關于政府投資建設項目資金雙控管理的思考

■龍良才

（湖南湘江新區管理委員會財政局）

1 政府投資建設項目資金雙控管理的意義

1.1 資金雙控管理的定義

本文所稱政府投資建設項目，是指使用本級財政預算資金、地方政府債券資金、國際金融組織和國外政府貸款等政府主權外債資金以及其他納入財政管理的資金投資建設的固定資產投資項目。政府投資建設項目資金雙控管理（以下簡稱“資金雙控管理”）是指財政部門和項目建設單位對政府投資建設項目資金的使用實施共同管理。

1.2 資金雙控管理的意義

近年來，隨著審計和巡察力度的增大，政府投資建設項目資金的管理暴露出了一些問題，如項目超概算、合同履約不到位、資金支付不規范等，因此資金的全過程監管尤為重要。同時，隨著財稅體制改革的推進以及全面預算績效管理的實施，對財政資金的監管和績效提出了新的要求，我們需糾正過去只注重事后監管的模式，應倡導事前評估、事中監控、事后評價的全過程監管理念，提高風險防范意識，從源頭上開始管控，將問題消除在萌芽狀態，故強化資金雙控管理至關重要。

（1）通過資金雙控管理，財政部門能夠參與審核各項支出付款資料的合規性、程序性、完整性及準確性等，從而實時監督資金的使用，避免財政資金挪用，真正做到過程控制，降低違規使用資金風險；

（2）通過資金雙控管理，財政部門能夠實時了解項目進度，從而合理安排財政預算資金支付，避免資金閑置，從而更好地發揮財政資金的社會經濟效益；

（3）通過資金雙控管理，能夠有效促進項目建設單位規范內部流程，嚴控項目建設成本，按時履約，優化營商環境，提高政府投資建設項目的效用和公眾影響力；

（4）通過資金雙控管理，能夠促使項目建設單位采取有效措施督促項目施工單位按時支付農民工工資，保障弱勢群體的合法權益，避免欠薪事件的發生，提升政府職能部門的公信力。

2 政府投資項目資金雙控管理的模式

2.1 資金雙控管理的兩種模式

目前，資金雙控管理主要有兩種模式：第一種模式是財政預算撥付環節實施雙控管理，即針對使用財政預算資金的項目，項目建設單位憑項目有關批復文件以及設計、施工、監理等相關合同和項目建設單位負責人簽署的撥款申請，到財政部門辦理撥款手續，由財政部門按程序審核后向設計、施工、監理等單位撥付項目建設資金；第二種模式是項目建設單位支付環節實施雙控管理，即財政部門根據年度預算安排及項目建設單位申請，結合項目進度撥付項目建設資金至項目建設單位雙控賬戶，項目建設單位再根據設計、施工、監理等合同執行情況和項目建設單位內部支付審批單，到財政部門辦理審核撥付手續，財政部門審核通過后，由項目建設單位向設計、施工、監理等單位撥付建設資金。

如果采用第二種模式（即項目建設單位支付環節實施雙控管理），項目建設單位需商財政部門，在相關銀行設立雙控賬戶，并共同預留印鑒，項目建設單位預留財務專用章和法人代表章，財政部門預留審批人章，對雙控賬戶實行共同管理。雙控賬戶開通網上銀行的，財政部門需配備一個終端復核盾。

2.2 資金雙控管理兩種模式的比較

資金雙控管理兩種模式的目的一樣，都是為了監管財政資金的使用。不同點在于，第一種模式是由國庫直接支付資金至設計、施工、監理等單位，第二種模式是由項目建設單位支付資金至設計、施工、監理等單位。兩種模式各有優劣，綜合比較，第二種模式在實際操作中更為高效，更適用于財政部門對項目建設單位政府投資建設項目資金的監管，原因主要在于：

（1）項目建設資金一般按進度支付（其中農民工工資按月支付），支付頻次較多，涉及合同、發票、工程量、內部審批及結算等諸多資料，由項目建設單位雙控賬戶發起支付、財政部門審核，更能提高支付效率，降低財政國庫部門審核和支付的壓力；

（2）項目建設單位作為項目合同簽訂單位，由其支付資金至設計、施工、監理等單位，能夠確保付款方和發票上的購買方一致，實現“貨物、勞務及應稅服務流”、“資金流”、“發票流”三流合一，保障增值稅鏈條的完整性，避免抵扣環節中出現不必要的麻煩；

