鄉鎮級國土空間規劃編制的思考

李夢竹

（北京城建設計發展集團股份有限公司，北京 100037）

1 引言

為合理規劃并充分利用國家資源，相關部門要高度關注鄉鎮國土空間規劃編制工作，積極探索有效方法，優化和創新路徑，使所編制國土空間規劃能夠符合人們日常生活及生產需求，并實現可持續發展。在針對鄉鎮級國土空間進行規劃編制工作期間，要遵循相關原則，結合現狀明確編制思路，把握編制要點，使編制工作更加科學高效，推進城鄉經濟的發展。

2 鄉鎮國土空間規劃編制的邏輯思考

鄉鎮級國土空間規劃是促進村莊建設規劃、城鄉建設規劃、土地利用規劃、鄉鎮全域內主體功能區規劃等空間規劃有機統一的重要載體，要堅持謀劃發展戰略，并關注對全域內空間要素的管控。一方面，在鄉鎮國土空間規劃中要重點關注生態保護，恪守生態底線，通過對山、水、林、田、湖、草等生命共同體加以保護，加快生態文明建設步伐。同時，要推進“終極藍圖”戰略，要求規劃編制期間嚴謹確定城鎮開發邊界，對無序的城鄉建設及擴張加以控制，規劃“終極藍圖”，推進遠景發展，針對全域內的各項發展要素要統籌規劃，并對各級發展空間以及保護空間進行合理整合。另一方面，規劃編制期間要嚴守安全保障、生態紅線、用地規模、常住人口4 條底線，對生態敏感區和永久基本農田加大保護力度，促進鄉鎮全域的空間以及功能布局逐步優化，逐步增強鄉鎮綜合服務功能，提高鄉鎮以及農村的內涵品質、風貌形象[1]。

3 鄉鎮級空間性規劃的現狀

3.1 空間性規劃基數與類型多，缺乏一致性

在國土空間規劃體系當中，鄉鎮級規劃編制單元屬于最低層級，也是多項規劃最直接、最明顯的沖突交匯點。在機構改革之前，不同部門均有各種類型的空間性規劃，相關規劃在一定程度上支持著某一時期工業化以及城鎮化的發展，并有效促進了我國國土空間資源的開發與利用。但是，這些規劃也存在內容重疊與沖突、缺乏統籌規劃以及規劃類型過多等問題：（1）不同類型的空間性規劃在空間劃分、指標體系、規劃目標、地類劃分、坐標系統以及基礎數據等內容方面，無論是執行標準還是內涵均有一定的差異，使規劃目標的落實難度較大[2]。（2）既有空間性規劃有從國家級到鄉鎮級進行縱向劃分的規劃，也有環保、發改、林業、土地、規劃等不同部門之間的橫向規劃，不同部門在編制空間規劃期間缺乏相互合作和有效銜接，不同類型的規劃內容自成體系，進一步加劇了規劃空間的沖突和差異。（3）在所編制的縱向規劃中，信息化以及數字化程度不同。比如，土地利用規劃是由原國土部門所編制，主要呈現的是矢量數據；城鄉規劃主要由原住建部門所編制，大多是通過計算機輔助設計以及圖像處理軟件聯合文字共同表述；而發展規劃是由發改部門所編制，主要內容是文字描述。不同的信息呈現方式使鄉鎮級規劃在實際落地執行過程中難以形成一致方向，保持數據統一。另外，不同部門有不同的規劃目標，會在同一個空間單元中出現不同的規劃指向，在有突出矛盾與沖突情況下，將直接降低規劃執行效果。

3.2 不同類型的規劃有不同的思路和目標

因為尚未統一建立空間規劃體系，在鄉鎮級別行政單元中，各類空間規劃有不同的生態建設思路與建設目標。比如，生態環境保護規劃更側重于粗線條區化管理，在實現區內管理過程中彈性空間明顯不足；城鎮規劃重點關注城鎮土地非農化開發與建設，對空間生態性有所忽視；而主體功能區規劃具有宏觀性，縣區級是其最小的行政單元，不具有良好的操作指引性，也未體現細化管控要求，難以落地實施[3]。

3.3 缺乏規劃管理人才，各部門未實現信息共享

受到城鄉差距等因素影響，規劃類專業技術人才很少有主動愿意到鄉鎮工作的，所以，目前對技術專業性具有較高要求的部門以及崗位主要由非專業人才負責相關工作。而在規劃實施期間，這些非專業的基層規劃管理者不能很好地解決專業難題。另外，由于信息化建設進程相對緩慢，各項規劃支撐基礎數據以及成果尚不能和其他部門實時共享，導致規劃落實、預警以及監測等流程建設工作存在一定的滯后性[4]。

4 鄉鎮級國土空間規劃編制的思路及建議

4.1 思路

一方面，在鄉鎮級國土空間規劃編制過程中，要明確規劃定位以及規劃編制原則。在國土空間規劃發展中，要改變之前不同類型的空間性規劃較為片面、相對單一的發展情況，關注體現規劃的全過程、全空間以及全要素。鄉鎮級國土空間規劃是上級規劃落實中最底層單元，在編制期間應遵循以下原則：（1）明確規劃定位與目標，充分了解省、市、縣級國土空間總體規劃對鄉鎮級國土空間規劃提出的具體要求；（2）掌握鄉鎮區域內不同類型資源的情況，在考慮本地實際情況基礎上，確定上位規劃在本鄉鎮級空間落實的具體管控要求與內容，在深化落實規劃指標、控制線劃定、空間布局等過程中，構建完善的全域支撐體系，確保可自上而下地傳導上位規劃管控要求，從而保證有關管控要求能夠順利落地；（3）應基于上位規劃相關“三區三線”、用途管制分區、國土空間開發保護格局等，堅持因地制宜地深化并細化空間布局，特別是要合理配置各項公益類設施，如市政基礎設施以及公共服務設施等；（4）根據上級管控要求，與區域資源本底相結合，合理制訂并統籌安排國土整治、生態修復、資源保護、國土空間開發等不同階段所實施項目的有關行動計劃，確保所定規劃具有良好的可操作性和可實施性，并對詳細規劃作出實施引導與指導要求[5]。

