新形勢下混合所有制企業法人治理結構研究

莫雙任

（廣西現代物流集團有限公司）

國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，推動混合所有制改革是進一步深化中國特色現代企業制度建設、實現國有資本做強做優做大的重要途徑。在改革實施過程中，法人治理結構是企業的頂層設計，直接關系到混合所有制企業能否高效運行、真正實現“1+1＞2”的目標。我國已經進入到經濟發展的新時期，國有企業改革必須要符合國家發展的要求，更要堅持黨對國有企業的領導，通過有效的法人治理結構，維護國家利益?；旌纤兄破髽I治理結構改革既要注重經營權分配又要重視監督權把控，在實施過程中要積極解決企業內外部問題，難點是協調好國有資本和非公有資本的關系，通過創新管理模式實現兩者優勢互補、相互促進。

一、混合所有制企業法人治理結構建設的背景

現代企業起源于西方市場經濟國家，企業法人治理結構是企業的重要組成部分，學術層面對此已經有廣泛的研究。法人治理結構又稱公司治理，是現代企業的契約制度，通過有效的機制設計調整企業各主體的利益，實現對權力的合理分配并對各利益方建立有效約束，最終達到總體效益最優的發展目標。法人治理結構可以從制度安排、組織結構、作用機制三方面來理解：一是法人治理結構規定了企業股東會、董事會和經理層等機構的職責和權力邊界，是一種對企業權力分配的制度安排；二是股東是企業資產的所有人，董事會是企業資產的監管人，經理層是企業資產的管理人，法人治理結構是使得股東會、董事會和經理層有機融合的組織機構安排；三是法人治理結構是對企業內部各主體之間代理關系、交易成本的監督和激勵作用機制，明確了各主體獲取利益的方式和必須遵從的規則[1]。從各方面研究成果來看，現代企業高效率運作需要有清晰的法人治理結構已經成為共識，尤其是在股權結構多元的混合所有制企業中，要通過法人治理結構對股東會、董事會、監事會和經理層實施權力的管理和制衡，建立有效規范的運行機制。

從現代企業普遍采用的組織體系來看，股東會是企業的最高權力機構，代表股東利益，對企業擁有最高決策權和控制權；董事會是管理機構和決策機構，對股東會負責，執行股東會的決議，對企業改革發展進行總體指導；經理層是經營工作日常組織協調機構，對董事會負責，落實董事會決策開展日常經營工作管理；監事會是監督機構，對股東會負責，依法對董事會和經理層實施監督管理。與此同時，在中國特色社會主義經濟的總體要求下，國有企業法人治理結構還需要將黨的領導與現代企業制度相結合，發揮黨組織在企業政治核心和思想組織的領導作用。完善的法人治理結構能夠讓企業規范運行，混合所有制企業要依法推進法人治理結構優化，將現代企業制度融入到企業日常管理，有效約束和保護國有資本，建立權責平等的股東制度，發揮國有企業“壓艙石”“穩定器”的作用，做好國家基礎建設，保障宏觀經濟的穩定向前發展。

我國作為社會主義國家，堅持公有制為主體多種所有制經濟共同發展是社會主義經濟的基本方針，同時我國也正在積極穩妥發展混合所有制經濟，充分發揮非公有制經濟高效靈活的特點，促進國有企業轉換經營機制，不斷放大國有資本影響力，實現多種所有制經濟互利共贏、共同發展的目標。2015年8月，中共中央、國務院明確了深化國有企業改革的指導意見，要求分類推進國企改革，發展混合所有制經濟，國有企業全面拉開了混改的序幕[2]。2020年政府工作報告提到要實施國企改革三年行動，有效提升國資國企的改革成效。在推進混合所有制改革方面，國企改革三年行動方案要求國資國企要按照“三因三宜三不”原則，優先在國有資本投資和運營平臺企業的出資企業、處于高度競爭的商業一類子企業開展混合所有制改革，結合不同企業特征建立科學高效的管控模式。在完善企業法人治理結構方面，國企改革三年行動方案要求全面深化國有企業治理體系和治理能力建設，將黨的領導核心和政治核心作用與董事會、經理層依法行使職權相統一，持續完善企業組織機構建設，明確各治理主體權責邊界，通過經理層契約化、市場化選人用人、委派外部董事、加強授權放權管理等方式，進一步促進國有企業高質量發展。在國企改革三年行動的新形勢下，混合所有制改革需要做好國有資本、集體資本和非公有資本的有機融合，設計科學合理的企業法人治理結構才能實現發展目標。

