行政事業單位財政項目支出績效評價存在的問題與對策研究

■鄭榮國

（常山恒立會計師事務所有限公司）

引 言

隨著供給側改革的深入和稅費減免力度的加大，財政收入增速放緩，行政事業單位各部門對財政預算資金的需求增加，導致國家財政壓力增大，需要在有限資金的情況下，通過績效評價，加強項目資金的績效管理，提高項目資金的使用效益，緩解財政壓力。目前，雖然我國行政事業單位已經就績效評價開展了部分卓有成效的工作，但是由于研究起步較晚，理論和實踐方面仍存在許多問題。因此，通過對行政事業單位績效評價工作中存在的問題及解決對策進行探究，對于促進行政事業單位健康發展，提高項目財政資金使用效益等方面具有重要意義。

1 行政事業單位加強財政支出績效評價的重要性

預算績效管理是以績效評價為核心手段，以結果應用為保障，注重項目實施效果，強調財政支出的效益性。績效管理是預算編制、預算執行、績效考核、監督反饋和結果應用的全過程管理，在提高資金使用效益的同時，可以更好地關注部門的長遠發展，有利于部門職能的實現。隨著行政事業單位預算績效管理體系的完善，預算績效管理取得了新的突破。但財政項目支出績效評價由于評價對象不同，無法針對所有對象提出一套統一的評價標準，針對特定的部門和項目需要建立特定的評價指標和設置合理的權重，在評價程序上也需要進行嚴格且繁多的步驟，加上評價體系建設的薄弱、反饋和結果應用的不足，如何建立一個強有力的評價體系已成為預算績效管理過程中的重難點問題。通過梳理部門財政項目支出績效評價，分析部門財政項目支出績效評價存在的問題，力求在目標設定、指標改進、結果反饋等方面有所突破、有所探索，努力杜絕舞弊行為，強化責任意識，促進穩定、健康、高效的項目支出績效評價工作。

因此，完善績效評價體系可以有效地促進項目預算改革，進一步促進財政資金的高效利用，使資金更加透明。對財政項目支出進行績效評價，對于財政撥款過程中提高財政資金流動的透明度，進一步推進項目預算改革具有重要的參考意義。

2 行政事業單位財政支出績效評價存在的問題

2.1 缺乏完善的評價管理體制

良好的績效評價管理體系能夠有效促進績效評價工作的高質量推進，而基于此目的，必須逐步推動績效評價工作的規范化、制度化和標準化。但是現階段，我國績效評價與績效管理方面還存在許多問題。其中管理體制不完善是首要問題，由于績效評價開展時間較短，缺乏足夠的經驗積累，部分行政事業單位績效評價管理體制不完善、監督力度不夠，在行政事業單位績效評價中，仍存在資金使用效益低下等問題。

2.2 沒有統一的績效評價專門部門

我國現行績效評價的主體包括各級財政部門、行政事業單位自身和一些第三方評價機構，但是從目前的實際情況來看，由于績效評價發展時間短，現有主要評價部門自身定位、評價方法和機制并不完善，難以達到有效開展績效評價的目標。首先，從行政事業單位內部來看，基本上沒有設置專門的機構和部門來負責績效評價工作，缺乏系統科學的舉措來支撐，嚴重降低績評價工作效率。其次，上級財政部門的評價工作缺乏完善的機制和專業的績效評價人員，開展績效評價工作的小組大多是臨時組成，缺乏深入開展評價的能力。再次，第三方評價機制由于對于行政事業單位的工作缺乏足夠深入的了解，評價結果往往存在一定的偏頗。最后，由于沒有統一的績效評價專門部門，往往造成對不同單位的績效評價結果缺乏客觀性、公正性和可比性。

