣示性條款、賦權性條款、倡導性條款和陳述性條款的綜合功能，創新構建系統完備、科學規范、銜接有序、運行有效且富有杭州特色的社會治理法律支持體系。同時，要創新激發地方標準、工作規范等“軟法”在市域社會治理中的規范作用，突出發揮其不以國家強制力為終極保障，但卻是擁有拘束力的行為準則或行為規范的顯著特性，加快市域社會治理專業術語地方標準、網格員職業能力評價規范等制度建設，形成對地方立法的有力支撐和基礎保障。

3.微觀層面，需明確市域社會治理相關職能部門的業務條線權責，以居民生活需求為中心、以提升基層單元的推進落實軟實力為重點，構建差異化、分類化的微觀治理體系。同時，還應考慮旨在推動共建共治共享的倡導性條款的設置和適用，加大程序銜接型制度條款的供給和應用，注重具體條文在基層的可落地、可執行，夯實規范化治理閉環。嘗試推行市、區縣、鎮街三級黨委政法委委員聯席會議制度，切實優化省域、市域、縣域層面應對社會治理工作需求的一體化三級聯動機制。

此外，針對當前杭州市立法機關人力資源有限但制度供給需求緊迫的矛盾，可在市委依法治市辦公室和市人大的統籌協調下，通過向社會購買服務等方式，委托具有相應專業知識和技術水平的權威專家或法學院系、法學社團起草相關法律法規草案，切實提高立法質量和立法效率，爭取成為全國首個制定市域社會治理專門法律的副省級城市，確保在市域社會治理現代化全國首批試點城市建設中交出高分答卷。

（二）夯實標準規范和數字安全，為打造更高水平數智治理提供科學系統的整體智治方案

1.加快推進市域社會治理領域的數字化改革。要以數字化改革為牽引，發揮好新興技術對社會治理的支撐作用，注重市域社會治理領域的數字賦能、業務協同、流程再造、制度重塑，完善社會治理數據標準化底座，健全基層智慧治理數據分類管理標準，利用數字技術時刻把握社會運行的“脈搏”與“心跳”，提高危機應對能力。推動大數據輔助立法和決策提質增效、政法一體化辦案體系迭代升級、綜合行政執法體系深化改革、公共法律服務體系擴面提質，不斷提升市域社會治理的科學統籌能力。具體而言，建議以法治化、系統性的社會治理制度建設為依托，加快數字技術應用的邏輯底板研發，堅持系統觀念、法治思維、戰略執行一體推進，找準市域社會治理的關鍵薄弱環節和改進方向，進一步推動應用場景建設迭代升級，把對風險源頭的防范管控作為社會治理風險處置的重中之重，持續完善風險閉環管控“大平安”機制，務實打造具有杭州辨識度和影響力的市域社會治理數字化改革成果。

2.加快推出市域社會治理要素融合互聯工程。創新打造以數字技術和社會治理標準地址庫為先導的市域社會治理要素融合互聯工程，統籌做好“軟件+硬件”的標準化建設，強化數據安全的監管與保障，通過增強社會運行基礎數據汲取能力，構建市—區縣—鎮街—村社一體聯動的整體智治工作機制。創新設立“社會治理數據信息+AI計算機推演+專家權威意見”的人機互動型智能化輔助決策機制，切實提升即刻感知、超前預警、專業處置的預警預測預防能力以及現有數字駕駛艙的運行水平。同時，兼顧涉穩風險防范化解的法治化與智能化，注重從個人心理健康服務領域的數據汲取和情報分析，強化司法保護、防范化解、預警防控一體推進，進一步提高維護經濟社會平穩健康持續發展的能力。

3.加快研發社會治理決策高級別邏輯推理功能。推動市域社會治理平臺實現高級別邏輯推理功能，率先研發市域社會治理“六和算法”，為實現整體智治提供硬核技術支撐。鼓勵在杭高校、科研院所與高新技術企業聯合開展專項科研攻關，加快設計應對社會治理領域各類突發風險事件態勢發展的動力學模型，建立人機結合的計算模型和仿真環境，進而開展具有現實指導意義的概率分析和模擬推演，并對社會治理行動方案的合理性、可行性進行模擬檢驗、成本測算，科學推行基于數據分析、知識管理、人機結合的綜合集成動態研討機制，輔助指導社會治理領域重大突發事件社會風險的治理，有效提高治理決策的戰略預見水平。

（三）推進制度落地和基層落實，為全力創建市域社會治理現代化標桿城市夯實基礎底座

1.用好“考核指揮棒”，以考核新機制推動市域社會治理現代化取得新進展。堅持以人為本、共建共享的原則，進一步向基層放權賦能，減輕基層負擔，打破高壓型、單一化的考核機制，嚴格控制考核總量和頻次，推動考核評價科學化、多元化、綜合化發展。既要對標中央及浙江省委有關決議要求，將市域社會治理制度建設和體制機制改革嵌入平安法治建設綜合考核評價體系，又要以數字化改革為契機，推動考核結果與“指數評價”綜合、協同應用。適時推動社會治理考核評價工作與干部年度考核、評先推優、群眾評議、選拔任用等緊密結合，整體重塑重實效、近基層、可操作、管長遠的新型考核評價機制。還可考慮成立特色社會治理工作考核評估小組、設立專項考評資金等舉措，定期對各區縣特色創新工作進行現場考核評估，并遵循有特色、有創新、有實效的原則，積極推動基層社會治理出特色、出亮點、出成果，著力打造“一區縣一品牌”，凝練形成杭州市域社會治理的品牌組合方陣。

2.建強“人才供應鏈”，以引領市域社會治理現代化為發展方向，全面實施人才體系建設。建立社會治理領域專業人才培養開發的市級財政投入保障機制，統籌推進社會治理專門人才隊伍建設。建立健全全市人才資源統計調查制度和人才發展報告制度，制定和實施人才工作的中長期發展規劃，建立和完善人才政策體系。構建“小核心、大網絡”的用人格局，充分發揮黨組織的政治優勢、組織優勢、密切聯系群眾優勢，把機關、企業、高校、科研院所的有用人才編織成“網”、柔性引進，實行內部與外部、專職與兼職相結合，大力引進培養基層社會治理、社會服務、應急保障等方面的高級職稱專業人才，逐步發展形成人才培養應用的長效機制，更好地滿足社會治理領域決策咨詢的現實需要。對基層一線人員，通過創新組織培訓、交流研討、分期輪訓等形式，提高社會治理領域人才隊伍素質，不斷提升責任意識、專業素質和工作能力。

3.充實“政策儲備池”，以預見性前瞻性戰略性的政策儲備，保障應對各種新情況新問題。充分估計當前和今后一個時期社會治理領域形勢的復雜性嚴峻性，密切跟蹤經濟社會發展中的新形勢新變化，及時充實完善“政策儲備池”，適時推出創新舉措，堅守平安穩定基本盤。堅持社會治理專業智庫與決策部門的有效對接，建立雙向“旋轉門”機制。以市域社會治理現代化重大需求為導向，與在杭高校、科研院所等成立理論研究、政策開發、人才培養、實習實踐等多功能集成的協同創新智庫，建構供需對接的良性共建平臺。加大基礎調研工作的下沉力度和深入程度，走到一線去、找出真問題，加快政策研究與對策研究的有機互動，強化智庫研究與決策需求的協同互促關系，形成任務梯次接續、研究目標近中遠期銜接的工作機制，推動理論研究先行，加大前瞻性戰略性社會治理創新政策的儲備，避免與決策需求脫節、與實踐需求脫節。