生態環境損害賠償制度發展研究
——以生態環境損害賠償與環境行政處罰關系為視角

郝欣欣

（中國自然資源經濟研究院，北京 101149）

1 生態環境損害賠償制度發展歷程

1.1 生態環境損害賠償制度提出的背景

近年來，我國的生態環境損害賠償制度得到了完善和發展。生態環境受到損害后，常通過兩種途徑進行緩解。一是環境侵權訴訟，是違法行為人對除環境以外的其他人的人身和財產造成了損害[1]；二是環境行政處罰或環境公益訴訟，主要是對環境本身造成了損害，其損害的是國家利益或集體利益[2]。在未確立生態環境損害賠償制度之前，修復受損害的生態環境主要是通環境民事公益訴訟來實現，但在實踐中具有一定局限性，環境民事公益訴訟必然要考慮到其所起到的社會效果，造成了部分生態環境損害行為最終“逃脫”，未能進入到環境民事公益訴訟環節。不論是何種主體提起該類訴訟，其落腳點均在于以監管者的身份來“阻擋”損害生態環境的行為，進行生態修復以達到維護社會公共利益的目的。以上局限性造成了在實踐中，部分本應當進入到環境民事公益訴訟中的生態環境損害行為被排除在外，甚至始終處于一種不為人知的狀態[3]。在環境行政處罰中，公權力主要針對違法行為做出處罰，形成威懾力，但無法通過強制力要求違法行為人對受損的生態環境進行修復。對于除環境之外的人身和財產造成的損害，通過環境侵權訴訟進行賠償，但是對生態環境造成的損害，無法通過環境侵權訴訟進行賠償、修復。由此，生態環境損害賠償制度在此背景下應運而生。

1.2 生態環境損害賠償制度的理論支撐

對環境損害的賠償，大陸法系國家通常將其歸入私法體系，如日本對公害糾紛的處理和法國對近鄰的妨害。對環境侵權和環境損害的相關研究，海洋法系國家也提出了相應觀點[4]。例如，Nichols指出，在環境損害中，雖然私益主體往往可以獲得賠償，但與此同時也必須針對生態環境本身遭受的損害加以彌補[5]。Kobayashi也認為，既要賠償環境損害中私益主體的損失，也要加強對生態環境本身的修復和治理[6]。Frank Maes認為，政府是生態環境損害賠償的權利主體，私益主體應從生態環境損害對個人權益的侵害方面提起訴訟[7]。

國內有研究人員認為，支撐生態環境損害賠償索賠權的法律依據主要是《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民法典》中關于自然資源所有權的規定。如吳惟予從理論層面分析了生態環境賠償索賠權的可行性[8]。同樣，有學者提出生態環境損害賠償制度的理論基礎是環境權，但也有專家持不同意見。何軍等學者認為，如果生態環境損害賠償的索賠權基礎是環境權，那么會有多種主體均有資格提起生態環境損害賠償訴訟，在此種情況下，有權主張生態環境損害賠償的主體就不再局限于國家。

生態環境損害賠償訴訟在《中華人民共和國憲法》上也有相應的依據。從《中華人民共和國憲法》實施的角度來看，以“國家目標條款”①早在1990年，《國務院關于進一步加強環境保護工作的決定》就明確將“保護和改善生態環境”確立為我國的一項基本國策。我國《憲法》第9條第2款、第26條第1款分別載明：“國家保障自然資源的合理利用，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”，“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”。來界定國家環境保護義務，可以很好地解釋為什么保護環境屬于我國基本國策，以及《中華人民共和國憲法》用若干條款規定對自然資源、生態環境等進行保護[9]。因此，將國家有義務保護環境界定為“國家目標條款”就代表著無論何種公權力都受制于此目標并有責任互相予以配合，從而更好地履行保護環境的義務。進一步我們就可將政府索賠的行為理解成，政府出于更好地擔負起管理和保護環境的義務和職責的目的所實施的行為，并通過與法院、檢察院等司法機關的相互配合開展積極的嘗試，這也讓政府的索賠行為具有了正當性基礎。

