國有企業內部控制監督體系的構建與完善

■賀 萍

（中鐵軌道交通設計研究有限公司）

1 引 言

國有企業為深化供給側改革，強化內部控制體系構建和監察督查工作，保障企業提質增效，內部監督有著舉足輕重的作用。內部監督是國有企業內部控制最基本的要素之一，對內部控制的構建及實施情況進行監察督查，評估其內部控制在設計和執行過程中的有效性，從而確定其內部控制是否健全，并及時加以整改，為內部控制的實施提供著重要保證。

2 國有企業內部控制監督概述

2.1 國有企業內部控制的內涵

內部控制體系是建立在風險管理策略框架下，引用風險導向思維，針對企業發展戰略、研究與開發、人力資源、財務、生產運營、內部審計、質量安全等各項重要業務及其管理，應用風險導向的基本管理模式。內部控制由企業的決策機構董事會、監督機構監事會、執行機構經理層和全體員工共同實施，從控制環境、控制活動、控制手段三個方面涵蓋了企業資金流、實物流、人力流、信息流的各項業務和事項，推動企業建立全面、全員、全流程控制的機制。目的在于規范國有企業的管理，提高國有企業的管理水平，加強管控風險的功效，防范國有資產的流失，助力國有企業經濟發展新格局。

2.2 國有企業加強內部控制監督體系建設的必要性

我國內部控制的基本規范借鑒了COSO委員會的國際內部控制框架，結合我國國情，要求企業在建立并實施相關內部控制時，應當包括內部環境、控制活動、信息與溝通、風險評估、內部監督等五個要素。而這五要素中，內部監督是對內部控制在一定時期內的運行質量進行評估的過程，通過賡續監控活動、個別評價或兩者結合的方式對內部控制運行進行監督，對監察督查過程中發現有缺陷的內部控制，及時落實整改舉措，合理保證內部控制體系在一定時期內的持續有效。

2.2.1 提高會計信息的真實性和可靠性

會計信息為評價企業財務狀況，研判經營指標，對再生產、投資決策提供數據支撐。加強內部控制監督中財務監督能夠有效的消除人為故意或者疏忽所造成的信息失真，進而提高會計信息的真實性、可靠性，為使用者決策部署提供有效信息。

2.2.2 保障企業生產和經營活動順利進行

國有企業要始終以企業價值增長為導向，構建和完善內部控制監督體系，有效增強國有企業風險抵御能力，強化內部控制。通過加強內控監督體系的動態管理過程，使內部控制不斷完善，控制流程更加合理，優化資本結構，通過有效資源再組合，努力降本增效，減少損失，以防范生產經營風險。保證國有企業合法合規經營，經營效率和效果得到提升的前提下，企業生存才有堅強的保障，企業的生產和經營活動才能有序開展，才能提高勞動生產貢獻和社會貢獻。

2.2.3 確保國有資產的安全

國有資產是企業履行各項社會職能的保障，國有企業應當完善國有資產監督體系建設，保證國有資產的安全和完整性。內部控制制度是對國有資產進行有效管理的方法之一，而內部控制制度的良好執行需要強有力的內部監督，通過各負其責、各盡其職，相互權利制衡，構建一個交錯縱橫、縝密嚴謹的監督體系網絡，產生監督合力的整體，發揮監督體系的獨特優勢，有效避免國有資產的浪費和流失，確保國有資產的安全和完整性。

3 國有企業內部控制監督體系運行中存在的主要問題

3.1 內部控制監督體系構建時沒有系統的規劃

內部控制監督體系是對內部控制實施質量的評價機制，是監督控制再控制的過程，是一個動態的過程。一些國有企業構建內部控制監督體系時往往沒有規劃，一方面，盲目參照上級單位的監督體系或監督質量評估機制，拿來主義，拿來就用，不對國有企業自身進行評價，忽略了國有企業現有的狀態；另一方面，對國有企業內部控制監督的性質、作用與職能認識不到位，部分國有企業在設置內部審計、監事會、內部巡察組等監督部門，人員配備上無法滿足生產經營中的監督要求或配置多以兼職為主，致使監督機構形同虛設，職務不相容，沒有結合自身實際構建監督體系的合理規劃。

