行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度存在的問題及對(duì)策

■馮朝陽

（山東省濱州市工業(yè)行業(yè)資產(chǎn)管理服務(wù)中心）

1 引 言

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是一個(gè)不斷完善和探索的過程，目前我國在財(cái)務(wù)內(nèi)控方面還存在很多問題，財(cái)務(wù)內(nèi)控制度是否健全、是否能夠順利執(zhí)行都直接影響了行政事業(yè)單位的管理水平。所以，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制顯得特別重要。行政事業(yè)單位只有建設(shè)并嚴(yán)格執(zhí)行好財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，才能有效的保護(hù)國有資產(chǎn)，使國家的資金得到正確的使用，防止違法行為的發(fā)生。

2 行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控的重要性

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，行政事業(yè)單位依法履行政府職能，向社會(huì)提供公共服務(wù)，承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任越來越多，也使得單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制變得越來越重要，通過單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，改善行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)信息質(zhì)量確保行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的正確性和真實(shí)性，避免造成會(huì)計(jì)失真或偽造，使國有財(cái)產(chǎn)的安全性和完整性得到了保障。行政事業(yè)單位通過單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，可以提高行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)運(yùn)作能力和整體工作效率，使得行政事業(yè)單位能夠更好地履行職能服務(wù)社會(huì)；行政事業(yè)單位通過單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，規(guī)范單位權(quán)力運(yùn)行三大體系，建立監(jiān)督管理機(jī)制，可以有效防止腐敗，促使單位干部人人遵紀(jì)守法、廉潔自律。

3 行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)內(nèi)控中存在的問題

3.1 內(nèi)部控制環(huán)境氛圍不夠濃厚

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控是一種內(nèi)部的行為，加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的原動(dòng)力源于單位本身，單位內(nèi)部控制環(huán)境尤其重要，能對(duì)單位內(nèi)部控制形成重大影響。首先，多數(shù)行政事業(yè)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)不太重視財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作，思想觀念陳舊，把工作重心放在一些能突出政績(jī)的業(yè)務(wù)工作上，他們認(rèn)為在單位內(nèi)部實(shí)施財(cái)務(wù)內(nèi)控會(huì)讓工作程序變得更為繁瑣，所以不會(huì)下大力氣布置落實(shí)此項(xiàng)工作，進(jìn)行財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，只是為了應(yīng)付完成財(cái)政部門的任務(wù)。其次，行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作應(yīng)該是整個(gè)單位的基本工作，由于是由財(cái)政部門牽頭實(shí)施，也被視為財(cái)務(wù)工作，別的科室不參與或者甚至不知道財(cái)務(wù)內(nèi)控工作，造成了單位的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度難以被有效落實(shí)或落實(shí)不夠到位，甚至在有些單位形同虛設(shè)。最后，財(cái)務(wù)人員重視程度不高和專業(yè)素質(zhì)不高導(dǎo)致了單位內(nèi)控執(zhí)行力度降低，財(cái)務(wù)內(nèi)控工作的開展對(duì)擔(dān)任財(cái)務(wù)內(nèi)控工作的財(cái)務(wù)人員的綜合素養(yǎng)提出更高要求，而財(cái)務(wù)人員都可能因?yàn)楣ぷ魅蝿?wù)繁重需要把大部分的精力放在本職工作上，所以往往對(duì)內(nèi)控制度工作心有余而力不足，從而沒有時(shí)間對(duì)內(nèi)控工作管理方面的政策法規(guī)進(jìn)行深入學(xué)習(xí)，不能充分理解財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，也不能嚴(yán)格執(zhí)行，大幅降低了財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的執(zhí)行力。

