我國建筑業(yè)專業(yè)技術人員職業(yè)資格制度創(chuàng)新研究

■張中豪

（同濟大學經(jīng)濟與管理學院）

引 言

改革開放以來，我國積極探索社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展道路，并學習國際先進經(jīng)驗，在國民經(jīng)濟各領域探索建立職業(yè)資格制度[1]，經(jīng)過近三十年的發(fā)展，職業(yè)資格制度已經(jīng)成為我國重要的準入制度，對提升從業(yè)人員素質、優(yōu)化人力資源配置起到了重要作用。

建筑業(yè)是國民經(jīng)濟的支柱性產(chǎn)業(yè)，近十年來建筑業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例均保持在6.85%以上。在建筑業(yè)，對關鍵崗位進行技能認定與水平評價、建立職業(yè)資格制度，對保障人民群眾生命財產(chǎn)安全、穩(wěn)固國民經(jīng)濟具有重要意義。

在行業(yè)轉型發(fā)展的重要機遇期，探索實現(xiàn)職業(yè)資格制度的創(chuàng)新成為行業(yè)的重要議題。本文擬分析當前建筑業(yè)專業(yè)技術人員職業(yè)資格制度的現(xiàn)狀及問題，并借鑒發(fā)達國家建筑業(yè)專業(yè)技術人員職業(yè)資格制度的先進經(jīng)驗，從而為我國建筑業(yè)專業(yè)技術人員職業(yè)資格制度創(chuàng)新提出相應對策與建議。

1 我國建筑業(yè)專業(yè)技術人員職業(yè)資格制度現(xiàn)狀

根據(jù)我國人力資源和社會保障部最新發(fā)布的《國家職業(yè)資格目錄（2021年版）》，我國現(xiàn)有59項專業(yè)技術人員職業(yè)資格，其中，由住房和城鄉(xiāng)建設部負責實施管理的專業(yè)技術人員職業(yè)資格包括注冊建筑師、監(jiān)理工程師、房地產(chǎn)估價師、造價工程師、建造師、勘察設計注冊工程師、房地產(chǎn)經(jīng)紀人員七類。

我國建筑業(yè)專業(yè)技術人員職業(yè)資格體系參照國際上的成熟做法，形成了一套較為完整的運行機制，該套運行機制由考試、注冊、執(zhí)業(yè)、繼續(xù)教育等要素共同構成。

考試是取得職業(yè)資格的主要途徑，滿足相應學歷與工作經(jīng)歷的從業(yè)人員可以報名參加全國統(tǒng)一組織的職業(yè)資格考試，所有科目考核通過后方可進行注冊。

注冊、執(zhí)業(yè)是職業(yè)資格運行機制的核心內(nèi)容。對于準入類職業(yè)資格，從業(yè)人員通過考試后可向注冊機關申請注冊，注冊機關對從業(yè)人員的注冊申請進行批準，為符合注冊條件的從業(yè)人員頒發(fā)執(zhí)業(yè)資格證書。取得職業(yè)資格證書的人員可以在執(zhí)業(yè)范圍內(nèi)以注冊師名義進行執(zhí)業(yè)，享有相應的權利并承擔相應的義務。

繼續(xù)教育制度是職業(yè)資格的關鍵部分，職業(yè)資格人員必須定期接受繼續(xù)教育并達到相應的考核標準，才能延續(xù)注冊執(zhí)業(yè)資格證書。

2 我國建筑業(yè)專業(yè)技術人員職業(yè)資格制度問題分析

2.1 規(guī)制體系

目前我國建筑業(yè)職業(yè)資格的規(guī)制體系以《注冊建造師管理規(guī)定》等一系列部門規(guī)章為主，相較于其他職業(yè)資格設置的《律師法》《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《注冊會計師法》等法律而言，部門規(guī)章的效力較低、對專業(yè)技術人員的約束力較弱[2]。由于政府主管部門的執(zhí)行力度和處罰力度欠缺，注冊人員將資格證書掛靠的現(xiàn)象屢禁不止，處罰追責困難。

2.2 管理體制

從管理主體來看，政府部門對于職業(yè)資格的管理發(fā)揮主導作用，并承擔大量瑣碎的職業(yè)資格注冊審批、執(zhí)業(yè)監(jiān)管任務，一定程度上造成政府資源的浪費[3]。從管理層級來看，國務院、省級、縣級建設主管部門分別承擔部分職業(yè)資格注冊審批和執(zhí)業(yè)監(jiān)管任務，管理層次較為混亂；而交通、水利等其他相關部門承擔了部分專業(yè)職業(yè)資格的管理任務，部門間權責劃分不清晰的問題難以解決。