3.2 內部控制監督體系可執行性差

在內部控制監督體系構建時沒有結合各國有企業自身經營環境、業務范圍、市場形勢、競爭態勢和風險承受能力等，也沒有隨著狀況不斷的變化而實時加以調整，在執行過程中發現與企業實際情況不相適應，達不到預期目的，以至于難以執行，甚至執行不下去，趨于表面難以實現監督的意義，從而不具有可執行性，最后變成擺設。有的國有企業在內部監督體系建立時制定的工作標準和質量不高，在施行時大打折扣，甚至敷衍推諉，執行力不強。有的國有企業內部監督機構在具體施行監督職責過程中發現內部控制設計方面或運行中等各類問題，針對問題出具的整改舉措得不到上層領導的重視，造成監督難以執行。監督體系的執行過程還是依靠人力資源，具備審計相關專業人才欠缺或執行監察督查的人員能力不足也使執行效果差，達不到監督的真實目的。

3.3 管理層風險控制意識薄弱

監督體系是對企業日常經營過程中的賡續監控，與人力資源、研究與開發、財務管理、生產運營、質量安全等各方面結合的一套完整的立體化監督管理體系。如今國有企業在財務風險管控意識上明顯加強，但是監督體系不僅是對財務體系的監督，還是企業對日常生產經營全過程的實時動態化監察。近年來，國有企業投融資模式呈現多樣化，如EPC、PPP、TOD等新型模式的出現，但對國內外經濟發展新格局和行業發展新形勢的風險研判能力缺乏，欠缺風險管理人才，當機遇和挑戰來臨時，沒有構建國有企業科學應變風險的管控機制，導致沒有善于危中求機、化危為機的能力。對于國有企業而言，其治理層、管理層的風險意識將決定整個國有企業的發展，所以，治理層、管理層必須要增強自身的風險意識，制定適合國有企業發展新需求的風險導向模式的內部控制監督體系。

3.4 督查部門難以盡職盡責

目前，國有企業中現有監督的責任組織除了紀檢、巡察、監察、黨委之外，監事、財務、審計、法務等部門也負有一定監察的職責。這些督查部門及配置規范組成了國有企業的內部監督體系，在不同層級上為國有企業守住風險底線，為加強國有企業科技創新、提升運行質量發揮著重要作用。但是，由于內部監督各機構間履行不同職責，在統籌規劃方面不夠系統，造成監察活動頻仍，監察內容重疊、監督力量星散；有時監察事項過多，被檢查機構疲于應對；有的監察工作趨于形式、走走過場，監督結果僅為一紙報告，無跟進無改善；有的監察程序走馬觀花，發現不了內部控制存在的問題及風險，最終出具的內部控制評估報告也不夠真切、充分，既浪費了時間又消耗了人力，無法體現監督體系在企業內部控制中的效能，因監管紕漏釀成的徇私舞弊，造成國有資產流失。

4 完善國有企業內部控制監督體系的建議

4.1 科學規劃頂層設計，提升監督效能

每個國有企業產權結構、生產經營規模、管理理念各不相同，構建內部控制監督體系應從頂層設計出發，強化企業治理機構，再到具體執行監督的配置，形成自上而下，自下而上，上下貫通的溝通機制，及時、精準地匯集、傳輸內部控制管理過程中的各種問題，才能在激烈的市場競爭中游刃有余。成立獨立監督組織或者指定適當的組織機構，負責具體監察企業內部控制的執行情況，直接向監事會、董事會負責。國有企業在根據上級主管部門的管理要求和制定規章制度等方面要結合自身企業的特點，全盤周密地分析、對標各業務流程、程序中所觸及的不相容職務，采取對應分離措施，形成相互約束、相互監察督促。把權利制衡嵌入制度中，當一個制度流程化，流程中嵌入制衡才是內部控制體系?？茖W設置監督機構，形成督察督辦合力，是強化國有企業管控的根本基礎和重要支撐。