3.2 財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度不夠健全

當(dāng)前，相當(dāng)一部分行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度都還不太完善，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①建立健全財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，涉及的內(nèi)容比較廣，不能僅僅依靠財(cái)務(wù)部門去主導(dǎo)制定，而財(cái)務(wù)部門在單位中最重要工作是會(huì)計(jì)核算，實(shí)際上并未參與單位的重要決策和管理活動(dòng)，對(duì)單位的一些重大活動(dòng)和重點(diǎn)工作并不十分熟悉，只能根據(jù)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行制定，使得制定的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度偏重于對(duì)財(cái)務(wù)方面發(fā)生的事項(xiàng)進(jìn)行控制，并沒有從單位整體的角度出發(fā)對(duì)業(yè)務(wù)科室的一些活動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)管理和控制。這使得單位的內(nèi)控體系不夠完善，可操作性也不強(qiáng)，使得財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度執(zhí)行起來困難重重。②有的單位制定財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度只是為了應(yīng)付檢查完成任務(wù)，有的單位甚至直接照搬別的單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，導(dǎo)致了財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度難以真正發(fā)揮作用，形同虛設(shè)，最終成為一紙空文。③部分行政事業(yè)單位制定的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度沒有和本身現(xiàn)有的各項(xiàng)制度形成統(tǒng)一，導(dǎo)致財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度對(duì)各種業(yè)務(wù)流程的控制非常簡(jiǎn)單，所有操作均缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，一些經(jīng)濟(jì)問題沒有清晰的批準(zhǔn)控制流程，或者流程過于簡(jiǎn)單且不規(guī)范， 一些單位在支付大量款項(xiàng)時(shí)未執(zhí)行集體決策或聯(lián)合簽字，是同一人檢查并批準(zhǔn)。會(huì)計(jì)檔案和其他違規(guī)行為的管理不符合制衡原則，由于缺乏完善的內(nèi)部財(cái)務(wù)控制體系，這容易造成內(nèi)部人員相互包庇的現(xiàn)象。

3.3 財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的監(jiān)督力度不夠

當(dāng)前，大部分行政事業(yè)單位的.財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的監(jiān)督力度薄弱，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1、部分行政事業(yè)單位中沒有設(shè)立內(nèi)部控制部門或者內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，有的單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作直接讓財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，這樣內(nèi)控監(jiān)督的獨(dú)立性得不到有效保證。2、受人員編制等因素的影響，存在許多一人多崗的現(xiàn)象，一些不相容崗位不能單獨(dú)分設(shè)，形成了執(zhí)行人和監(jiān)督者同為一人的狀況，使財(cái)務(wù)內(nèi)控制度失去了作用。3、無論是執(zhí)行內(nèi)控制度的人員還是監(jiān)督人員，其人事關(guān)系都在單位，而且其權(quán)利都是單位領(lǐng)導(dǎo)授予的，這種不科學(xué)的設(shè)置必然導(dǎo)致其行為只能聽從單位領(lǐng)導(dǎo)的意思和安排，極容易造成了單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的監(jiān)督流于形式。

3.4 預(yù)算管理不夠精細(xì)

當(dāng)前行政事業(yè)單位普遍存在預(yù)算編制不夠精細(xì)化的情況，如在預(yù)算編制時(shí)不對(duì)本單位的業(yè)務(wù)進(jìn)行全面的梳理和論證，編制的預(yù)算往往只是在上一年度的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上稍加改動(dòng)，預(yù)算編制的數(shù)據(jù)不精確，較為籠統(tǒng)，這樣就導(dǎo)致單位在預(yù)算執(zhí)行時(shí)的不確定，嚴(yán)重影響了單位預(yù)算的正常實(shí)施，年底的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)也只能應(yīng)付了事，大大降低了財(cái)務(wù)內(nèi)控制度中預(yù)算管理控制的核心作用。

3.5 財(cái)務(wù)內(nèi)控信息化建設(shè)速度不快

目前，在互聯(lián)網(wǎng)越來越發(fā)達(dá)的時(shí)代下，大部分行政事業(yè)單位還沒有財(cái)務(wù)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，建設(shè)速度比較緩慢，究其主要原因：一是行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制信息化普遍不夠了解，所以重視程度不高；二是單位已有的信息系統(tǒng)與財(cái)務(wù)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)相脫節(jié)，建設(shè)有難度；三是單位缺乏管理財(cái)務(wù)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)的高科技人才。財(cái)務(wù)內(nèi)控信息化建設(shè)速度不快使得單位實(shí)施財(cái)務(wù)內(nèi)部控制過程中主要以手工操作為主，財(cái)務(wù)內(nèi)控信息也不能進(jìn)行共享，嚴(yán)重阻礙了財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的順利進(jìn)行。

4 加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控的對(duì)策

4.1 提高對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的重視，營(yíng)造良好內(nèi)部控制環(huán)境