2.3 缺少清晰的績效目標設定

財政項目支出績效目標的設定不明確，不清晰，在績效評價工作過程中，相關方面容易產生爭議，由此導致財政項目支出績效評價結果不準確、不客觀、不公正，不能真實反映項目的績效情況。財政項目支出績效目標的設定不明確、不清晰，不能使相關人員提高工作積極性，工作中容易產生應付心理，影響了績效評價工作的有效開展。在實際績效評價工作中發現，績效目標設定時主要存在以下問題：首先，績效目標設定不明確，以工作內容代替績效目標。實際上績效目標是通過工作內容實現的預期結果，而工作內容又是實現績效目標的實踐過程，兩者不能混淆，設定明確的績效目標有助于提升行政事業單位工作效率。其次，績效目標設置不合理，沒有有效區分長期目標和短期目標，明確長期任務和短期任務。再次，沒有細化和量化績效指標，無法確定科學有效的量化指標，如服務對象滿意度指標。最后，個別指標設置錯誤，為了追求指標的全面性，設置了項目中未涉及的指標，比如不產生經濟效益且對環保沒有積極作用的項目，卻在目標設定中增加了該類指標。

2.4 評價指標設置不科學

在財政項目績效評價中，設置評價指標是重點和難點，不同部門由于發展方式和運行體系的不同，難以設立一個統一的指標或工作體系來評價各部門的項目績效情況。評價指標設置中存在的問題主要體現在項目指標的不完整和無法從多維角度進行評價，不能滿足當前發展中對評價結果全面性、客觀性和真實性的要求。在設置績效評價指標的過程中，影響因素很多，實際工作中，一些績效評價指標的制定未綜合考慮影響項目評價指標的內外部因素，而是僅根據過去類似的評價指標來確定，未結合項目的實際情況進行相應調整，導致設置的財政項目支出績效評價指標不科學、不合理，從而得出的財政項目支出績效評價結果不準確、不切實際。

2.5 評價方法不科學

在財政項目支出績效評價中，對于客觀的定量分析，缺乏有效地評價體系和科學的分析方法，很多行政事業單位仍采用傳統的主觀評價方法，這種方法可能由于人的主觀因素，導致不科學、不合理的財政項目評價結果。尤其是在行政事業單位自我評價中，員工之間可能存在感情因素、徇私舞弊，導致財政項目支出績效評價失去原有意義，無法為預算管理提供服務。此外，沒有時效性的績效評價反饋也使得績效評價在實際操作過程中背離了評價方法設計者的初衷。

2.6 評價結果反饋機制不暢通

財政項目支出績效評價不僅可以衡量項目的運行和實施結果，而且可以將結果應用于促進部門預算良性循環。目前，緊張的財政資金導致國家大力壓縮總支出，建立一個有效、健康的財政資源配置機制，從而促進部門事業高效率的發展情況，更加能夠凸顯出績效評價的正反饋作用。而部分行政事業單位對績效評價結果的應用仍停留在績效評價報告的簡單反饋中，未與部門預算和項目執行者的績效掛鉤，對于評價結果，沒有實質性影響。特別是對于地方部門的一次性項目，不規范、不暢通、少渠道的反饋機制，無法彌補實施中的缺陷，造成了嚴重的資金浪費，違背了預算績效管理的初衷。

3 完善行政事業單位財政支出績效評價的對策建議

3.1 建立完善績效評價體系

完善的績效評價體系是開展考核評價工作的重要保證。現階段，行政事業單位績效評價還處于研究和探索的初始階段，許多制度還不完善。因此，要想有效提高評價工作的效率，就必須完善的評價體系，將行政事業單位在發展過程中的各項支出有效地整合到其整個評價體系中，從而提高工作效率。在此過程中，必須確保評價參與者都能清楚地理解績效評價的流程、范圍、目標等。此外，它還可以有效地結合預算制度的優點，明確各項財務支出的管理要求，將考核工作與績效評價有效結合，進一步提高資金使用效益。另外還可以定期邀請一些專家學者講解績效評價的相關知識，以便被評單位和評價主體能夠充分的理解和重視，從而有效地規避各種不必要的風險。

3.2 建立績效評價專門部門

目前，我國大多數行政事業單位尚未設立專門的績效評價機構和部門，績效評價的工作效率較低。因此，行政事業單位需要結合財政支出項目的未來發展規劃和實際情況，聯合審計部、行政部、財務部等部門，調整設置績效評價部門，統一績效評價主體，組成一個比較完整的績效評價專門部門，完善工作機制和制度規范，更好的開展績效評價工作。