4.2 創新監督方式方法，實現可執行性

建立內部控制監督體系不能照抄、照搬別人的規范，不能一蹴而就，要圍繞著企業的發展狀況不斷變化而轉型升級，與時俱進隨時調整，與未來相適應，與自身企業相適應，這樣的內部控制才真正有生命力，是內部控制良性循環上升持續改進的動力。內部控制監督體系的構建要在管理上用心，不能僅躍然紙上，不能用老的套路，要有突破創新，構建價值管理，對內部控制體系改進有效監督的予以激勵，建立合理的獎勵與懲罰機制。古人云“取乎其上，得乎其中…”，所以無論是治學還是立事，一定要志存高遠，制定工作標準和質量上要求要嚴要高，內部控制才能得到改善，監督才有真正的意義。企業還要將監督過程、監督結果公開透明化，將內部控制執行過程中的信息在企業內部各管理層級、主體單位、業務部門間進行及時溝通和實時反饋。不斷提高內部控制監督結果的權威性，更加科學地評價國有企業內部控制運行情況，進而提出效果顯著的對策，以更好地支撐內部控制監督工作的有效開展。必要時可以聘請第三方咨詢機構為其建立的內部控制監督體系進行有效性評價。當然一個好的監督體系需要專業人士、能力強的人員來執行，更需要上層領導的重視和支持，強化組織領導，培養專業人才，明確責任分工，確保了各項監督舉措落地落實。

4.3 建立風險導向思維，見微知著，嚴防風險

國有企業在生產經營過程中必然會面對各式各樣的風險，如政策環境、市場形勢、管理失控風險、投資承受能力、預期利潤兌現風險、融資落地風險、經營風險等。在面臨風險時，企業并不是束手無策，通過加強風險控制，經濟運行預警及時發現、掌握經濟運行中重要問題、隱患和主要矛盾，同時構建全面覆蓋、重點管控、措施前置的風險管控體系。國有企業治理層、管理層要以受托責任為基本觀念，應樹立風險導向理念、在依法合規的框架下，防止國有資產流失，促進國有資本保值增值率穩中有升。各企業層面重點是搭好整體框架，規范業務流程，嚴格授權審批，業務部門重點做好具體業務的銜接和控制措施的落地，要進一步加強風險內控工作，持續提升內控風險管理水平，滿足監管需要，形成優秀的風險管理文化。

4.4 崗位權責分離，提升履職能力

崗位職權分離，首先保證職務不相容，內部控制監督體系應形成相互權利制衡，既目標一致又相對獨立，既各司其職又優勢互補，既相互制約又共同作用，各有各的特點，相互不可替代。國有企業一般人員有限，尤其監督體系崗位人員更是有限，內部監督部門要統籌規劃，強化常態化的監察機制，各國有企業可以在子、分公司間形成交叉監督檢查，監督檢查活動不在于多，要有充裕時間，深入檢視、反復摸排，形成真實的內部控制評價報告，從而規避監督與被監督之間疲于應付。開發運用專業軟件使監督信息互通與共享成為內部控制監督體系的一種手段，實現內部控制的程序化和常態化，通過信息化、數字化提高監督的質量和效益。監督人員要堅守職業操守，不觸底線紅線，敬畏職業崗位。要強化責任意識和擔當意識，提升履職能力，寓管理于服務，治理“機關病”和“軟骨癥”，促進監管人員全面素質提升和綜合能力再造。建立從發現問題、反饋問題、整改問題、回頭看的聯動工作機制，做到“大是大非”不妥協，“斤斤計較”不讓步，涉及發展、利益、風險等重大問題，必須堅持原則，敢于發聲亮劍；在其位，要謀其政，任其職，要盡其責，對違紀違規行為，要嚴厲懲處，敢于動真碰硬，切實做到失職必究，問責畢求嚴，保障監督監察執紀力度和效果。

5 結 語

國有企業準確把握、推動落實國資委監管要求，結合各國有企業自身的特點，在依法合規的框架下，在風險防范的前提下，樹立新智能的企業管理理念，完善內部控制監督體系組織和職能，增強思想政治教育和員工綜合技能的培訓，加強內外部監督的協同管控，運用先進的理論及信息化管理提高監督機制的執行力，建立以促進國有企業資產保值增值為目標的內部控制監督體系，為國有企業立足新發展新格局之路保駕護航。