近年來，隨著行業(yè)“放管服”改革，政府發(fā)布一系列舉措將職能轉移至行業(yè)協(xié)會等社會組織，同時鼓勵行業(yè)組織在水平評價類職業(yè)資格中發(fā)揮主導作用。但由于長期受計劃經(jīng)濟體制的影響，行業(yè)協(xié)會、商會等行業(yè)組織未能完全從政府管制模式中脫離，難以真正實現(xiàn)行業(yè)自律管理[4]。而行業(yè)組織由于缺乏經(jīng)驗、人員配備薄弱，短時間難以發(fā)揮維護行業(yè)利益、促進行業(yè)發(fā)展的職能。

2.3 考試制度

從考試體系來看，職業(yè)資格的級別設置不合理，不同級別的職業(yè)資格相互獨立，滿足一定學歷和工作年限的人員無需報考低級別職業(yè)資格即可直接報考高級別職業(yè)資格。從考試內(nèi)容上看，部分職業(yè)資格考試題目偏重對理論知識的考察，與工程實際不完全匹配，并與學歷教育內(nèi)容相脫節(jié)。

2.4 繼續(xù)教育

參加一定課時的繼續(xù)教育并通過考核是進行職業(yè)資格延續(xù)注冊的必要條件。從繼續(xù)教育的內(nèi)容來看，目前多數(shù)職業(yè)資格主管部門對于繼續(xù)教育的投入有限，課程內(nèi)容較為單一，難以滿足各類專業(yè)技術人員的個性化需要[5]。從繼續(xù)教育的標準來看，缺乏嚴格的考核標準難以保證繼續(xù)教育的質量。

2.5 信用體系

由于各級各類建設工程企業(yè)資質標準均明確包含對于專業(yè)技術人員職業(yè)資格數(shù)量的要求，建筑業(yè)職業(yè)資格掛靠成為了企業(yè)維持資質、從業(yè)人員謀取非法利益的重要手段[6]。目前，由于缺乏健全的行業(yè)信用體系和有效的監(jiān)管措施，行業(yè)秩序面臨挑戰(zhàn)。

2.6 權利與責任

從權力劃分、責任劃分的角度來看，由于建筑業(yè)利益主體眾多、專業(yè)分工復雜，在實際工程項目中難以清晰界定各方的權利與責任。隨著工程質量責任制的落實，相關專業(yè)技術人員對部分工程責任承擔終身責任，缺乏相應的保障措施，導致責任與權利不匹配逐漸成為職業(yè)資格制度的重要問題。

3 國際建筑業(yè)專業(yè)技術人員職業(yè)資格制度發(fā)展模式

3.1 各國建筑業(yè)專業(yè)技術人員職業(yè)資格制度比較

3.1.1 英國、德國以水平評價類職業(yè)資格為主

英國建筑業(yè)各類職業(yè)資格由政府下屬的教學大綱與學歷管理委員會設置，并由相應的行業(yè)協(xié)會制定標準、組織考核與認證、進行注冊和會員管理。盡管這些職業(yè)資格均由政府設立，但這些職業(yè)資格并不具有強制性，未取得職業(yè)資格的人員仍可從事相關工作。在英國，職業(yè)資格的意義主要在于為從業(yè)人員提供學歷和實踐經(jīng)驗的證明，從而為業(yè)主招聘提供參考。英國十分重視人員職業(yè)能力培養(yǎng)，通過建立國家職業(yè)資格標準體系，為不同學歷的人提供了合適的職業(yè)發(fā)展路徑。

德國對職業(yè)資格的管理側重于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的職能，作為從業(yè)人員、企業(yè)與州政府、聯(lián)邦政府間的紐帶，行業(yè)協(xié)會為政府制定法律法規(guī)和政策發(fā)揮了重要的輔助作用，政府與行業(yè)協(xié)會分工明確，高效互動。針對職業(yè)資格考試標準，德國強調(diào)實踐經(jīng)驗與理論并重。

3.1.2 日本以準入類職業(yè)資格為主

與中國建筑業(yè)職業(yè)資格的管理體制類似，日本對建筑業(yè)大多數(shù)職業(yè)資格采取準入制管理，并由各級政府進行直接管理，政府通過制定法律法規(guī)、政策制度及考試大綱建立職業(yè)資格的運行制度，并實施人員注冊管理。日本建設業(yè)團體聯(lián)合會、日本建筑學會等行業(yè)協(xié)會作為職業(yè)資格制度的重要參與者，協(xié)助政府制定政策，并受政府委托對個人的執(zhí)業(yè)行為實施監(jiān)管，發(fā)揮了重要的行業(yè)自律作用。在各類職業(yè)資格的考核中，日本建筑業(yè)十分注重對于個人信用的評價。