提高對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的重視，我認(rèn)為建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境，要做好以下三個(gè)方面工作：1、提高對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)控重要性的認(rèn)識(shí)，行政事業(yè)單位的所有人員，特別是單位領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該充分意識(shí)到，健全的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度是促進(jìn)單位職能規(guī)范地行使的最有效手段，單位所有人員的重視程度將直接影響實(shí)施單位內(nèi)控的效果，只有單位所有人員內(nèi)控意識(shí)加強(qiáng)了，內(nèi)控工作才能收到良好的效果。2、成立單位內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，行政事業(yè)單位應(yīng)該成立以單位主要負(fù)責(zé)人掛帥的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制小組，負(fù)責(zé)確立單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制政策，建立聯(lián)席工作機(jī)制，審定財(cái)務(wù)內(nèi)控工作實(shí)施方案，對(duì)單位的重大風(fēng)險(xiǎn)和重要業(yè)務(wù)流程的管理制度及內(nèi)控機(jī)制進(jìn)行審定，對(duì)單位的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的重大事項(xiàng)和管理措施進(jìn)行部署；單位內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組要定期或不定期召開會(huì)議，對(duì)近期的內(nèi)控工作作出總結(jié)并提出加強(qiáng)和改進(jìn)的措施，部署未來一段時(shí)期的內(nèi)部控制工作。3、加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，不斷提升單位人員的綜合素質(zhì)水平。行政事業(yè)單位定期或不定期針對(duì)單位的全體員工開展財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的法規(guī)、制度方面的培訓(xùn)，選擇一些因?yàn)闆]有執(zhí)行好財(cái)務(wù)內(nèi)部控制而造成違法的案例進(jìn)行宣傳，最終使所有人員明白實(shí)施財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作的重要性和意義，明白實(shí)施財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作是單位所有人員的職責(zé)，不單單只是財(cái)務(wù)工作，所有人員都要有財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的參與意識(shí)。內(nèi)控工作需要人人參與，才能形成全單位職工都積極參與財(cái)務(wù)內(nèi)控的濃厚氛圍，進(jìn)一步達(dá)到改善內(nèi)控環(huán)境的目的。

4.2 建立完善的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度

為了充分保證單位財(cái)務(wù)內(nèi)控的有效執(zhí)行，行政事業(yè)單位根據(jù)自身特點(diǎn)建立一套切實(shí)可行的、完整的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度。首先，我們需要根據(jù)單位的實(shí)際情況出發(fā)，可以聘請(qǐng)一些有經(jīng)驗(yàn)的中介機(jī)構(gòu)對(duì)本單位現(xiàn)有制度的內(nèi)容進(jìn)行梳理、完善和優(yōu)化，將新建立的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度和現(xiàn)有的制度完美的融為一體。其次財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度應(yīng)包括該單位的所有業(yè)務(wù)活動(dòng)，如單位的會(huì)計(jì)和信息系統(tǒng)以及資產(chǎn)管理、預(yù)算管理、收支和公共采購等業(yè)務(wù)流程，保證將單位所有的業(yè)務(wù)活動(dòng)都能用內(nèi)控制度的規(guī)定流程來加以約束和控制。

4.3 加大財(cái)務(wù)內(nèi)部控制監(jiān)督和評(píng)價(jià)力度

加大財(cái)務(wù)內(nèi)部控制監(jiān)督和評(píng)價(jià)力度，就是為了保證行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的順利執(zhí)行，使單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)都能按照內(nèi)控制度的流程來開展工作。在明確崗位職責(zé)基礎(chǔ)上，單位要全面系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的不相容崗位，明確各自的職責(zé)權(quán)限，采取有效的分離措施，從而形成相互制約的工作機(jī)制。比如會(huì)計(jì)、出納需分離，資產(chǎn)預(yù)算的編制、執(zhí)行需分離，資產(chǎn)采購、資產(chǎn)驗(yàn)收需分離，資產(chǎn)處置的申請(qǐng)、審批、執(zhí)行需分離等等?？傊?，行政事業(yè)單位需要不斷完善內(nèi)部監(jiān)督體系，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和績(jī)效評(píng)價(jià)。

（1）成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組，負(fù)責(zé)對(duì)本單位業(yè)務(wù)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)或者潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)、全面的評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估每年最少進(jìn)行一次，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果要形成正式報(bào)告并提交單位領(lǐng)導(dǎo)，旨在通過必要的措施和程序管控和防范單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)，使單位決策層、執(zhí)行層與監(jiān)督層之間形成相互制衡、相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，將各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)控制在合理范圍內(nèi)，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，有針對(duì)性的修補(bǔ)管控過程的漏洞，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)內(nèi)控的不斷完善。

（2）成立內(nèi)控考核評(píng)價(jià)小組，負(fù)責(zé)制定本單位的內(nèi)部控制考核評(píng)價(jià)機(jī)制，組織專業(yè)人員或聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)定期對(duì)本單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作作出評(píng)價(jià)，并出具評(píng)價(jià)報(bào)告，單位對(duì)于執(zhí)行財(cái)務(wù)內(nèi)部控制成效顯著的相關(guān)科室及工作人員進(jìn)行表揚(yáng)表彰，對(duì)違反財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的科室和人員提出處理意見；對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告中提出的單位內(nèi)部控制中存在的問題，督促各科室進(jìn)行整改落實(shí)，并按照規(guī)定追究相關(guān)人員的責(zé)任。