（3）項目建設單位作為項目財務核算單位，由其支付資金，有利于保持財務檔案的完整性和獨立性，同時也避免因多方保存財務資料增大財務工作量；

（4）項目建設單位作為項目管理單位，由其支付資金，有利于提高管理的積極性和有效性，同時也便于項目建設單位統籌使用資金，增加現金流，促進其市場化轉型。

3 政府投資項目資金雙控管理信息化系統的建設

3.1 雙控管理信息化系統建設的必要性

政府投資建設項目資金體量大，支付頻率高、時效性強，尤其是春節、端午節及中秋節等傳統節日，資金支付審批時效直接影響社會穩定。同時隨著片區開發建設的加速，投資額不斷增長，支付數據也越來越龐大，通過依托建設雙控管理信息化系統（以下簡稱“雙控管理系統”），及時審批支付資金，實時了解項目資金使用情況，更能真正發揮資金雙控管理的作用，達到監管的目的。

本文所稱雙控管理系統，是以上述第二種雙控管理模式作為基礎，并結合實際情況，由財政部門開發建設，用于區域內政府投資建設項目資金雙控管理的信息化系統。資金雙控管理實施分兩步走，首先由項目建設單位通過雙控管理系統提交支付流程至財政部門進行支付流程審批，流程審批通過后，再由財政部門通過預留的雙控賬戶印鑒或網銀復核盾進行資金支付審批，支付資金至設計、施工、監理等單位。通過雙控管理系統，財政部門實現了政府投資建設項目資金的即審即付，年審批支付資金額不斷增加，審批效率不斷提升，資金監管職能不斷強化，保障了政府投資建設項目的順利推進。

3.2 雙控管理信息化系統的建設內容

雙控管理系統從政府投資項目的特點出發，根據概算金額控制合同（結算）金額、合同（結算）金額控制資金支付金額的原則設計，對資金支付流程進行線上審批；通過VPN技術建立虛擬專線提供網絡連接，在保障數據安全的前提下提高接入便捷性，從而滿足不同用戶的使用需求；同時結合管理需求，設置項目管理、合同管理、資金管理、賬戶管理四大模塊，達到進一步增加管理手段、提升工作效率、提高工作效果的目標。

3.2.1 雙控管理系統的特點

（1）雙控管理系統具有獨立性、安全性和可擴展性。雙控管理系統是為實現資金管理而開發的軟件系統，具備統一審批和管理職能，因權限及流程設置由財政部門直接管理，具有較高的獨立性。系統具有單獨的數據庫，財政部門對數據庫進行管理與維護，通過VPN登錄保障其數據的安全性；建設單位各模塊用戶分別設置錄入、審核崗，財政部門設置初審、復審及終審崗，流程上安全可控；系統預留和國庫一體化系統對接端口，具有可擴展性，便于后續信息化建設。

（2）雙控管理系統模塊、流程及審批程序規范簡單。雙控管理系統分項目管理、合同管理、資金管理、賬戶管理四大模塊，每個模塊分設兩個角色（錄入和審核）至項目建設單位，同時錄入和審核角色可分別設置多個用戶，實現多人錄入，分散單個用戶錄入工作量，提高錄入效率。系統流程簡單，建設單位只需完成錄入、審核，便可提交數據至財政部門進行網上審批，審批程序便捷。同時系統只進行事項審批，審批完成后，項目建設單位可自由選擇付款方式（如支票、網銀、銀企直聯等），可實現即審即付。

3.2.2 雙控管理系統的模塊

（1）項目管理模塊。項目管理包含項目申報、項目變更、項目審核、項目綜合查詢等子功能模塊。項目申報用于錄入項目基本信息，包括項目名稱、項目建設單位、立項及可研批復、概算金額及分類和項目建設資金來源等，并支持上傳相關附件資料。通過項目基本信息，財政部門可了解項目基本情況及概算金額，并通過概算金額控制項目的合同錄入，進而控制資金支付，避免超概算事件發生。項目變更用于變更項目相關信息，項目申報審核通過后，如項目基本信息發生變化（如概算調整），可通過項目變更實現信息的更新，保證數據的同步。項目審核用來審核項目基本信息及變更信息是否填列正確、相關批復附件是否上傳、上傳的附件是否與所填信息一致。通過審核，可以識別項目是否屬于政府投資建設項目，對于不符合條件或者申報不準確的項目，可退回經辦人刪除或修改，從而實現源頭控制，確保只有符合要求的項目才能進入系統項目庫。項目綜合查詢用于查詢錄入的所有項目信息，實時了解入庫項目所處的系統節點及情況，同時可對項目信息進行篩選、導出，滿足管理需要的同時還能為財政預算編制提供參考。