3.1.3 美國、新加坡對準入類職業(yè)資格與水平評價類職業(yè)資格并重

美國、新加坡通過立法對建筑師、專業(yè)工程師等與公民生命財產(chǎn)安全密切相關的職業(yè)資格實施準入制管理，并由政府及政府的授權機構實施管理；而對建造師等其他職業(yè)資格實施水平評價制，并由相應的行業(yè)協(xié)會進行管理，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在培養(yǎng)會員、形成行業(yè)自律機制方面的積極作用。

值得一提的是，對于建筑師和專業(yè)工程師，美國聯(lián)邦政府頒布《注冊建筑師法》和《專業(yè)工程師法》，對建筑師和專業(yè)工程師進行總體規(guī)定，而各州制定《州注冊委員會規(guī)則與條例》等規(guī)章制度為職業(yè)資格考核、認證流程提供規(guī)范，且各州的做法相互獨立。美國成立了聯(lián)邦性質的注冊建筑師委員會，統(tǒng)籌各州建筑師認證、注冊、管理活動，并為建筑師跨州注冊與執(zhí)業(yè)提供便利。

3.2 國際經(jīng)驗借鑒

總體看來，各國在建筑業(yè)對于準入類職業(yè)資格與水平評價類職業(yè)資格的劃分各不相同，其劃分依據(jù)主要基于本國國情。而強化行業(yè)協(xié)會在職業(yè)資格管理中的職能、注重人員實踐經(jīng)驗與能力考核、建立健全信用體系等經(jīng)驗值得我國借鑒。

4 推動我國建筑業(yè)專業(yè)技術人員職業(yè)資格制度創(chuàng)新的措施與建議

4.1 加強政府與行業(yè)組織合作

建議進一步深化“放管服”改革，將各類職業(yè)資格的認證審批等職能由政府轉移至相關行業(yè)協(xié)會。建議加強政府對行業(yè)協(xié)會等行業(yè)組織的政策扶持力度，鼓勵相關行業(yè)組織在探索職業(yè)資格人才培養(yǎng)方式、加強行業(yè)自律管理等方面發(fā)揮主導作用。

4.2 完善職業(yè)資格考試制度

建議職業(yè)資格考試進一步突出對執(zhí)業(yè)素質與基本技能的要求，考試題目優(yōu)化基礎理論、技術應用與前沿理論題目的比例，選拔應用型、技能型人才。建議加強建議以行業(yè)市場需求為導向，將新技術、新理論及時納入各類職業(yè)資格的考核范疇。

4.3 實行個性化繼續(xù)教育方案，并注重過程考核

建議按照職業(yè)資格人員工作經(jīng)驗、崗位性質、自身素質等標準實行差異化繼續(xù)教育，為職業(yè)資格人員制定與自身情況相適應的繼續(xù)教育培養(yǎng)方案。建議建立面向職業(yè)資格人員繼續(xù)教育過程中的常態(tài)化考核評估機制，將考核評估結果作為職業(yè)資格人員延續(xù)注冊的直接依據(jù)。

4.4 規(guī)范水平評價類職業(yè)資格

建議政府積極引導企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等行業(yè)組織在水平評價類職業(yè)資格的設置、組織、認證中發(fā)揮主導作用。建議面向集成化建造模式，以推廣工程總承包、全過程工程咨詢、建筑師負責制等新型組織模式為契機，培養(yǎng)一批專業(yè)知識過硬、具備全過程工程管理能力的專業(yè)技術人員。

4.5 健全行業(yè)信用體系

建議建立健全覆蓋各類職業(yè)資格人員的信用評價體系，進一步完善行業(yè)信用信息分級標準，基于行業(yè)信用信息平臺將個人信息、項目信息、企業(yè)信息互相連通，并及時更新。建議健全職業(yè)資格人員失信懲戒機制，嚴格把控失信懲戒措施落實到位，并向社會公開。建議健全信用修復機制，引導失信人員通過參加公益活動等形式恢復個人信用。

4.6 推廣職業(yè)責任保險制度

建議推廣行業(yè)組織主導的職業(yè)責任保險制度，完善執(zhí)業(yè)責任鑒定、保險代理、信息咨詢、法律顧問體系等服務[7]，推動職業(yè)責任保險市場發(fā)展成熟。

5 結 語

建筑業(yè)專業(yè)技術人員職業(yè)資格制度是建筑業(yè)重要的市場準入制度。針對職業(yè)資格制度在規(guī)制體系、管理體制、考試制度、繼續(xù)教育、權力責任、信用體系等方面存在的問題，進一步探究英國、德國、日本、美國、新加坡等發(fā)達國家的發(fā)展模式。對此本文從加強政府與行業(yè)組織合作、完善職業(yè)資格考試制度、實行個性化繼續(xù)教育、注重繼續(xù)教育過程考核、規(guī)范水平評價類職業(yè)資格、健全行業(yè)信用體系、推廣職業(yè)責任保險制度等方面對職業(yè)資格制度提出對策與建議，從而為行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供重要的人才制度保障。