部分發達國家社區治理的立法概況

☉ 周長鮮 張琳 石浩東

近年來，社區的重要性日益凸顯。一些西方發達國家對社區治理的研究起步較早，已在國家層面、地方層面和社區層面建立了較為完備的法治體系，對健全和完善我國社區治理有一定的啟示和借鑒作用。

England 英國的社區治理立法

從時間上看，美國是從1930年左右開始出現專業化社區建設工作的。從立法體系來看，受到聯邦制國家政體制度的影響，美國社區治理主要遵循“國會整體規劃、各州系統跟進、內容不斷精細化”的立法邏輯。相比于其他國家而言，美國具有更完善的社區立法機構，分別在聯邦司法部和州層面都設有相應的從事社區治理方面工作的專門機構。在聯邦層面，自20世紀60年代以來，美國聯邦政府制定了一整套系統的關于城市社區發展的法律法規。特別是，以1974年頒布的《住房及社區治理法案》為統領，通過《公平住宅法案》《國家和社區服務條例》《住宅和社區發展法》《社區再投資法》《社區董事會規章》《居權法案》等系列的法律制度，對社區經費使用條件和程序等做出了相對精細的規定。其中，1975年《城市憲章》的頒布，使社區組織及其職能被法定化。除聯邦法律之外，美國各個州、市政府和立法機構也根據本地社區治理的實際情況制定了相應的地方法律和法規。根據社區治理需要，相關法律內容相當廣泛，主要包括 《鄰里噪音整治法》《家庭寵物限養法》《社區泊車管制法》等。自上世紀 80 年代以來，美國城市社區治理工作重點轉向有特別需要的弱勢群體，如婦女、老人、精神病患者及少數族裔等，也有一些以經濟發展為重點的社區發展公司，著力改善貧民區居住條件和解決就業等社會問題。

America 美國的社區治理立法

英國是世界上實行社區發展計劃最早的國家之一。早在18世紀中期，英國就已出現以教區救濟為特色的社區扶貧救助，開創了社區服務管理機制建設的先河。英國的社區建設呈現出較強的國家戰略規劃性，并經歷了從政府主導到社區服務私有化和社會化發展的歷史進程。1969年，英國內政部開始實施“社區發展工程”。1990年，英國頒布《全國健康服務及社區照顧法案》，形成了以社區為依托的“全生命周期照顧政策”。2007 年，英國議會通過了“英國社區可持續發展法案 ”，在較為宏觀的層面劃分了中央與地方之間的職權范圍。作為一個判例法國家，英國在社區治理中根據不同人群需求制定了具有針對性的系列化專門法案。以社區對兒童這一特殊群體的照顧與服務為例，1948年《兒童法案》的出臺，標志著政府系統地致力于兒童照料服務的供給；2003年又出臺了“八歲以下兒童日間照顧與托幼的國家標準”，對兒童照顧的各方面服務提供了統一標準。此外，還在“未成年人家庭保護”“道路及公交管理”“罪犯社區矯正”等方面進行了較全面的法規建設。

Germany 德國的社區治理立法

德國是世界上較早開始關注社區治理研究和建設的國家，具有較豐富的理論和實踐經驗。對社區的建設和管理，德國有一整套較為完善的法規設計和制度保障。1949年，德國《基本法》第28條明確規定，保障地方政府“在法律范圍內處理地方社區的所有事務”，每個州都有自己的地方治理法律章程。在管理權限設置上，德國政府實行聯邦、州和基層地方政府的分權制，各州、市和鎮（區）在文化、教育、城市規劃等社會事務上享有相當大的自主權，為地方居民自治預留了較大的空間。德國社區內大大小小的社會組織，在社會的各個層面發揮著作用。例如，柏林市就有大小數千個社會組織，其中包括不少社區社會組織。

Japan 日本的社區治理立法

日本的城市社區建設是從 1970 年代開始的，經歷了一個從樣板試點到大規模推進的過程。早期曾先后在東京、大阪、名古屋推出了 84 個樣板社區，并自1975 年開始在中央和地方分別設立了自治省、社區建設委員會和自治活動課等不同的政府管理部門，在一些地方政府先后設立了社區建設委員會。在社區治理方面，政府的主要職能是規劃、指導和監督并提供經費支持。在中央立法層面，以《地方自治法》為統領，形成了《地方分權一覽法》《關于市、町、村合并特例的法律》等一系列關于社區治理的法律規范。在地方政府立法層面，針對社區各項事務的管理制定了比較全面、完善的地方行政法規、規章與制度。社區內還有民間公益性質的團體住區協議會、各種協會和志愿團體，以及各種非營利性組織，這些組織可根據《特定非營利活動促進法》（1998年制定）直接參與到社區事務的管理之中，進一步豐富了社區服務的功能和體系。

Singapore 新加坡的社區治理立法

新加坡的社區管理體制，在某種程度上保留了儒家歷史文化的某些傳統，通過踐行“個體—家庭—社區—社會”一體化的社區治理理念，形成了以政府為依托的“自上而下”的社區治理模式。在實踐中，政府通過設立公民咨詢委員會、居民聯絡所管理委員會和居民委員會等三個社區自治委員會來指導和管理社區工作。社區自治委員會依據《合作社法》《互惠組織法》等法律法規來對社區進行分級分層管理，形成了較為明確的權責分工體系。相比美國“居民主導”的社區治理模式而言，新加坡更多體現的是“政府主導”模式。

總的來看，世界主要發達國家都已在社區治理中形成了相對完善的立法模式，有以下啟示和參考。

一是要進一步完善立法體系。依法治理，這是健全完善社區治理工作的重要原則。從英、美等國家的立法經驗來看，盡管針對社區特殊群體照顧等方面的立法已相對完善，但在安全防范、疫情防控和自然災害應急等方面缺乏國家層面的統一立法規范，難以有效應對突發風險事件，也難以滿足復雜多樣的社區共同生活需求，還需進一步完善立法體系。

二是要厘清政府與基層自治組織之間的權責關系。從發達國家的經驗來看，雖然立法已細化到泊車和鄰里噪聲管控等民事“皮毛立法”，但由于對政府與社區自治組織之間的權責劃分缺乏公法規范，這些國家仍然存在垃圾處理等公共事務治理難題。

三是要健全居民參與社區治理的長效機制。發達國家普遍重視居民對社區治理的參與，通過立法促進、平臺搭建、資源保障等措施鼓勵引導居民參與。但同時也存在居民參與的深度廣度不夠、參與的有效性不足等問題，進而影響了基層治理效能。