“楓橋經驗”數字化轉型的實踐價值與行動策略

李建寧,呂毅恒

(1.浙江警察學院,浙江 杭州 310053)(2.衢州市公安局經濟技術開發區分局,浙江 衢州 324000)

當前,數字化正以不可逆轉的趨勢改變人類社會,以數字技術為代表的技術革命推動我國社會治理重大轉型,社會治理體系面臨數字技術的重構。[1]不期而遇的新冠肺炎疫情讓“基層社區治理”再度成為公眾討論的熱詞,以數據為核心的數字化轉型正在廣泛運用于基層社區治理體系并深刻改變著基層社會治理能力的形成路徑。“楓橋經驗”是在解決社會矛盾過程中創造的,并在基層社會治理實踐中不斷創新和發展、延伸至基層社會治理各個領域形成的一整套行之有效的基層社會治理方案,是中國特色基層社會治理的典范,[2]蘊含著豐富的現代治理因素。綜合運用數字化技術、數字化思維、數字化認知,[3]全面推動新一代信息技術和楓橋式警務工作的有機融合,用數字化業務場景牽引“楓橋經驗”創新發展,建立健全大數據輔助科學決策和社區治理的機制,持續推動基層矛盾糾紛化解、平安社區建設、精準服務群眾等基層社會治理核心業務的數字化轉型,打造即時感知、科學決策、精準服務、高效運行、智能監管的新型基層社會治理模式,具有重要的理論和實踐價值。

一、“楓橋經驗”數字化轉型的提出與理論詮釋

(一)“楓橋經驗”數字化轉型的提出

數據作為新的生產要素的提出和推進,標志著數字化全面轉型時代的到來。數字化轉型從本質上來講,就是在“數據+算法”定義的世界中,通過新一代數字技術的深入運用,構建一個全感知、全聯接、全場景、全智能的數字世界,[4]進而優化再造物理世界的業務,對傳統管理模式、業務模式進行創新和重塑。[5]從“工具改革”的維度來看,就是基于“數據+算法”并通過不斷挖掘、匯聚、分析各類數據,構建一套新的決策機制,替代傳統的經驗決策,實現更加高效、科學、精準、及時的管理和服務。從“決策改革”的維度來看,基于“數據+算法=服務”的理念,以數據自動流動實現描述物理世界發生了什么,洞察事物產生的原因,預測研判將來會發生什么,作出決策并提供解決方案,將正確的數據在正確的時間以正確的方式傳遞給正確的人和機器,從而解決“正確地做事”和“做正確的事”兩個基本問題。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出,加強數字社會、數字政府建設,提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平[6][7]以科技創新和數字化變革催生新的發展動能。[8]黨的十九屆四中全會強調,建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則[9],推進數字政府建設。[10]“數字政府治理”成為公共管理領域的必然發展趨勢。[11]國務院發展研究中心認為,數字化轉型是應用不斷創新的數字技術和持續增長的數據資源改變經濟、政府和社會的過程,[12]以數據的自動流動化解復雜系統的不確定性問題。[13]2021年2月,浙江省委召開全省數字化改革大會,提出統籌運用數字化技術、數字化思維、數字化認知,把數字化、一體化、現代化貫穿到黨的領導和經濟、政治、文化、社會、生態文明建設全過程各方面,對省域治理的體制機制、組織架構、方式流程、手段工具進行全方位、系統性的重塑。[14][15]堅持和發展新時代“楓橋經驗”,是以習近平同志為核心的黨中央加強基層社會治理的重大決策部署。隨著數字技術對基層社會治理產生革命性催化,全面推進“楓橋經驗”與數字化技術深入融合,以數字化引領、撬動、賦能基層社會治理,“楓橋經驗”數字化轉型有著基層警務工作需求與數字化技術推進的實踐剛性,具有戰略必然性和技術可行性。公安機關堅持系統融合、綜合集成,構建“楓橋經驗”基層警務數字治理體系,建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制,用數字化場景牽引基層社會治理創新,通過技術創新和流程再造提升服務效能,實現治理決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。[16]

