PPP 模式下工程投資控制

潘穎

（中鐵建重慶投資集團有限公司，重慶 400050）

1 引言

PPP 模式，即政府部門與社會資本方合作，提供公共服務的同時，雙方建立的一種長期合作共贏的關系。由社會資本方進行投融資、建設和運營，并承擔運營風險[1]。在這種情況下，社會資本方如何在如期完成項目建設的同時，控制好投資，進而達到預期的投資收益是社會資本方在中標后的重要工作。本文根據重慶軌道交通18 號線項目經驗，介紹PPP 模式適用范圍及運作模式，分析影響PPP 項目投資的因素，并提出投資控制措施。

2 PPP 模式的適用范圍及運作模式介紹

2.1 PPP 模式適用范圍

PPP（Public-Private-Partnership）模式，是指政府與社會資本方之間，為了某個項目（提供某種公共物品和服務），以政府授予社會資本方一定時期的特許經營權為基礎，社會資本方負責項目的投融資和項目建設實施，并進行運營，社會資本方得到收益收回投資資金成本，經營期滿以后，社會資本方將項目移交給政府機構或公共部門的一種工程建設模式[2]。在我國基礎設施建設中，PPP 模式常應用在有使用者付費的高速公路、城市軌道交通等領域，以及社會公共設施方面。這些項目可以通過運營或人們消費得到資金回收，不足部分也可以在流動支持的基礎上由主管部門補足。項目最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

2.2 PPP 項目運作模式介紹

PPP 項目運作模式主要包括BOT（建設—運營—轉讓）、BOT+EPC 模式、B00T（建設—擁有—運營—移交）等模式、委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設—擁有—運營（BOO）、轉讓—運營—移交（TOT）和改建—運營—移交（ROT）等[3]。

3 影響投資控制的主要因素

3.1 征地拆遷

征地及房屋拆遷費用一般為政府出資，涉及社會資本方實施的部分一般為遷改工程，遷改工程在概算中一般為暫定金額，需要進行二次審核，故該費用是影響投資控制的原因之一。

3.2 材料價格

在PPP 模式中，從項目前期策劃到實施階段一般歷時較長，初設概算編制期價格一般采用固定時期的信息價，在線特許經營協議中會明確項目可調價差材料種類。2021 年以來，鋼材、電纜、水泥等材料價格漲幅較大，因此，材料費用也是影響投資控制的因素之一。

3.3 政策變化

在建設期，如政府出臺新的與工程建設、征地拆遷、園林綠化補償、征地統籌費等管理辦法、條例等政策性文件，也會影響投資控制。

3.4 初設概算編制及審核單位

概算編制單位的專業人員的素質有待提高，概算編制過程選用的編制方法存在明顯偏差，或是由于初步設計方案尚未完善使概算存在缺項、漏項等問題，均會影響投資控制。例如，在基礎設施建設項目中，往往涉及既有管線和道路的遷改，這部分工程內容往往不會直接體現在項目初步設計方案的圖紙中，進而容易導致概算編制人員忽略這部分工程內容，最終造成項目投資概算編制出現漏項；部分項目設計人員未與概算編制人員進行充分對接，使設計方案中的部分材料型號與概算中采用的型號不符，致使概算內容出現錯誤。另外，項目在完成初步設計審查后，需要對各審查單位提出的審查意見進行修改完善，但部分項目設計單位雖然修改了設計方案，但未對概算進行及時的更新，造成概算報告與設計方案不吻合。概算審核單位人員專業性、政府方面等因素的制約，不能較為全面地發現概算中的錯誤之處，或按以往概算批復指標來審核，導致批復概算金額較低，影響投資控制。

4 投資控制措施

4.1 建立目標預算、做好動態管理

根據初設概算條目建立社會資本方目標預算，以目標預算為標準，對投資控制目標和結果進行動態監控，將實際完成情況與目標預算進行不斷對照和分析，從而及時指導投資控制活動的改善和調整，確保實現目標預算，達到控制投資的目的。

4.2 優化設計方案、做好限額設計

4.2.1 優化遷改設計方案

針對遷改工程，需要根據現場情況，通過優化遷改設計方案降低遷改投資。因此，部分費用會進行二次審核，在實施過程中要做好過程資料，為概算清理做好準備。

4.2.2 優化其他項目初步設計方案

要求設計單位做好方案比選，優化初步設計方案，對存在的問題進行改正，要減少初步設計漏項，措施方案要與現場保持一致，圖表數量要匹配，設計說明要準確，設計參數要合理，并與相關單位積極溝通對接。

4.2.3 做好限額設計

首先，設計方案比選后要優化設計、限額設計，并將限額設計工作完成情況納入設計單位管理和考核體系；其次，設計單位每冊施工圖須與初設概算同口徑比較，做好經濟對比分析，設計優化率不得低于招標文件約定的初設概算下浮比例。投資控制牽頭管理部門做好臺賬，及時糾偏[4]。