另一方面，要明確規劃編制工作的具體內容。首先，要充分做好基礎摸查工作。在對鄉鎮級國土空間規劃進行編制期間，要全面收集不同部門以及各相關行業的基礎資料，包括自然資源管理數據、有關規劃成果等。同時，要結合所收集基礎數據進行分類分析以及歸納、總結。除此以外，要深入當地企業、部門以及鄉村中，以座談交流、現場勘察等形式展開實地調研，充分掌握當地的發展訴求和實際情況，并應了解規劃區域中相關方提出的合理訴求。其次，要明確規劃編制時序以及內容。在對規劃區域中各項資源本底展開全面摸排之后，堅持因地制宜的原則，統籌并制訂生態保護修復、鄉村整體防災減災規劃、鄉村振興及產業發展空間安排、自然歷史文化傳承及保護、公共基礎服務設施布局、農村住房建設、耕地及永久基本農田保護等內容，在分期建設的基礎上合理構建重點建設項目庫，打造健全的支撐體系清單，詳細制定用途管制規則，貫徹執行上級規劃戰略、約束性指標要求以及目標任務等，使規劃具有更強的可操作性，從而提升規劃實施效果[6]。

4.2 建議

4.2.1 既有規劃法和逆向思維規劃法相結合

在對非建設用地空間進行規劃設計中，要立足土地生態系統，在維持生態內在聯系完整性、持續性的基礎上，合理安排生產建設用地。同時，要與“建設用地安排在前、生態用地安排在后”的傳統規劃思路相互印證，兼顧開發與保護，使規劃具有更強的可操作性[7]。

4.2.2 結合區域自然資源本底，促使“三條控制線”有序落地

在規劃區域中，可利用科技手段實現“雙評價”，并在經濟運行、信息點、手機信令等各項大數據技術支持下，使“三條控制線”具有更強的可執行性[8]。

4.2.3 在規劃引領下推進鄉村振興建設與發展

在新農村建設和鄉村振興戰略背景下編制鄉鎮級國土空間規劃，要以鄉鎮以及鄉村區域的資源本底和生態環境區位為基礎，明確生態修復空間格局，促使鄉村田園生態景觀水平以及生態質量明顯提升。同時，結合鄉村以及鄉鎮特點，因地制宜地對鄉村各種類型基礎服務設施加以配置，在復合利用鄉村土地的基礎上，實現農業空間的保護式、多功能發展，為鄉村振興助力，并發揮引領作用。

4.2.4 關注適度留白，增加規劃布局彈性

對于鄉鎮級國土空間規劃，要在管控底線要素方面體現一定剛性，尤其要嚴格管控會明顯影響區域發展的自然要素，如公共服務設施、生態空間以及自然機理等，絕不可突破，對于其他方面可適度保留彈性空間。如城鎮開發邊界之內，并非必須制定圖斑化用途，只需要于城鎮開發邊界之內進行不同區塊的劃定，并在單元管理中堅持面積剛性而布局彈性的原則。由于城鎮發展具有較大不確定性，只要不和永久基本農田保護紅線以及生態紅線有沖突，可按照一定比例于城鎮集中建設區域之外劃定彈性保留空間，在達到特定條件基礎上，允許開展相關建設活動。

4.2.5 合理構建公眾參與制度

針對鄉鎮級國土空間規劃，其重點內容涵蓋了村莊建設管控、鎮區空間布局、全域空間格局以及國土空間開發利用、自然資源保護等，關系到鄉鎮經濟社會發展有關的多個社會主體及相關部門，要求完善的建立公眾參與制度。該制度要體現專家學者、鄉賢、企業、村民、政府部門多個主體共同參與規劃前期研究、規劃成果、規劃草案、制定管理管控措施等全過程，保證制度具有多主體性和全過程性。

4.2.6 為促進信息共享搭建規劃信息管理平臺

在新時期環境下，鄉鎮級國土空間規劃編制已逐漸從之前的“藍圖型”發展為“協調管理平臺型”。在對規劃實施進行監督以及審查過程中，也并非只針對個別單項工作，需要深入各部門和鎮村協調相關工作當中，將戰略性預留用地相關藍圖功能除去，其他大多數規劃實施需要通過多方協調才能高效落實。所以，急需打造一個兼顧縱向與橫向的規劃信息管理平臺，為相關空間規劃編制以及落實提供更多有效支持。通過該平臺的建立，可有效解決以往上級政府和鄉鎮存在的信息不對稱情況，同時，還可為國土空間數字化生態建設提供有力抓手，并為規劃實施以及監督預警管理奠定基礎。

5 結語

目前，我國的國土空間規劃編制工作已全面展開，而鄉鎮國土空間規劃的主要目的是促進各種類型國土空間要素準確落地，主要內容是在鄉鎮全域內建立“一張藍圖”，在“五級三類”國土空間規劃編制體系當中屬于最基礎的組成部分。所以，鄉鎮級國土空間規劃編制工作具有重要意義，在實際編制過程中，要對工作內容進行深入思考與探究，結合鄉鎮級空間性規劃現狀明確編制思路，創新編制方法，確保鄉鎮級國土空間規劃編制更加有效與科學，在此基礎上推進城鄉經濟與社會的可持續發展。