(二)“楓橋經驗”數字化轉型的理論詮釋

“楓橋經驗”數字化轉型既是一個實踐問題,也是一個重要的理論問題。其理論源于治理理論,是以基層社會治理和數字技術相結合為核心的數字治理在基層治理實踐中的運用,內涵主要包括轉變、融合、重構三個層面。一是“楓橋經驗”數字化轉型是數字技術對基層警務的全面重塑。“楓橋經驗”數字化是“互聯網+警務”發展的新階段,與傳統信息化相比,數字化轉型是從技術應用向全面重塑的轉變,本質上是利用新一代數字化、網絡化、智能化技術推動社區警務組織架構、方式流程、手段工具全方位、系統性轉變,實現基層警務更深層次的重塑與再造,是脫胎換骨式的自我革新,是利用數字化技術和能力來驅動基層警務模式創新和生態系統重構的途徑與方法。二是“楓橋經驗”數字化轉型是對警務工作的數字重構和流程再造。技術是支點,業務是內核。[17]“楓橋經驗”數字化轉型的實質是通過云計算、智能引擎、視頻技術、數據挖掘等新一代信息技術構建數據驅動的基層警務基本框架,驅動基層警務數據流、業務流、管理流為內循環的現代警務系統性變革,全方位賦能多元化化解矛盾、全時空守護平安、零距離服務群眾等領域價值體系優化、創新和重構,實現基層社區治理創新。三是“楓橋經驗”數字化轉型是數字技術與基層警務的全面交互和融合創新。數字化是技術與業務的全面交互,技術賦能業務又融入業務,成為業務的底層能力,圍繞基層警務工作場景應用主題,從警務技術、設備、思維方法、模式等方面優化調整基層民警核心戰斗力和基層社區現代化治理能力建設,通過業務協同把“由內而外”傳統警務轉變成“由外而內”需求發現的創新與適配,從而實現基層社區治理更加精準化、個性化和智能化,從整體上推動基層社會治理的質量、效率、動力變革。

二、“楓橋經驗”數字化轉型的實踐價值

(一)“楓橋經驗”數字化轉型是新時代公安機關貫徹以人民為中心發展思想的自我優化和自覺重塑

以人民多維需求為中心的發展觀,既是公安機關的價值尺度,也是警務工作的思維方式。浙江作為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要萌發地,[18]在展示新時代中國特色社會主義制度優越性上具有獨特優勢,肩負重要責任。“楓橋經驗”數字化轉型是自覺踐行習近平總書記賦予浙江的新期望,堅決扛起“三個地”使命擔當,推動基層社會治理改革向縱深推進的關鍵動力。始終堅持以人民為中心的發展思想,通過制度創新和技術創新,改變傳統形態下的低效信息傳遞模式,[19]進一步打破信息孤島、實現數據共享,創新政府服務模式,深化政府“放管服”改革,[20]使審批更簡、監管更強、服務更優、治理更有效,全面提升公安機關治理服務效率,使數字化轉型這個最大變量成為促進現代警務模式創新的最大增量,這既是黨的十九屆四中全會對于堅持和完善共建共治共享的社會治理制度提出的明確要求,也是新時代“楓橋經驗”創新發展的必然趨勢。

(二)“楓橋經驗”數字化轉型是新時代公安機關夯實基層基礎工作的技術支撐和要素保障

“數據+算法”構造了我們認識這個世界新的方法。基礎不牢,地動山搖。隨著當前犯罪呈現智能化、科技化、非接觸化等新特點,傳統警務模式面臨嚴峻挑戰。“云上浙江”“數據強省”已成為大數據時代浙江新的發展坐標,從“四張清單一張網”到“最多跑一次”再到政府數字化轉型,翹首新征程,目標就是數字政府治理體系和治理能力的現代化。[21]“楓橋經驗”數字化轉型需要解決的首要問題是社會治安防控與服務群眾能力建設的問題,不是一個簡單的信息技術使用,而是利用最新數字化技術和能力來驅動物理世界與數字世界的轉換、業務模式重構和生態系統融合,打造縱向貫通、橫向集成、互聯互通的數字化警務平臺,構建警務數據的采集、傳輸、存儲、處理和反饋的閉環,[22]建立扁平化管理、融合式發展、實戰化運行的現代警務模式,從根本上夯實基層社會治理基礎,提升打擊犯罪、服務群眾、治理社會的能力和水平。