3.3 重視績效目標設定

行政事業單位績效目標的申報設定，是績效管理體系的基本組成部分，也是開展財政項目支出績效評價工作的關鍵一步。相關人員應重視績效目標的設定申報，主要從以下四個方面進行：首先，統一績效目標的規劃和績效目標的分解，管理層應當參考同類財政項目，做到科學、統一、規范，做到指向明確，符合經濟發展規律，貼合部門職能，與財政支出效果、方向相適應，同時要做到合理可靠，通過論證和調查研究，符合客觀規律。其次，細化績效目標，多方面、多角度分解績效目標，基于數量指標、時間指標、質量指標等因素多方面量化績效目標。再次，通過邀請專家授課， 加強績效目標申報業務的培訓，加強相關人員對績效管理的理解，完善申報業務流程，健全申報業務體系，建立起相關業務的從業規范。最后， 結合現狀制定績效目標，注重績效目標設定申報，建立預算財政項目數據庫，規定設定申報績效目標是申報財政項目的必經程序，只有明確績效目標后，申報的財政項目才能進入項目庫。此外，設計一套申報財政項目績效目標的電子模板，規范申報程序，以減少人為影響。 另績效目標的設置應體現全面性，同時突出重點，在具體評價方法的應用中，可以運用平衡計分卡和關鍵指標法，形成動靜結合，內外相通，多尺度、多層級的綜合績效目標設置。

3.4 科學設置評價指標

合理的評價指標可以提高績效評價的工作成果，有助于相關從業人員的專業素養和工作能力的提升，因此在績效評價指標的設置上，要根據當前時代發展，全面分析形勢，通過定性和定量相結合的方法，針對所有部門的共同特點制定通用指標，而針對單獨的部門則提出特有的指標，使評價指標兼顧公平性、實用性和全面性。目前，國內的很多事業單位已經就評價指標的設置做出了很多積極的探索，在評價指標的設置也提出了很多科學的方法論。因此，事業單位在設置績效評價指標時，可以在結合現有方法論的基礎上，綜合考慮財政項目的客觀指標，基于具體財政項目的總體框架，設置評價指標。在評價指標設置中，靈活使用各種評價指標，且始終遵循公平公正的原則，根據財政項目的特點和時代發展的要求，不斷完善相應的評價指標。

3.5 完善財政項目績效評價方式

當今，在我國的財政項目績效評價中，部門自我評價是評價體系的第一步，而這一部分發生偏袒和舞弊的可能性較大。而現行財政項目績效評價體系，部門的自我評價和第三方再評價則作為重要的“防線”，因此，應采用多種評價方式，建立健全財政項目績效評價體系。需要通過對財政項目績效部門自評進行核驗，并以此為基礎引入第三方評價體系，重點要隔斷部門和第三方機構的聯系，且確保各個部門不在績效評價中占主導地位。另外，第三方機構的評價，可以由財務部門進行監督和設定相應的評價指標，形成財務部門對第三方進行監督，第三方核驗相應部門，最終由財務部門核對績效，形成良性循環，使財政績效評價體系更加穩定、健康、科學。

3.6 強化績效評價監督問責機制

目前財政項目績效評價反饋中，監督問責機制不完善。從實際績效評價反饋情況來看，與預期相比仍存在一定差距，基于評價結果，實施相應的激勵和問責是解決問題的基礎。因此，在項目實施進度和資金支出等方面，通過科學的績效評價體系，且配套完善高效的問責機制，可以起到良好的監督作用，未達到預期效果和目標的項目，預算單位應承擔相應責任。一方面，對未達預期績效的項目，要對相關預算單位進行監督和約談，減少預算單位下一年度的部門預算，從源頭入手，形成上游部門到下游部門的全面監管體系；另一方面，對未實施、未完成或成果不佳的項目實施部門進行問責，通過單位通報，扣減部門績效等方式予以懲罰，并且針對項目負責人，將項目績效和個人綜合績效相連，促使相關部門和從業人員提升工作成績和效率，杜絕低績效、少產出的情況發生，形成財政支出高效、健康的發展氛圍。

4 結 語

隨著時代的發展，財政預算制度建設也邁入新階段，行政事業單位安排的財政項目支出也更要符合國家當前的發展形勢。績效評價工作作為績效管理的一道“防線”，則需要進一步加強，發揮其監督作用，要及時發現實際工作中存在的問題，積極采取相應的措施和對策加以解決，要遵循“講求績效”的原則，構建科學、系統的預算績效體系，推動績效評價工作的順利開展。