1.3 生態環境損害賠償制度的演進路徑

我國國家治理體系中越來越突出生態環境保護的地位。2015年，中央正式啟動了生態環境損害賠償制度的改革和試點工作，并在多個省份率先進行環境損害磋商及訴訟的試點工作②《生態環境損害賠償制度改革試點方案》規定：“磋商未達成一致的，賠償權利人應當及時提起生態環境損害賠償民事訴訟。賠償權利人也可以直接提起訴訟。”可見，試點方案并未將磋商規定為訴訟的強制前置程序。，標志著關于生態環境損害賠償制度改革正式展開。隨后，出臺《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），完善并構建長效生態環境損害賠償機制。然而，實踐中生態環境損害賠償訴訟和環境公益訴訟兩者間的對接并不十分順利，亟須進一步詳細規定環境損害賠償訴訟制度的內容，明確二者間的聯系。2019年，最高人民法院出臺了《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》（以下簡稱《規定》）。2020年，生態環境部、自然資源部等多個部門聯合出臺了《關于推進生態環境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》（以下簡稱《改革意見》），對損害賠償具體負責機構、案件線索、索賠啟動、調查、鑒定評估、磋商、司法確認及與公益訴訟銜接等事項做了更為明確具體的規定。但涉及具體資源領域，目前僅最高人民法院在2017年印發了《最高人民法院關于審理海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛案件若干問題的規定》。目前，對生態環境損害賠償訴訟已經有明確和詳細的政策規定，但均未上升到法律層面，其穩定性和效力等級都較低。

與我國生態環境損害賠償對應的，美國《石油污染法1990》明確規定了自然資源損害評估（NRDA），并建立了完善的規章及管理制度體系③DOI BLM, Natural Resource Damage Assessment & Restoration Handbook 2008.NOAA, GUIDANCE DOCUMENT FOR NATURAL RESOURCE DAMAGE ASSESSMENT UNDER THE OIL POLLUTION ACT OF 1990, 1996.。在實際執行過程中，自然資源損害賠償或更切合各地實際情況。參照“墨西哥灣漏油事故”，生態環境損害賠償責任人既應當承擔對環境修復治理的費用，也應當承擔損害賠償責任。既包括對生態環境和自然資源的損害賠償，也應當包括對政府及公共服務的損害賠償?？梢詫h境行政處罰與生態環境損害賠償相結合，在啟用生態環境損害賠償對生態環境進行修復的同時，將環境行政處罰金用作多種用途。

2 生態環境損害賠償與環境行政處罰銜接現狀

2.1 生態環境損害賠償與環境行政處罰關系提出的緣起

在生態環境損害案件的實踐中，生態損害賠償案件與環境行政處罰案件同時并存的情況時有發生，但對二者關系如何銜接并無法律政策規定。在具體實踐中，在二者關系運用上缺乏法律依據。針對生態環境損害案件，我國一直采取的是行政救濟手段，通過對違法行為人進行行政處罰，起到威懾作用而不敢再犯的目的。但行政救濟手段有其局限性，通過公法手段只能對違法行為人的行為本身進行懲罰，對于生態環境損害的后果通常無法實現有效修復[10]。為此，2015年出臺《生態環境損害賠償制度改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），嘗試構建生態環境損害的賠償和修復機制，主要在7個省開展生態環境損害賠償試點。隨著實踐的推動，中央和地方都出臺了生態環境損害賠償的詳細規定。與此同時，環境行政處罰、環境刑事案件也在生態環境損害案件中并行不悖。因此，梳理研究生態環境損害賠償訴訟與環境行政處罰之間的關系對生態環境損害賠償案件具有重要意義。