(三)“楓橋經驗”數字化轉型是現代警務形態創新、社會治理深化、政務服務優化的關鍵引擎和治理技術

經驗從來不是一成不變的,“楓橋經驗”歷時58年,其工作定位在不斷發生變化,從最初調和階級矛盾的經驗——20世紀八九十年代維護社會治安的經驗——新世紀加強社會管理的經驗——新時代創新社會治理的經驗,在不同歷史時期都有著鮮明的工作定位和相應的工作方法。互聯網、智能移動設備已經融入到社會生活的方方面面,深刻改變了人們的生產、生活方式和社會管理、公共服務等經濟社會運行方式,也為“楓橋經驗”數字化轉型新理論、新規則的創新提供了源源不斷的實踐源泉。“大數據+便民服務、風險防控、治安防控、多元化解”,讓數據多跑路、讓群眾少跑腿,從被動響應向主動預防,讓群眾有更多的獲得感、幸福感、安全感,筑牢矛盾糾紛化解的第一道防線等基層社會治理理論體系與實踐創新,都是新時代繼承和發揚“楓橋經驗”,運用數字化技術推動基層社會治理能力現代化的生動實踐。通過數字技術廣納民意、與民溝通、線上服務,不斷拓寬群眾訴求表達的渠道,搭建完善在線公共服務體系,及時感知社會態勢、暢通溝通渠道、輔助科學決策,有效提高社會治理多元主體之間協同的能力和水平。

(四)“楓橋經驗”數字化轉型是基層治理體系和治理能力現代化的有效途徑和必然趨勢

數字化轉型的本質是基于數據共享的業務再造,轉變我們發現和解決問題的途徑,更為重要的是,數據能夠改變我們解決問題方案的實施方式。當前公安機關面對數字化轉型普遍存在“三不”現象:一是數字化轉型意識不強,囿于傳統觀念和路徑依賴,對數字技術發展態勢理解、認識不足,不想數字化;二是面對轉型可能帶來的陣痛期和風險,不敢率先探索,缺少實踐驗證過的成功經驗和路徑,故而就地觀望,不敢數字化;三是掌握數據獲取、挖掘、整合、使用技術的人才匱乏,不會數字化。面對數字化轉型大變革,創新基層社會治理、防范化解社會各類矛盾風險,實現基層治理體系和治理能力現代化目標需要進行三個轉變:一是需要變冗余思維、靜態思維為精準思維、動態思維,強化輿情研判、預警及應對,使輿情分析結果更加科學嚴謹,有效發現和化解社會矛盾,以“數據+算法”的策略應對基層社會治理的不確定性。二是以業務流程和制度變革構建新型能力,把軟件、設備、流程優化、管理變革轉化為預測社會公共服務需求,改造和優化服務流程,提供更高質量和效率的公共服務的新型能力。這是數字化的出發點,也是落腳點。三是基于“數據+算法”對人、屋、車、場、網等要素敏銳感知、深度研判、智能預警,精準勾勒治安態勢圖,提高社會治安風險感知和動態管控能力,推動警務決策機制從“業務驅動”向“數據預測”轉變,從而提升公安機關社會治理能力。

三、“楓橋經驗”數字化轉型的行動策略

加快數字化治理轉型,正逐漸成為提升基層治理能力和水平的必然選擇。數字化轉型有其必然的發展規律及特征,找到規律和本質,需要秉持系統思維審視轉型,抓住關鍵環節推進轉型。從規律上來看,數字化轉型一般應遵循業務梳理——需求分析——流程再造——系統重塑——閉環管理——技術實現的過程,從“數化”“連接”“賦能”三個特征維度去評價數字化轉型的成效。“楓橋經驗”蘊含著豐富的現代治理元素,公安機關要強化系統思維和源頭防控理念,推動人工智能技術在社會治安防控領域的深度應用,實現業務、數據和應用多態融合,進一步驅動管理和服務的智能化,形成閉環并持續優化改進。