4.4 加強(qiáng)預(yù)算管理和控制

預(yù)算管理內(nèi)控是單位業(yè)務(wù)層面的六大經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)部控制的核心，預(yù)算管理內(nèi)部控制包括部門三年規(guī)劃編制及審批、編制、審批預(yù)算、內(nèi)部分解下達(dá)預(yù)算、預(yù)算的執(zhí)行、預(yù)算分析、預(yù)算調(diào)整等方面，實(shí)現(xiàn)預(yù)算全過程管理，建立預(yù)算管理內(nèi)部控制流程。單位要落實(shí)預(yù)算管理的程序控制要求，將內(nèi)部控制要求深入到流程節(jié)點(diǎn)、關(guān)鍵控制點(diǎn)、流程說明、控制要素中，確保財(cái)務(wù)內(nèi)部控制要求及防控措施的有效實(shí)施。預(yù)算管理內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)規(guī)定內(nèi)部預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等領(lǐng)域或崗位的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，單位要定期進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行分析，重點(diǎn)分析單位預(yù)算在編制過程中各科室之間是否進(jìn)行了充分的溝通，資產(chǎn)采購能否做到無預(yù)算不采購；預(yù)算能否與單位重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否相結(jié)合；在預(yù)算執(zhí)行過程中是否存在超額度和開支范圍的情況；定期召開預(yù)算會(huì)議，及時(shí)對(duì)本單位在執(zhí)行預(yù)算過程中發(fā)生的問題進(jìn)行分析總結(jié)，并逐條的提出改進(jìn)建議和措施，以確保預(yù)算執(zhí)行的有效性。

4.5 加快財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的信息化建設(shè)速度

單位內(nèi)部控制信息化實(shí)施是指將規(guī)章制度、控制程序等要素通過信息化的手段固化到信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)與信息化工作同步開展，互相促進(jìn)。通過信息化手段來推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，一方面，單位內(nèi)控體系建設(shè)主要圍繞預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、收支管理等六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)展開，識(shí)別單位風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)制度創(chuàng)新和流程再造，保障經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的合理、合規(guī)、順暢；同時(shí)借助信息化手段將內(nèi)控相關(guān)的組織建設(shè)、法律法規(guī)、規(guī)章制度、工作流程、崗位管理等固化到系統(tǒng)平臺(tái)中，做到流程可跟蹤，審批有依據(jù)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)經(jīng)費(fèi)的事前、事中、事后全流程控制，大大提升管理水平和內(nèi)控規(guī)范的執(zhí)行效率。另一方面，根據(jù)單位實(shí)際情況，行政事業(yè)單位要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，對(duì)辦公自動(dòng)化、會(huì)計(jì)電算化、財(cái)政平臺(tái)、審批網(wǎng)絡(luò)化等專業(yè)管理軟件數(shù)據(jù)共享，及時(shí)了解部門及二級(jí)單位預(yù)算的執(zhí)行情況；實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)時(shí)監(jiān)控，對(duì)異常情況、超預(yù)算進(jìn)行實(shí)時(shí)預(yù)警或控制，實(shí)時(shí)監(jiān)控支出事項(xiàng)及費(fèi)用發(fā)生動(dòng)態(tài)，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況實(shí)行常態(tài)化網(wǎng)絡(luò)管理，及時(shí)監(jiān)控變動(dòng)信息，準(zhǔn)確掌握各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)頒布、運(yùn)行狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理，以信息化推動(dòng)控制活動(dòng)的科學(xué)化、規(guī)范化。

5 結(jié) 語

總而言之，行政事業(yè)單位隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的滯后已經(jīng)阻礙了行政事業(yè)單位職能的發(fā)揮。如何建立一套符合單位實(shí)際、完善的單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度、營(yíng)造濃厚的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制環(huán)境等問題都是行政事業(yè)單位所有內(nèi)控工作人員當(dāng)下值得思考和急需解決的問題，行政事業(yè)單位應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)，完善財(cái)務(wù)內(nèi)控制度，加大財(cái)務(wù)內(nèi)控監(jiān)督和評(píng)價(jià)力度，加強(qiáng)預(yù)算管理和控制，進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的工作效率。