（2）合同管理模塊。合同管理包含合同錄入、合同變更、合同審核、合同審結、合同綜合查詢等子功能模塊。合同錄入用于錄入合同基本信息，包括合同類型、合同名稱、合同金額等信息，并可選擇對應項目；同時設置合同分類為拆遷類、工程類（服務、設備、施工）、管理類（管理費用）、其他類、特殊類（多項目性合同）等五大類，實現項目合同分類匯總、總額控制，根據錄入合同金額實時扣減概算額度，確保不超概算。合同變更用于變更合同相關信息，合同錄入審核通過后，如合同信息發生變化（如簽訂補充協議），可通過合同變更實現信息的更新。合同審核用于審核合同基本信息及變更信息是否填列正確、填列完整，附件與所填信息是否一致等，對于不符合條件或者錄入不準確的合同，可退回經辦人刪除或修改，確保付款審批環節依據充分；同時通過合同類別判定并提醒審核人合同是否需公開招投標，監督合同簽訂環節程序是否合規。合同審結用于填報合同結算情況，并以此控制審結前合同支付比例，避免出現超付風險，同時也能夠促進項目建設單位加快結算進度，推進項目進程；合同審結后，系統自動更新以結算金額扣減概算額度（合同錄入時以合同金額扣減），實現合同金額與結算金額的雙重控制。合同綜合查詢用于查詢錄入的所有合同信息，實時了解各合同所處的系統節點及付款情況，可滿足不同用戶使用需求。

（3）資金管理模塊。通過資金來源管理、資金撥付管理、資金調度管理等子模塊實現資金的過程控制，同時通過相關綜合查詢，實時了解資金來源、資金支付的具體情況。其中：

資金來源管理用于登記雙控賬戶的每一筆資金流入，并可通過選擇對應項目實現按項目統計資金累計流入數，預留國庫一體化系統對接接口，為后期國庫集中支付數據與雙控系統數據共享做準備。

資金撥付管理用于資金撥付申請及審核，項目建設單位通過選擇相應合同，提交資金撥付申請，財政部門進行資金撥付審批，從而實現資金撥付管理。項目建設單位按照系統要求填列資金撥付申請相關信息后（付款金額、付款賬戶、收款單位信息等），系統自動生成資金撥付審批表，項目建設單位上傳資金撥付內部審批有關資料后，即可實現資金撥付申請。通過資金撥付審批表，財政部門能夠了解合同付款金額及比例、項目累計付款金額等有效信息，同時結合上傳的相關附件資料，就能在線審批付款事項及流程是否合規，從而達到實時控制和監管。資金撥付流程審核通過后，支票加蓋財政部門預留的印鑒，或通過網銀復核盾復核，即可支付資金至設計、施工、監理等單位，基本可實現即審即付，實現監管與效率兩不誤。

資金調度管理用于雙控賬戶間資金的合理調度，以滿足項目建設單位集團化管理及資金流動性要求，在合法合規前提下提高用戶的滿意度。

（4）賬戶管理模塊。設置有雙控賬戶管理、雙控賬戶流水管理、雙控業務統計管理等功能。通過雙控賬戶管理，實現對雙控賬戶的增減審批。雙控賬戶流水管理，反映資金來源登記和資金撥付申請的每一筆數據，便于財政部門、項目建設單位和銀行及時對賬，保障資金安全；同時也便于財政部門實時了解各雙控賬戶余額，避免資金出現閑置，降低財政資金使用效益。雙控業務統計管理可統計業務工作量數據，為日常工作鋪排提供相應參考。

4 結 語

總而言之，政府投資項目資金雙控管理的實施，能夠促進項目建設資金的使用更加透明、合規、高效，進一步提高財政資金的經濟效益和社會效益，保證政府投資建設項目的長遠發展；同時也能促進項目建設單位不斷完善內控流程，防范風險，提高項目管理水平和項目績效。雙控管理系統的建設，能夠更加豐富財政部門管理的手段，提高資金監管的力度和效率，是財政信息化建設的必然要求。