2.2 生態環境損害賠償與環境行政處罰之間的區別

從法的價值和法的目的上來看，生態環境損害賠償訴訟的目的在于保障社會公共利益，而環境行政處罰、環境刑事訴訟更側重于保障國家利益。就這一意義來說，前者的功能和作用主要是承擔賠償責任，而后者環境行政處罰，以及環境刑事訴訟主要承擔懲罰性責任。

生態環境損害賠償制度的規定起步較晚，在2015年1月1日實施的《中華人民共和國環境保護法》中提出要嚴格環境責任，要建立十分嚴格的生態環境損害賠償制度，然而并未對其具體內容加以明確。2015年的《試點方案》對生態環境損害賠償提供相應的指導。同時，按照這一文件要求，生態環境破壞者需要承擔損害賠償責任，常見于違法情節較嚴重和環境損害后果較嚴重這兩種情況，地方可根據具體實際情況確定嚴重影響生態環境后果的情形。環境行政處罰早在各類自然資源領域法律法規中均有規定①《中華人民共和國土地管理法》（2004修正）第七十三條規定：買賣或者以其他形式非法轉讓土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門沒收違法所得；對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施；可以并處罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。。此外，2009年修訂通過的《中華人民共和國環境行政處罰辦法》對環境行政處罰的實施進行了詳細規范，對給予環境行政處罰的違法行為的界定較為明確，通常損害后果及違法情節是處罰輕重裁量的依據。可見，環境行政處罰的起源較早，規范較具體，可操作性強。綜上所述，生態環境損害賠償訴訟與環境行政處罰二者所追求和起到的價值效果存在差異，承擔的責任性質也有所區別，且從時間上來說環境行政處罰出現在生態環境損害賠償訴訟之前。

2.3 生態環境損害賠償與環境行政處罰在現行規則與實踐中的銜接

2.3.1 總體關系定位

總體來說，生態環境損害賠償案件與環境行政處罰之間、與環境刑事案件之間屬于不同的法律關系，可以并行不悖。但環境行政處罰與環境刑事案件之間由于其法律功能具有相似性，因此違法行為人在懲罰法律后果上要遵循一事不再罰的原則[11]。

在案件啟動程序上，環境行政處罰案件較生態損害賠償案件門檻低，在生態環境損害較輕的情況下，通過環境行政處罰也能對違法行為作出否定性評價。在案件移送程序上，根據《改革意見》可知，生態環境損害賠償案件的案件線索來源可以是環境行政處罰。此外，在涉及刑事案件時，行政機關應將案件移送司法機關；在處罰規則上，當生態環境損害案件涉及刑事犯罪時，由于刑罰與行政處罰都具有懲罰性功能，所以二者遵循一事不再罰原則。但使受損的生態環境恢復到之前的狀態是生態環境損害賠償案件的最終目的，重在起到賠償效果，環境行政處罰案件是為了否定違法行為，具有懲罰性，二者在具體實踐過程中并不受一事不再罰原則的限制，可以并行[12]。

環境行政處罰及環境刑事訴訟對違法行為人具有威懾、懲戒作用，但是無法使受損害的生態環境“復原”，而生態環境損害賠償則具備此種效果，即能夠促進生態環境的“復原”。生態環境損害賠償與環境行政處罰并行運用有利于恢復環境功能，體現人與自然和諧共生的理念。

2.3.2 在具體法律法規中的關系銜接

相對于環境行政處罰來說，生態環境損害賠償起源較晚，是根據實踐需要發展起來的。在具體實踐中，生態環境損害賠償訴訟和環境行政處罰、環境刑事訴訟等處于并行狀態，借助于各自的法律手段解決生態環境損害問題，也體現了不同法律法規之間的銜接，能夠更好地實現對生態環境的修復保護。因此，將生態環境損害賠償訴訟與環境行政處罰，以及環境刑事案件相結合進行具體研究是基于實踐需求的現實選擇。

