基本公共服務質量優化：獲得感的視角與分析框架

邊 嬌

（中共西安市委黨校）

基本公共服務質量提升與優化是“十四五”時期我國社會建設領域的重要內容，更是適應經濟社會發展要求的必然選擇。從黨的十八屆三中全會提出“實現發展成果更多更公平惠及全體人民”到黨的十九屆五中全會明確“改善人民生活品質，提高社會建設水平”，進一步表明我國基本公共服務供給突出強調從“規模效應”向“質量效率”的轉化。公共服務質量提升和優化是關系民生的重要問題，尋求持續改進公共服務質量的方式更是一種永無止境的追求，尤其是“十四五”時期經濟社會發展要以推動高質量發展為主題，民生領域同樣應以公共服務質量提升為改革方向。在質量強國建設背景下，推動基本公共服務質量優化與提升，必須把握住“人民生活品質”提升這一關鍵詞，進一步實現對美好生活的向往，從獲得感的視角出發，構建分析基本公共服務質量優化的框架，為基本公共服務質量提升提供新的視角和思路。

一、相關研究文獻綜述

關于基本公共服務質量的研究興起較早且研究成果頗豐。公共服務質量研究作為一個“舶來品”興起于20世紀，經歷了導入質量理念、發展質量管理以及強調市民價值三個階段。20世紀50年代日本學者石川馨將質量圈引入企業管理實踐，進而激發歐美等國家在公共部門的探索。到20世紀90年代，全面質量管理成為政府改革運動的標志，隨后，公民作為公共服務的終端被認為是影響公共服務質量的關鍵，從市民滿意度、市民調查角度的研究日益增多并延續至今。

也正是20世紀90年代我國學者也開始關注公共服務質量管理，尤其是在公共管理學界展開理論和實踐探索。研究涉及對基本公共服務質量概念的界定、基本公共服務質量評價的方法對策研究等相關內容。比如在基本公共服務質量概念研究方面，學者們從不同維度對公共服務質量概念進行論述。從公眾期望和需求視角具有代表性的觀點有，林尚立認為公共服務質量指的是“服務所能滿足民眾的期望與需求的程度”[1]，張成福和黨秀云亦持相同觀點。從公共服務特性視角出發，陳振明認為公共服務質量是一個系統的概念，指“終端使用者獲得、享用公共服務的實際水平、可獲得性、及時性、經濟性、準確性和響應性等”[2]。從公眾滿意度視角方面，王家合認為“為社會公眾提供滿意服務和優質高效實現對社會公共服務事務的系統管理的一系列活動”[3]是公共服務質量的主要內容。總體而言，對于基本公共服務質量的概念雖然學者們持有多種觀點，但均承認公民在公共服務質量中的重要作用。基于此，在基本公共服務質量評價研究方面，學者們主要從公共服務質量評價的影響因素、指標構建以及方法使用等幾個方面展開。國內一些學者對基本公共服務質量進行了定量測度分析，很多學術團隊和相關研究機構也編寫了基本公共服務質量評價指標體系。在影響因素方面，公共服務質量水平主要取決于社會公眾實際感知的服務質量與其期望的服務質量之間的差距。在指標構建層面，大多研究的理論來源于SERVQUAL模型，學者們主要從公眾感知角度進行指標構建，基于公共服務質量的維度和研究主題設計不同指標體系。在方法使用上，服務質量測評和公眾滿意度測評已成為當前公共服務質量評價的兩種主要方法，除此之外綜合指數法、SEM、DEA、OLS 估計法、面板估計等評價方法也常被用來測定公共服務質量。

通過對基本公共服務質量現有研究成果的梳理發現，關于基本公共服務質量的研究興起較早，但是研究內容往往將其局限在對于公共服務質量的評價上，通過運用不同評價方法對政府公共服務績效展測評，往往會出現簡單化、碎片化、片面化的研究傾向，制約了質量優化研究的廣度與深度。我們必須明確“基本公共服務質量作為一個亟待界定的概念與評估術語，既不能混同于行政服務的績效評價，也不能照搬顧客滿意度調查，更不能套用產品質量或服務標準”[4]。應轉變單純依賴政府供給公共服務的研究視角，跳出政府內部流程再造的研究局限，從對公眾感知和實際獲得入手，搭建起對基本公共服務質量提升和優化的系統分析和框架構建。

