“小食堂”凝聚“大民心”
——福建長者食堂建設情況的調查與思考

☉福建省民政廳課題組

為什么要建設長者食堂？“小食堂”里有怎樣的“大文章”？截至2021年底，福建省60周歲以上戶籍老年人678.81萬人、占比17.21%。約有99.4%的老年人選擇居家社區養老方式，62.4%的被訪老年人將助餐服務作為養老需求的首選。長者食堂建設既是“為民辦實事”的具體體現，也是有效提升基層社會治理水平和治理能力的平臺。

自2019年7月，福建省民政廳在全省啟動第一批20個長者食堂試點建設以來，走過近3年探索期，取得了良好的社會效益。為鞏固成績、穩步推進下一階段工作，經過深入調研，總結經驗形成幾點思考。

建設運營的基本情況

（一）設施建設情況。截至2022年1月底，福建省建成長者食堂（助餐點）822個。全省有31個市（區、縣）實現長者食堂鄉鎮（街道）級全覆蓋，占總數的35.6%。城鎮建成237個，社區覆蓋率8.12%；農村建成585個，村級覆蓋率4.1%。依托居家社區養老服務照料中心、農村幸福院等社區養老服務設施建設624個，占比超過四分之三。

（二）運營方式。據測算，開辦一所每日服務30人、配備1名廚師的長者食堂，至少約需要13萬元，其中添置設施7萬元，人員工資、水電費等運營費用6萬元。目前開辦長者食堂的經費來源主要是各級財政投入，少部分來自社會慈善捐助。截至2021年底，全省長者食堂日均服務老年人超1.6萬人，各級累計投入資金1.02億元，其中吸引投入慈善資金1719萬元，占總投入的16.83%。各地因地制宜，探索出多元化運營方式。其中，高達6成以上的長者食堂采取自建廚房模式；有兩成多為自助互助運營；將近兩成是通過養老機構或餐飲服務企業等社會力量提供助餐服務。采用互助或自建廚房方式運營的長者食堂，基本由居（村）委會或非營利組織負責運營。一部分長者食堂配備了營養師等專業餐飲服務人員。總的來看，長者食堂的運營經費仍以財政投入為主，但已有餐飲企業參與運營，專業化運營程度有待進一步提高。

（三）就餐和收費情況。目前90%的長者食堂以提供老年人堂食服務為主，普遍不具備送餐服務能力,前來就餐的多為自理老人。失能、高齡老人等行動不便的剛需群體能否享受到助餐服務，很大程度上依賴于送餐服務。長者食堂以公益性為主，普遍收費較低。以午餐為例，62.39%的農村長者食堂午餐收費5元以下，69.19%的城市長者食堂收費10元以下；7成以上的長者食堂收費在10元以內；收費在10元以上的長者食堂主要集中在城鎮。從收費情況來看，農村長者食堂以免費或少收費為主，主要滿足老年人基本生活需要；城鎮長者食堂有一定比例的自費消費，對助餐服務質量有一定的要求。

試點建設的若干經驗

（一）聚焦“辦得起”，強化政府主導。一是因勢利導，激發內生動力。尊重各地客觀實際，選擇積極性高、老齡化率高、獨居老年人多的街道鄉鎮或村（居），按照成熟一個、實施一個的原則逐步推開。2021年福建省把100個居家社區養老服務示范點建設列為省委、省政府為民辦實事項目，下撥資金2500萬元，設立老年人助餐點是其中的重要建設內容。同時，省民政廳還將建設長者食堂列入廳黨組“我為群眾辦實事”內容，專題部署推進。目前，僅寧德市就建成了355個互助孝老食堂，鄉鎮街道覆蓋率100%；福州市鼓樓區基本實現“一街鎮一食堂”目標；莆田市結合全國居家和社區養老服務改革試點工作投入254萬元，建成68個，街鎮覆蓋率超65%；廈門市翔安區打造了“頤年堂”長者食堂助餐品牌。截至2021年底，各地主動自建的試點數超過省定試點數的7.22倍。二是因地制宜，整合設施資源。整合盤活原有居家社區養老服務照料中心（站）、農村幸福院等公共服務設施和存量資源，進行建筑、消防和適老化改造后投用，降低建設成本。三是因人施策，分類提供服務。試點前期做好入戶調查，摸清困難、留守、空巢老人數量和用餐意愿習慣，列出需求清單。各地聚焦需求和實際形成不同模式：自建廚房模式；單位食堂專區（窗）模式，如晉安區長青西園老年公寓設置獨立老年食堂，可同時供400多人就餐、為1000人配餐；引導餐飲企業參與模式，如由久號餐飲合作共建的鼓樓區洪山鎮錦江久號長者食堂、聚春園合作參與的水部街道味中味長者食堂；集體用餐配送服務模式和互助服務模式。

（二）專注“辦得久”，強化綜合施策。一是普惠與兜底相結合，讓扶持有力度。遵循“收費適中、菜金平衡、群眾接受、持續運營”的公益性原則，在面向全體60歲以上老年人提供服務的基礎上，將特困人員、低保對象等“七類特定對象”作為助餐重點保障對象，重點解決特殊困難老年人的吃飯問題。二是規范與效率相結合，讓監管有深度。指導各地建立健全長者食堂財務管理、公開公示、食品安全、衛生消毒、資產管理、監督反饋等制度，配齊運營管理團隊，確保規范安全運營。31個縣（市、區）出臺縣級管理制度，如寧德市制定《互助孝老食堂規范化建設指南》，要求按標準設置場所和配備設施；古田縣出臺食堂等級評定標準，對互助孝老食堂的“基礎條件、硬件設施、內部管理、服務提供、社會評價”5個方面分級評定，每半年評估1次。