生態環境損害賠償訴訟與環境行政處罰在案件啟動程序上相互銜接。根據相關法律法規，當違法行為較輕時，即可啟動環境行政處罰，但只有當違法行為根據各地實際情況達到嚴重損害后果或違法情節較為嚴重時方可啟動生態損害賠償案件。根據最高法司法解釋可知，生態環境損害賠償訴訟的案件啟動門檻較高，通常為發生實際損害后果或者較為嚴重的破壞生態環境的行為。但環境行政處罰的實施門檻相對較低①如《中華人民共和國礦產資源法》第三十九條規定違反本法規定，未取得采礦許可證擅自采礦的，擅自進入國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦區范圍采礦的，擅自開采國家規定實行保護性開采的特定礦種的，責令停止開采、賠償損失，沒收采出的礦產品和違法所得，可以并處罰款；拒不停止開采，造成礦產資源破壞的，依照刑法有關規定對直接責任人員追究刑事責任。 單位和個人進入他人依法設立的國有礦山企業和其他礦山企業礦區范圍內采礦的，依照前款規定處罰。。從啟動程序上來看，環境行政處罰可以對任一損害生態環境的違法行為進行法律上的負面評價，但是生態損害賠償則局限于嚴重程度較高的違法行為，這兩類案件相互間是能夠進行移送的。而根據《改革意見》，獲得損害賠償案件線索的途徑之一，是針對損害生態環境和資源的行為加以行政處罰的案件。由此可見，對生態環境損害賠償案件來說，環境行政處罰案件是推動其自身開展和進行的線索之一。按照《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條的規定②違法行為涉嫌犯罪的，行政機關應當及時將案件移送司法機關，依法追究刑事責任。對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，司法機關應當及時將案件移送有關行政機關。行政處罰實施機關與司法機關之間應當加強協調配合，建立健全案件移送制度，加強證據材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報機制。，當生態環境損害賠償案件涉及刑事犯罪時，可與環境行政處罰案件相互移送，由此實現司法案件與行政案件的相互轉換、銜接。環境刑事案件與環境行政處罰案件在賠償規則上，同樣受到禁止雙重處罰原則的制約，即針對一個違法行為不可按照其他法律再次施加同一類型的處罰。根據《中華人民共和國行政處罰法》的相關規定③第二十九條規定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰”。第三十五條規定：“違法行為構成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時，行政機關已經給予當事人行政拘留的，應當依法折抵相應刑期。違法行為構成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機關已經給予當事人罰款的，應當折抵相應罰金；行政機關尚未給予當事人罰款的，不再給予罰款?！?，當生態環境損害賠償涉及刑事犯罪時，刑事案件中的罰金、人身刑與環境行政處罰中的財產罰、人身罰可以相互抵扣，行政處罰的人身罰及財產罰可以抵扣生態環境損害賠償刑事案件中的財產刑和人身刑。在責任承擔上，生態環境損害賠償訴訟與環境行政處罰遵循“一行為并罰”規則。按照《改革方案》的規定①環境有價，損害擔責。體現環境資源生態功能價值，促使賠償義務人對受損的生態環境進行修復。生態環境損害無法修復的，實施貨幣賠償，用于替代修復。賠償義務人因同一生態環境損害行為需承擔行政責任或刑事責任的，不影響其依法承擔生態環境損害賠償責任。，二者屬于不同的法律責任承擔方式，違法行為人可并行承擔。由此可見，當違法行為人承擔完環境行政責任后，應當繼續對受損的生態環境進行修復，遵循“污染者擔責”的原則。