二、混合所有制企業法人治理結構存在的問題

（一）股權架構設置不合理

企業法人治理結構的基礎就是股權架構，但實際情況下還有很多混合所有制企業治理結構方面存在不合理的情況。一是國有資本大股大權問題。部分混合所有制企業中國有股權占比大，存在一股獨大的問題，導致非公有制股權沒有話語權，民營企業不愿意與國有企業合作，甚至最后不歡而散。二是國有資本小股大權問題。部分混合所有制企業中的國有股權雖然占比較小，但國有股權會利用自身、母公司甚至是監管部門的優勢地位，要求混合所有制企業嚴格按照國企模式運行，非公有制股權雖然占比大但仍受制于國有股權，難以發揮其高效靈活響應市場需求的優勢。三是股權過于分散或者平均問題。混合所有制企業資本結構過于分散或者平均，企業表決權也十分分散，一旦各方經營理念不一致，容易造成重大問題決策時議而不決，直接影響企業的決策效率。此外，如果混合所有制企業股權結構設置不合理，一旦遭受外來資本惡意介入就容易引發國有資本流失風險，此時國有資本相應責任人將面臨嚴重的失職問責，所以國有資本方決策層和派駐到混合所有制企業的股東代表往往十分謹慎，甚至以“不求有功但求無過”的要求牢牢束縛企業發展，這都不符合國家推進國有企業混合所有制改革的初衷。因此混合所有制企業要建設完善的法人治理結構，股權結構這一頂層設計值得關注。

（二）決策體系有待完善

國資國企經過幾輪的改革，已經基本從原來全民所有制企業改制成為公司制企業，現代企業的決策體系也逐步建立起來，然而和市場經濟高效、靈活的決策要求相比依然存在不足。首先是決策邊界模糊。部分混合所有制企業黨委、董事會和經理層人員重合嚴重，各決策主體邊界不清、權責不明，重復決策時有發生，黨委把方向、管大局、促落實，董事會定戰略、做決策、防風險，經理層謀經營、抓落實、強管理的權責體系尚未形成。其次是組織建設不完善。特別是董事會建設配齊配強方面做的還不到位，比如部分企業董事會成員兼任經理層成員，董事會中外部董事占比較少，決策和執行人員重合，企業內部人控制情況嚴重；同時，由于很多企業董事會未設立下屬專門委員會或者專門委員會審查流于形式，董事會決策水平不高，對企業改革發展的把控能力較弱。再次是經理層選聘機制不合理?，F代企業管理實行的是層層負責制，先是股東選派董事會成員，再由董事會選聘經理層成員，最后是經理層選聘中層管理人員，通過分層選派和逐級考核形成上下級管理的體系，然而目前很多國有企業董事會和經理層成員都是由上級選派且級別相當，經理層市場化選聘程度較低，董事會和經理層實際上不存在隸屬關系，經理層對董事會的服從意識不強，自然也就造成了董事會虛化弱化的情況。新一輪的混合所有制改革中，如何進一步加強董事會建設，理順黨委、董事會和經理層決策權限邊界和推動完善經理層市場化選聘機制，已經成為改革能否取得新成效的重點和難點。

（三）激勵約束機制不健全

現代企業治理的基礎是由美國經濟學家提出的“委托代理理論”，該理論認為，應該將企業的所有權和經營權分離，出資人僅保留企業的所有權，將經營權讓渡給管理更加專業的職業經理人，雙方形成委托代理關系。然而，作為市場經濟中的理性經濟人，委托代理關系的雙方都會有利用自身掌握的資源和信息優勢謀取私利、甚至不惜侵犯對方利益的傾向，企業中的股東和董事會及經理層成員之間就是這種委托代理關系。尤其是國有資本的股東理論是全體國民，股東權利的歸屬主體模糊，實際上處于股東缺位狀態，這時候作為受委托方的董事會及經理層處于顯著優勢地位，很容易發生侵占國有資本利益的風險。因此，國有企業混合所有制改革過程中，需要通過有效的激勵約束機制將股東、董事會和經理層成員的利益捆綁在一起，建立科學的薪酬管理、績效考核制度保證代理人認真履職盡責，實現國有資本保值增值。但是在實踐中發現，部分混合所有制企業延續了國有企業的做法，對董事會和經理層的考核和監督流于形式，激勵和約束機制無法發揮出導向性作用[3]。