(一)以夯實基層基礎為重點,打造數字化“楓橋經驗”的基礎設施

數字化轉型離不開新型基礎設施的底層支撐,強有力的數字化基礎設施是“楓橋經驗”數字化轉型的重要基礎和“數字底座”。其內生動能將從傳統網絡技術向大數據、人工智能、云計算、物聯網等新一代信息技術拓展,發展重心將從帶寬、速率等傳統網絡指標向與基層治理、平安建設、服務群眾等密切相關的生態指標轉變,圍繞人、車、物、房、路、案、事、網等要素,加快推進社會治安感知設備布點優化。一是織密視頻感知網。按照“視頻無盲點、場景全覆蓋、數據全存儲”的理念進行感知設備布點優化,基本實現對交通要道、重點地區、復雜場所、居民聚居區和重要基礎設施的全覆蓋,通過視頻監控、卡口、電子圍欄、“門禁+視頻”等科技感知手段,對公安管理要素的物質屬性、環境狀況、行為態勢等信息進行全方位、分布式采集與辨識,全息自動感知社會治安要素實時動態信息,為警務大數據應用提供基礎數據支撐。二是織密人像感知網。按照“全域覆蓋、全網共享、全時可用、全程可控”的思路,梳理居民小區、重點單位、廣場商圈、車站等重點區域,主動運用大數據、人工智能新技術,建設視頻一鍵報警系統、電子警察智能取證系統、應急車輛定位管理系統、微卡口系統、人臉識別系統等智能感知設施,通過視頻應用、人臉識別、特征分析等智能分析技術,實現人員車輛留影像、智能終端留信息的目標。三是織密小區感知網。積極運用互聯網、大數據、云計算等新技術,聚焦信息收集、安全防范等重點,整合布建小區視頻監控系統、門禁系統、車輛管理系統等智能化系統,積極推進智能安防小區建設,實現住戶信息全面掌握、出入信息實時同步、視頻信息高度共享、安防工作嚴密有序。

(二)以業務場景打造為牽引,重構數字化“楓橋經驗”的業務流程

構建數據應用場景是“楓橋經驗”數字化轉型的重要內容,轉型的驅動力來自業務和技術兩個方面。發動和依靠群眾、就地化解矛盾、堅持矛盾不上交是“楓橋經驗”的基本業務內涵。從業務視角主動思考轉型的目標和路徑,以群眾日益動態和個性化的需求為牽引,構建基于嵌入業務流程、嵌入移動端產品的數字化業務架構,健全矛盾糾紛多元化解體系和預測預警預防體系,推動社情民意了解、矛盾糾紛化解、平安建設、服務群眾等工作從傳統的經驗思維轉化為自動化、移動化等業務場景,使社會治理從單向管理向雙向互動、線下向線上線下融合、單純部門監管向社會協同轉變,實現“矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位”。一是聚焦“數據+模型+警務場景”,打造大事全網聯動、小事一格解決、矛盾糾紛化解“最多跑一地”的“矛盾不上交”業務協同應用場景,構建數字智慧民意感知體系,對矛盾糾紛化解業務流程實施數字化、系統化的再造,實現從前端發現報告——網上分級分流——部門限時辦理——全程跟蹤督辦——辦結回訪問效的社會矛盾糾紛調處化解閉環協同。二是聚焦動態、實時、可呈現、可感知,打造全天候、全方位、全覆蓋、全流程“平安不出事”業務協同應用場景,構建精密維穩、精確防范、精準打擊、精細管理的數字智能安防體系,加快構建“大數據+網格化”的聯防聯控、群防群治數字化工作機制,實行警務流程、信息流程、管理流程再造,最大限度把各類風險防范在源頭、化解在基層、消滅在萌芽狀態。三是聚焦群眾難點、堵點、痛點難題,搭建實用、管用、好用的便民惠民“服務不缺位”應用場景,構建“一窗受理+一網通辦+一證辦理”的數字警務服務新模式。以“最多跑一次”改革為引領,積極推進“互聯網+”公安服務改革,按照集中受理、統一分流、分類辦理、限時辦結、統一協調、統一督辦的原則,重新定義基層社會組織的運行模型,清晰地描繪業務功能、流程與組織架構之間的協同關系,推動“掌上辦事”“最多跑一次”“馬上辦網上辦一次辦”“不見面審批”等實現新突破,打通服務群眾的“神經末梢”。