4.3 做好設備及物資采購、控制建安費

通過與機電系統設備廠家進行技術交流、獲取相應的新技術，做好充分的市場調查，確定品牌定位保證質量，做好招標采購籌劃；針對大宗材料及物資，結合可調差物資種類，整合全線施工單位進行統一采購，確保設備及物資在同等品質的基礎上吸引更多優秀、專業有實力的單位參與投標，讓各供應商充分競爭，達到降低建安投資的目標，為控制投資奠定基礎。

基礎設施建設項目施工過程中會涉及大量樁基礎、墊層、基層等隱蔽工程，而這些隱蔽工程在下道工序施工完成后便無法進行檢查，如不對其進行現場檢查工作，后期工程造價審計人員只能根據施工圖紙提供的隱蔽工程類型和施工量進行計算，不利于工程造價的全過程管控。因此，在基礎設施建設項目施工階段應當對所有隱蔽工程進行充分的現場簽證工作，如部分項目除了允許建設單位、施工單位、監理單位參與外，還可邀請項目跟蹤審計單位一同對所有隱蔽工程進行現場簽證。與此同時，參加現場簽證的人員還可同步對隱蔽工程的施工質量進行現場復查。

基礎設施建設過程中除了要對隱蔽工程進行現場簽證外，還應當對設計變更量或施工聯系單中所涉及的工程量進行現場簽證。由于變更將導致最終的工程造價偏離原定工程投資，而各變更的原因也各不相同，部分是由于設計單位未明確施工環節，設計內容與施工現場不符所造成，部分則是由于施工質量問題引發的返工、工期延誤而相應增加的人員機械投入等。因此，在對各類工程變更進行現場簽證的過程中，要對實際工程量進行確定，更為關鍵的是要明確引發變更的根本原因，進而確定是否應將其納入工程費用中。

4.4 與政府溝通，降低政策風險

政策風險對基礎設施工程領域PPP 模式投資控制的影響體現在各地政府對近期市場經濟、社會民生等問題的考量而進行了政策調整，例如，部分工程材料和人員工資上漲、項目施工計劃調整、環境保護等配套設施要求提升等。

針對上述潛在的政策性風險，在進行PPP 模式基礎設施建設招投標階段應進行相關的約定。例如，在合同中可以設定關于材料價格調整的專用條款內容，合同雙方可對合同實施期間可能會發生價格上漲的材料費用預留價格上漲空間，一旦后期在工程審計階段出現材料價格上浮，可按照合同約定進行調整，由此可保證合同雙方的利益能夠得到充分的保證。

在項目審計階段，需要全面收集工程實施期間政府各部門新出臺的政策法規，并逐一分析調整后的政策法規對工程投資造成的影響，對影響量進行詳細的測算，并提交合同雙方和審計單位進行商議。

首先，根據政府出臺的新政策、新辦法等文件，先進行測算，掌握政策變化對投資控制影響程度，做到心中有數；其次，積極與政府相關部門積極溝通，對項目投資控制影響較大的費用提出意見或建議，采用新項目新辦法、老項目老辦法新老劃斷的辦法，或者爭取予以免收的辦法，降低新政策的影響，做好投資控制。

4.5 做好概算清理工作，確保投資額

建設項目工程造價管控的最后一道關卡是結算審計，其不但最終確定了整個基礎設計建設項目的工程造價，而且可以對部分存在爭議的工程量進行核定，以免工程雙方在工程造價方面出現爭議。

進行結算審計時，首先，必須收集項目竣工圖、工程量簽證單、施工定額、材料定額等相關審計材料，對于部分現場簽證工作未進行明確的工程量，可在現場進行再次復核。同時，逐一審查工程量變更清單的合理性和準確性，并將其中明顯不是由建設單位造成的工程變更予以剔除[5]。

在核定完基礎設計建設項目的工程量清單后，要著手逐一對每個工程量子項對應的單價進行審查。審查除了要參照投標報價文件外，還應審查其是否符合相關定額標準，尤其是部分市政、園林、水利等基礎設計建設項目定額中均有規定的內容，更應按要求進行審查。例如，在市政定額中規定每平方米大理石鋪裝的綜合單價在扣除材料費后，定額數為35 元/m2，而園林定額中規定相同標準的大理石鋪裝的綜合單價在扣除材料費后，定額數為37 元/m2，即每平方米大理石鋪裝在套用不同類型的定額時將會產生一定的價格差，故在審計時應格外注意。

5 結語

隨著PPP 模式在我國建設項目中的應用，在項目的建設過程中發揮著重要作用，采用這種模式，減輕了國家政府財政機構的壓力，社會資金的加入加速了我國社會主義市場經濟的發展，推進了我國工程項目的建設。在這個模式中，社會資本方和政府參與的同時，也存在著一定的投資風險，對此，在PPP 模式中，要加強投資控制管理，引進先進技術、學習優秀經驗，降低各方投資方的風險，促進我國PPP 模式在工程項目中的發展。