三、混合所有制企業完善法人治理結構的對策

（一）構建科學合理的股權結構

混合所有制企業法人治理結構改革的關鍵是股權結構。相關實證研究發現，適當降低混合所有制企業國有股權占比，可以有效提升企業競爭力[4]。然而從國家戰略角度出發，國有企業除了追求保值增值之外還承擔起維護國家經濟穩定的責任，因此國有企業在實施混改引入戰略投資者的時候要分類施策，避免陷入治理僵局。在能源和資源等關系到國家經濟命脈行業，混合所有制企業要堅持國有絕對控股，切實維護國家經濟安全；在糧食和環保等涉及到廣大人民群眾切身利益的民生行業，混合所有制企業原則上要相對控股，做好民眾生產生活基礎保障；在新能源和高科技等新興創新領域，混合所有制企業要適當參股，主動培育壯大新興產業。鑒于國有企業所在部分行業政治屬性的特殊要求，在混合所有制企業股權結構設計時，黃金股制度可以作為股權設計的工具之一。黃金股又稱“特權優先股”或“特權償還股”，起源于十九世紀70年代英國政府實施企業民營化時期，是由政府為確保企業民營化后符合社會公共利益發行的一種股份。黃金股通常由政府機構象征性地持有1股或者1%股權，黃金股股東不具有決策權和分紅權，但是可以在其他股東作出危害公共利益決策時行使“一票否決”權。在加快混合所有制改革、激發國有企業經營活力過程中，探索和嘗試黃金股制度可以有效平衡企業經濟效益和社會效益的矛盾，有利于國家把握經濟發展的方向。

（二）完善決策體制機制建設

混合所有制企業法人治理結構改革的核心是決策機制。作為市場經濟體系下的現代企業，推動經營機制轉變、建立現代產權制度可以有效提升市場競爭力。首先要明確股東職責。針對國有企業股東越權參與管理的問題，履行國資監管的機構應該找準自身定位，管理方式逐步從資產管理向資本管理轉變，通過配齊配強董事會和監事會，建立科學的考核評價機制，將董事的決策效能和監事的監督效能評價和國有資本保值增值掛鉤，切實提高管理人員履職時的責任意識和股東意識。其次要切實發揮董事會作用。為避免內部人控制的情況，董事會和經理層成員要逐步分離，推行外部董事制度，選派專業水平高的外部專家擔任企業董事，外部董事占比應該過半，切實發揮內外部董事相互制衡的作用，同時加強董事會下設的專門委員會建設，重點在薪酬考核、風控審計、戰略規劃等關鍵領域為董事會決策保駕護航。再次要落實經理層職權。大力推進經理層社會化選拔、董事會聘任改革，嚴格依據《公司法》和公司章程厘清經理層責權利，經理層負責落實董事會決策，統籌管理日常經營工作，通過放權授權避免產生董事會越權干涉經理層日常管理工作的情況。最后要加強監督體系建設?；旌纤兄破髽I監事會的組成要堅持“外派內設、以外為主”原則，注重派駐監事的專業性，通過建立完善監事會工作機制，促進監事會履行職責；監事會要利用好可以對董事會和經理層提出質詢和建議的權利，聯合外部審計和法務等機構實現多樣化監管，構建事前事中事后全面覆蓋的大監管體系。

（三）推動黨的領導融入企業治理體系

我國是黨領導下的社會主義國家，公有制經濟是國民經濟的基礎，其中國有企業作為公有制產權形式與現代公司制有機融合的經濟組織，具有政治與經濟的“雙重屬性”。從新中國成立之初的“黨委領導下的廠長負責制”到現在的兩個“一以貫之”，黨對國有企業的領導從未缺席[5]。國有企業混合所有制改革同樣要注重發揮黨的引領作用，根據國有資本控股程度分類開展黨建工作。一是要明確黨組織的功能定位。黨組織要發揮總攬全局、協調各方的作用，推進黨建與企業生產經營相融合，確保企業發展方向符合黨和國家的路線方針政策。二是要健全黨的管理體系和工作機制。推動混合所有制企業將黨建工作要求寫入公司章程，實行“雙向進入、交叉任職”領導體制，明確黨組織前置研究討論重大事項清單，發揮黨委把方向、管大局、促落實的作用。三是推進黨的組織全覆蓋。按照有利于黨組織開展活動、黨員發揮作用和企業科學發展的原則，匹配企業規模、黨員人數等因素合理設置黨組織、配置黨務人員，努力實現黨組織的全覆蓋。此外，推進混合所有制企業黨的建設和企業融合發展，還需要充分考慮非公有資本的意見，不能簡單地一竿子插到底、一刀切行事，根據國有資本出資比例情況差異化推進，真正維護企業團結穩定的發展環境。

四、結語

我國近三十年的改革實踐證明，國有企業引進非公有資本實施混合所有制改革，各種所有制資本可以通過取長補短實現多邊共贏的目標，有利于促進社會整體生產力發展。法人治理結構是企業實現高效管理效能的基礎，混合所有制企業在完善法人治理結構時，需要差異化分析存在的問題，重點在構建科學合理的股權結構，推進企業決策體制機制建設，將黨的領導融入企業治理體系等方面尋求突破，形成互利共贏的合作效應，共同促進我國經濟實現高質量發展。