(三)以數據共享為支撐,構建數字化“楓橋經驗”的數據治理體系

數字化轉型的基本目標是打造從業務中來到業務中去的數據應用業務鏈條,基層社會治理數據質量的水平制約著數字化轉型的進程。以數據共享為支撐,構建“楓橋經驗”數字化互聯互通的數據鏈,推進綜治信息動態感知、社情民意準確分析、社會矛盾排查預警體系、公共安全風險監測預警體系數據聯網應用,形成以數據資源共享共用為支撐的現代警務運行機制。一是推進業務“數化”。獲取業務過程數據是數字化轉型的基礎,公安機關要加強基礎信息全警化、動態化、制度化、標準化采集,多維拓展數據采集通道,以社區警務為基礎,以手采、掃碼、上圖等形式,最大限度獲取基層黨建、平安創建、矛盾化解、法治建設、文明實踐、社會組織參與治理等方面的數據資源,形成顆粒度細、業務匹配度高的沉淀數據,確保信息的鮮活、準確、及時、有效。二是強化數據“連接”。按照統一技術架構、統一數據標準、統一運行模式的要求,通過連接云計算、AI應用等協同,積極整合警務綜合應用平臺、警用地理信息平臺(PGIS)、公安視頻監控平臺、執法辦案平臺、移動警務平臺及相關警種的業務平臺、系統資源,促進各類數據、系統、平臺相互融合,實現各個信息系統與“大數據池”之間的雙向暢通。三是實施數據“賦能”。運用大數據算法,建立分析應用模型,實現非標數據批量上報、類型自動識別、數據價值自動分析、關鍵字段自動提取、索引與全文檢索組合查詢等,對現有數據進行交叉碰撞、比對分析、關聯延伸、聚類挖掘,實現警情智能分析定位、警務要素實時顯示、指揮調度扁平可視、應急處置預案關聯、處警反饋移動便捷等功能,推動公安機關用數據決策、用數據服務、用數據創新,依靠技術治理倒逼基層治理模式向整體智治轉型。

(四)以新型能力建設為核心,提升“楓橋經驗”數字化的業務能力

實現和推動數字化轉型不能只考慮技術和數據端的問題,要保障數字化轉型的長期成功,人的因素不可或缺。目前,公安機關數字化轉型往往通過與科技公司合作的形式來推進,容易出現警務需求與技術支持銜接不夠緊密,導致數據平臺建設與應用的脫節。數字化轉型離不開對數據產生的業務數據的專業認知、數據治理的共享服務、數據分析的規范應用等能力建設。一是加強數據產生的專業認知能力建設。數據是公安工作發展的基礎性和戰略性資源,數據驅動流程,流程承載數據,牢固樹立向數字科技要警力、要戰斗力的理念,以實戰需求和業務發展為導向,加強業務與技術深度結合能力建設,加速警務數據有序流通和開發利用,實現基層治理全域全場景端到端的數字化整體連通。二是加強數據治理的共享服務能力建設。傳統管理與現代治理的一大差別就在于現代治理不僅強調多元主體的參與,而且更注重協調與合作,以數據集中和共享為途徑,使人機在業務轉型中實現有效合作和整合。為此,要建立基層治理跨部門、跨系統的高效協同機制,加強全量數據和數據全生命周期的治理和價值挖掘,推動條塊警務業務的數字化協同,持續深化“放管服”改革,積極開展“跨省協同辦理”“讓數據多流動,讓群眾少跑路”,形成縱向貫通、橫向協同、運行高效的數據情報主導警務工作格局。三是加強數據分析的規范應用能力建設。加強基層民警前端采集、末端應用、自主研判等方面技術管理和技術融合的能力建設,用數字思維方式來解決復雜問題、不確定性問題,強化對各類治安要素的精準、動態、智能管控和關聯,確保各類風險隱患發現在早、防范在先、處置在小。