二、獲得感評價基本公共服務質量的學理依據

“十四五”時期我國要實現“民生福祉達到新水平”，就必須從人民群眾最關心的現實問題出發，提供更加充分的就業崗位和服務、提高教育質量和水平、健全社會保障服務體系等等，讓廣大人民群眾從切切實實的服務中獲得幸福和滿意，進而推動全體人民實現共同富裕。“獲得感”這一概念的提出不僅奠定了我國基本公共服務供給的價值基礎和意蘊，而且為基本公共服務質量提升和優化提供依據、指明方向，尤其是其作為本土話語體系，明確了我國改革發展的目的以及價值追求。基本公共服務質量優化研究應著眼于我國基本國情和發展現狀，從穩定性、科學性和本土性角度明確獲得感作為評價和分析基本公共服務質量優化的學理依據。

（一）穩定性角度

“獲得感”作為一種公共感知評價，其與“相對剝奪感”均產生于個體與個體、群體與群體之間的比較，是一種典型的心理狀態。相對剝奪理論認為“個體主要通過與他人比較來評價其地位和處境，弱勢群體成員經常體驗到基本權利被剝奪的感覺”[5]。改革開放以來我國經濟社會發展成效顯著，尤其是在社會建設領域，我們解決了絕對貧困問題，建立了覆蓋全民的社會保障體系，使得人民生活水平顯著提升。但是，發展中仍然存在群眾滿意度不高、幸福感不強的“非均衡”現象，這種“不平衡感”帶來的是相對剝奪感問題的產生，進而嚴重影響到社會的穩定。獲得感與相對剝奪感既有區別又有聯系，相同之處在于二者均是個體或群體通過比較產生的一種心理狀態，不同之處在于獲得感作為一種正向感受，不僅體現出對于當代社會群體生存價值的追求，更加強調這種生存價值對于未來和下一代的延續性，具有極強的穩定性特征。尤其是在基本公共服務供給過程中，如何提升弱勢群體、欠發達區域的公共服務質量是我國改革發展面臨的重要難題。因此，基本公共服務質量提升必須從基本公共服務供給與人民群眾獲得感兩端入手，體現的不僅僅是對社會公平正義的追求，更保證了“供給端”與“需求端”的平衡，印證獲得感作為評價公共服務質量的穩定作用。

（二）科學性角度

“獲得感”包括了兩方面的內容，一方面注重實際獲得，另一方面強調主體感受，是客觀獲得與主體感受的加總，與單純的主觀滿意度、人民幸福感調查相比更具科學嚴謹性。雖然現有研究中，無論是國內研究還是國外研究經常將主觀滿意度作為評價公共服務質量的重要依據，但是忽略客觀獲得的主觀滿意度是片面的、缺乏科學性的，因為人的需求的滿足程度與多種因素相關。因此，有必要從基本公共服務的內容和供給過程出發探討基本公共服務質量優化問題。基本公共服務作為保障人民生存和發展最低限度的要求，涉及人出生到死亡各個階段的服務內容，這就決定了公共服務質量的優化迫切需要關注到市民需求的滿足，為質量提升提供動力。從公共服務供給的各個環節出發，抓住服務需求表達收集、服務生產內容監督、服務輸送環節追蹤、服務消費與體驗感受反饋，將分散在不同環節和領域的服務策略整合為一體，以期達到科學、高效推進基本公共服務質量提升和優化的目的。

（三）本土性角度

自黨的十六屆三中全會將“公共服務”作為我國政府的基本職能之一后，國家隨即提出了實現基本公共服務均等化的戰略目標。“十二五”“十三五”以及“十四五”規劃中均對基本公共服務均等化的具體實踐路徑和內容進行了相應規定。雖然目前我國基本公共服務均等化發展取得了相應的成就，但是未來五年甚至十五年，基本公共服務均等化仍要向著更高水平發展，“十四五”時期要達到基本公共服務均等化水平明顯提高的目標，到二〇三五年基本公共服務實現均等化。現實的情況是，目前基本公共服務均等化進程中仍然面臨著發展不均衡不充分的問題，城鄉、區域、群體之間的基本公共服務供給存在較大差距，大量實證研究也表明地方間公共服務供給水平影響均等化程度，進而影響人民群眾的主觀評價。對于現實問題的關注是推動政策落地、提升治理效能的關鍵，并且，自古以來“不患寡而患不均”的思想嚴重影響著社會的和諧穩定，必須通過公共服務質量提升解決基本公共服務供給過程中存在的不均衡現象。因此，基于我國發展實際選取獲得感作為評價基本公共服務質量的依據有其現實合理性和本土適用性。

三、獲得感視角下基本公共服務質量優化分析

基于獲得感提升的基本公共服務質量優化必須明確人民需求導向的根本宗旨，從公共服務供給的各個環節出發，既注重客觀公共服務或產品的獲得，又關注人民對于所提供的公共服務的主觀滿意度，搭建一個系統的公共服務質量優化分析框架。獲得感視角就是質量優化的價值基礎，從基本公共服務供給的生產、分配、獲得、享用各個環節構建基本公共服務質量優化的分析框架，為順應高質量發展提供依據。此框架中，由于獲得感所強調的是建立在“客觀獲得”之上的“主觀感受”，需要從人民需求視角和服務供給視角明確基本公共服務供給各個環節的具體內容，以此來確保基本公共服務質量優化系統的完整性和科學性。