（三）用心“辦得好”，延伸服務功能。一是從暖胃到暖心，不斷拓展服務功能。食堂運營穩定后，根據需要拓展服務功能到休閑娛樂、醫療康養、提供就業機會等領域。如寧德市蕉城區和古田縣探索在互助孝老食堂設置公益性崗位。二是搭建“三個平臺”，創造長者食堂疊加效應。搭建政府關愛服務困難群體平臺，通過送餐上門服務對行動不便、獨居留守老年人進行探視關懷，并與基本公共衛生、殘疾人保障等服務有機結合，將困難殘疾人、留守兒童等列入服務范圍。搭建社會為老志愿服務平臺，鼓勵地方鄉賢捐資助孝，多渠道拓寬資金來源；鼓勵老人助人自助，開展種菜、幫廚和送餐等力所能及的勞動，同時倡導社會各界為老年人提供志愿服務；積極探索建立“助老時間銀行”等為老志愿服務機制。搭建移風易俗宣傳平臺，各地利用長者食堂開展傳統文化、普法宣傳等課程和活動，弘揚社會主義核心價值觀。

進一步加快長者食堂建設的對策思考

目前，長者食堂建設仍存在短板和不足，主要體現在：黨政主導、各方參與的老齡工作體制機制有待完善；服務設施覆蓋率低、網絡不健全；可持續的穩定運營機制有待建立；服務覆蓋面和服務質量有待提高。要從體制機制建設、財政投入、政策創新等方面同時著手，復制成功經驗，突破短板局限，創造規模效應。

（一）強化黨政主導作用。《中共中央 國務院 關于加強新時代老齡工作的意見》提出在新時代的老齡工作中，各級黨政主要負責人親自抓、負總責，做到四個納入。要將這一政策精神體現在推進長者食堂建設工作中，把助餐服務作為做好居家社區養老服務的切入點，作為公共服務供給的規定動作，納入省委、省政府重要議事日程和民生實事項目；納入各地黨委、政府工作督查和績效考核；作為基本養老服務保障，納入鄉村振興戰略的重要內容中；作為老齡化國情教育重要內容，納入各級黨校領導干部主體班次培訓、村主干培訓等課程。

（二）以“三化”為導向推進設施建設。一是長者食堂設施統籌規劃網絡化。以鄉鎮（街道）為單位，摸清老年人口分布情況和服務需求半徑。依托養老服務設施專項規劃修編，按照“廣覆蓋、保基本、可持續”的原則，整合社區養老服務站等社會資源。自2022年起，每年建設300個長者食堂，到2025年實現全省鄉鎮（街道）全覆蓋。二是長者食堂設施建設標準化。制定長者食堂規范化建設指南、等級評定標準等，指導各地進行適老化改造，完善消防、衛生檢疫等設施設備，推動“明廚亮灶”建設。三是長者食堂建設智慧化。依托省養老服務綜合信息平臺等推廣智慧助餐系統，實現人員識別、精準補貼和無感支付。

（三）典型示范建構可持續運營機制。按照“政府搭臺、村居承辦、居民互助、個人自愿、梯度收費、社會參與”思路，通過典型示范，加快建構可持續的運營機制。一是建立穩定的財政投入機制。按照財政分級承擔機制，幫助解決一次性開辦建設費用，通過“以獎代補”等方式建立運營補貼制度。二是不斷加大鼓勵市場力量參與的政策創新力度。通過采取租金減免、免費提供場地、補貼水電費等措施，吸引市場力量建設和運營長者食堂。通過落實社區家庭服務業稅費優惠，對建設老年人助餐中央廚房給予專項支持，幫助降低運營成本。三是鼓勵農村集體力量支持長者食堂建設。鼓勵農村集體采取劃撥菜地、集體資產收益等方式支持長者食堂建設。四是鼓勵將志愿服務融入長者食堂建設。將與長者食堂結對幫扶列入精神文明單位共建內容，與特殊困難群體老年人的探訪、關愛、精神慰藉等服務有機結合。五是建立慈善資源注入助餐服務機制。推動各類慈善組織通過設立“助老免費午餐”“慈善一日捐”項目等形式，吸引專項慈善捐贈資金。充分發揮鄉鎮社工站、社會組織等力量，組建志愿服務隊伍，為特困、失能、高齡等老年人提供送餐服務。

（四）補短板著力提升服務能力和服務水平。一是建立從業人員定期培訓機制，提升服務能力，建立健全老年人助餐配餐送餐服務指南、標準。二是提高兜底保障服務質量，鼓勵各地量力而行，提高助餐補貼標準。三是補齊配送服務短板，推動構建“街道中心廚房+社區配餐點+上門送餐”的三級網格化養老助餐服務體系，鼓勵與同城快遞、航空餐飲公司等合作，探索發展集中配送業務。四是加強餐飲服務安全監管，按照食品安全管理要求抓好餐飲服務安全管理，推動村主干作為長者食堂第一安全責任人，探索推行村主干每周一次陪餐制度。