(五)樹立數字化理念思維,構建數字化“楓橋經驗”的開放生態

治理是用規則、制度來約束、重塑利益相關者之間的關系。數字化轉型知易行難,樹立現代治理理念是數字化轉型的首要問題,構建數字化“楓橋經驗”需要一個共生共創共享的數字生態。“楓橋經驗”數字化轉型是一種內在思維方式的轉型甚至顛覆,需要一種包容變革的透明文化,絕不單單是工具化思維的科技能力提升,需要順應數字化轉型技術的屬性和規律加以重構,實現技術、數據、流程、場景、制度、生態等方面的融合,構建技術治理與治理體系創新相融合的業務快速迭代和高效治理服務的數字生態。一是實現數字化轉型與業務戰略雙向匹配。要堅持體系化設計和系統化思維,從價值導向、戰略引領、創新驅動、平臺支撐來規劃“楓橋經驗”數字化轉型藍圖,將數字化轉型戰略和業務發展戰略合二為一、融為一體。流動的數據、開放的網絡和智能的系統,是數字新生態必不可少的組成部分。從目前國內政務數字化轉型實際來看,面臨的最大挑戰并非來自缺乏領導支持或資金支持,而是來自缺乏對數字化轉型的深刻理解,無法找到數字技術與業務場景融合的切入點,組織內部協同困難且難以打破原有部門邊界和利益壁壘,成為了數字化轉型的主要阻礙。注重目標集成、政策集成、效果集成,實現數字化轉型目標與業務戰略雙向匹配,深入推進“放管服”“最多跑一次”改革,線上線下無縫對接,實現掌上能辦、網上可辦、一網通辦,推動政務服務事項規范化,讓群眾在指尖辦成事辦好事,把“面對面”與“鍵對鍵”結合起來,持續推進個人和企業全生命周期“一件事”集成改革,實現全流程“最多跑一次”。二是實現業務模式和數字技術的深度融合。不斷推動技術、業務和數據相互融合,通過“智聯”實現感知互聯、數據共享、信息匯聚,為“楓橋經驗”數字化提供生產要素的保障。通過“智算”增強AI計算、開放計算、海量存儲、數據分析等能力,為矛盾糾紛化解、平安建設、服務應用提供有力支撐。通過“智用”實現業務與技術的融合,實現從數據采集到研判分析、指揮調度、智能布控的融合應用。三是實現組織機制和文化氛圍的協同配合。數字化轉型工作遠超出技術和業務本身,涉及大量流程再造、模式創新,是全方位的組織變革,要克服許多的思想和體制機制障礙,解決資源約束、高效協同等問題,需要建立技術與業務高度融合的組織機制,進行科學的規劃,明確轉型目標、構建轉型框架、培育復合型人才、完善轉型績效評價等,建立數字世界與物理世界之間的協同運作機制,統籌推進數字化轉型落地。同時,加強數據文化引領,通過數據來改變傳統的管理思路和模式,營造讓數據說話、憑數據決策、用數據管理的濃厚氛圍,促使傳統的粗放式、經驗型工作理念向數據化、智能化轉變,以大數據應用推進智慧警務改革。

未來已來,人類將邁向智能社會,其深度和廣度遠超我們的想象。在數字化浪潮席卷而來的當下,傳統的基層社會治理范式已經不能滿足社會訴求,迫切需要將所有要素重新編排、重新組合,構建數字新范式,從而迸發新的生產力。“楓橋經驗”數字化轉型是基層社會治理體系和治理能力現代化的一門“必修課”,這門課不僅必修,而且必須修好。因此,要加快構建適應數字時代的、可變的、敏捷的公共服務平臺,構筑高效暢通服務群眾新路徑,打造資源共建共享共用新平臺,構建融合互動新體系,再造開放透明公正新流程,持續推動基層矛盾糾紛化解、平安社區建設、精準服務群眾等基層社會治理核心業務的數字化轉型,實現新時代“楓橋經驗”場景更加豐富、協同更加高效、融合更加深入、移動更加智能的現代警務模式。