（一）人民需求視角

公眾感知和實際獲得研究是彌補目前基本公共服務質量相關研究不足的重要導向，尤其是在人民需求日益多樣化和品質化的當下，基本公共服務供給要以人民實際需求為主。在需求識別環節，公共服務政策制定者要明確公眾的需求是公共服務質量改進的邏輯起點和動力來源，應拓寬需求表達渠道、及時收集群眾需求。在公共服務生產和輸送環節做到公開、透明，滿足群眾的知情權和參與權，加強對質量的監督力度，跳出政府“壟斷”供給的“怪圈”，引入社會主體參與其中。與此同時通過滿意度調查等評價方法及時了解公眾對于所供給公共服務的反饋和評價，這既是提升公共服務質量的“終點”也是進一步優化質量的“新起點”。因此，需要注重對于基本公共服務質量的評價研究，包括評價體系設計的原則、評價模型的選擇、評價方法的運用等等。在評價體系設計和建構中需要明確公眾導向和結果導向原則，相關指標的開發設計要從公眾實際需求出發，解決群眾關心、急切的難題，通過公眾實際調查篩選、調整相應指標，并且關注成本—效益分析，明確公共服務財政投入與產出之間的正向關系，確保研究合法、高效。在評價模型的選擇和評價方法的運用上，SERVQUAL模型被廣泛用于公共部門服務質量研究中，需要關注的是指標體系中各個維度的確定以及具體計算方法的把握。

（二）服務供給視角

基本公共服務供給是一個動態的持續性過程，各個環節之間需要緊密配合才能實現完整且高效的服務供給。聯系質量管理研究中的“顧客導向”原則，未來提升公共服務質量不僅要注重“自下而上”的公眾需求和滿意度調查，更需要“自上而下”的公共服務標準化建設。尤其是作為供給主體責任的政府更應該兼具“向內看”和“向外看”的能力，向內確保公共服務供給行為的高效性和優先順序，把握服務需求、生產、輸送和享用各個環節的質量；向外注重所供給服務是否滿足社會需求、是否改善人民生活品質、是否符合服務型政府建設要求等等。因此，需要加強對于基本公共服務標準化的建設，因為“標準化作為一種技術工具是解決我國公共服務供需矛盾以及實現公共服務均等化的現實手段”[6]。尤其是基本公共服務的涵蓋面較廣，且具有綜合性的特征，涉及到人生存和發展方方面面的內容，并且各類型的基本公共服務供給涉及到相關部門的責任落實，其標準化建設更具緊迫性和挑戰性。近年來我國在推動基本公共服務標準化管理上也出臺了相關的政策和試點項目，其目的就是通過進一步優化資源配置、規范各服務流程和環節，以此來提升基本公共服務的質量。

四、結束語

基于獲得感視角的基本公共服務質量優化是一個價值構建的過程，并非單純依賴技術手段和工具手段，是將價值理性寓于工具理性之中的活動。未來我們仍需直面公共服務改革中存在的不足和短板，轉變公共服務供給理念，既要發揮政府在基本公共服務供給中的主體責任，還要激發、調動社會力量參與其中，進一步健全和完善公共服務供給的制度體系和運行系統。這是服務型政府建設的重要保障，也是通過加強公眾的參與性和主動性真正構建出“人人參與、人人共享”的社會治理格局，使全體人民切實體驗到基本公共服務帶來的獲得感的必然選擇。

改善民生，質量為本。精細化、個性化的公共服務正是基本公共服務質量優化的重要內容和重點方向，尤其是面對現代化進程中呈現出來的諸多障礙，我們既要有主動適應的決心，也要有被動應對的能力。“十四五”時期面對極其復雜的國內外發展環境，推動基本公共服務質量優化與提升顯得尤為迫切和關鍵，尤其是基本公共服務均等化作為推動全社會實現共同富裕的重要途徑之一，成為未來我國社會和民生建設領域的重要任務。在新的歷史節點上，為了全面建成社會主義現代化強國的目標，我們必須認清新發展階段所要堅持和遵守的理念，時刻將人民利益放在首位，堅持人民至上的原則，這是中國共產黨引領社會民生建設取得成功的密碼所在。基于此，新時代踐行以人民為中心的發展理念就是要緊緊抓住人民需求導向這一基本原則，不斷創新公共服務供給方式，提升基本公共服務質量，進一步滿足人民群眾對于美好生活的向往。