2.3.3 在具體實踐案例中的銜接

當自然資源部門作為行政機關給予對生態環境造成損害的違法行為人處罰時，若發現案件行為涉嫌犯罪的，應當立即將案件移送相關司法機關追究刑事責任。已經給予罰款或限制人身自由等行政處罰的，可抵扣刑罰中的罰金或有期徒刑等處罰。違法行為人所承擔行政責任或者刑事責任不足以抵消全部損害行為的，可以繼續承擔生態環境損害賠償責任[13]。實踐中，生態損害賠償訴訟與環境行政處罰之間的銜接通常包括三種情況：對磋商后主動進行生態環境損害賠償修復的，可以“從輕”或者“減輕”環境行政處罰；將生態修復機制適用于行政處罰案件；以及行政處罰+生態修復兩種模式并行運用。

對于第一種情況，山東省已經開展了具體實踐。山東省生態環境廳在2020年7月印發《關于規范生態環境違法行為“不罰”“輕罰”等有關事項的通知》，規定各級生態環境部門在根據《山東省生態環境行政處罰裁量基準適用規定》第八條第一項“主動消除或者減輕生態環境違法行為危害后果的”認定“從輕或者減輕處罰”的案件，在執法部門給出行政處罰這一結果之前，若企業積極主動承擔相應的賠償責任，例如，針對受到損害但可恢復的生態環境加以修復，或者是針對遭受不可逆損害的生態環境加以相應賠償或者是替代修復的，屬于能夠進行從輕或減輕進行處罰的情形。而有關文件，比如生態環境損害鑒定意見則可作為證據材料來支撐對企業等作出從輕或減輕處罰的決定[14]。

對于第二種情況，福建省也有相關實踐案例。福建省清流縣林業局在檢察院的監督支持下與被處罰人簽訂《林業行政處罰案件生態修復管護協議》,成為全市首例將生態修復機制適用于行政處罰的案件。該行政處罰案件為某采石場未經審核同意,擅自改變林地用途案。檢察院與縣森林公安分局、縣林業局就該林政案件適用生態修復機制召開會議,由縣林業局與被行政處罰人代表林某簽訂了《林業行政處罰案件生態修復管護協議》，根據協議規定，被行政處罰方將繳納履行生態修復保證金約8萬元，待其按期履行補種樹木或異地恢復造林、管護等約定義務后予以退還；或者由縣林業局代為完成補種樹木或異地恢復造林及管護工作，所需費用從其所繳納的生態修復保證金中支出。該案成為全市首次、全省率先啟用在辦理行政處罰案件中適用生態修復機制的案例。被處罰人表示：“已經深刻認識到這種行為的錯誤性,通過清流縣森林公安的這次處罰，我也認識到破壞生態環境的危害性,今后我將會自覺地參與生態環境的保護，共同來維護清流的綠水青山”[15]。

對于第三種情況，安徽省是此種模式的創新者。安徽省潛山市檢察院聯合市農業農村局進行執法監督，見證非法電捕魚的潛山市葛某被行政處罰3000元后再自愿出資購買9000尾魚苗在潛水河濕地公園進行增殖放流，作為非法捕撈被行政處罰后的生態修復補償。葛某使用國家明令禁止的電捕魚工具，在潛水河內電捕河魚被舉報，案件移交后，潛山市農業農村局對葛某進行行政處罰。由于葛某捕魚地點屬于潛山市潛水河國家濕地公園(試點)保護區范圍內，其行為對當地的漁業資源及生態環境造成一定破壞，潛山市檢察院、農業農村局相關負責同志與當事人葛某進行訴前磋商會達成共識，當事人通過購買魚苗增殖放流來進行生態修復[16]。

3 生態環境損害賠償與環境行政處罰在銜接中存在的問題

3.1 環境行政處罰主體與賠償權利人不協調

生態環境損害賠償訴訟案件當中，賠償權利人①省級、市地級人民政府及其指定的相關部門、機構，或者受國務院委托行使全民所有自然資源資產所有權的部門。既是公法意義上的主體，同時也兼具私法意義上的主體資格，包括在開展全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點的過程中，省、市政府及政府相關部門作為生態環境損害賠償的權利人，代理行使全民所有自然資源資產所有權，同時又作為自然資源管理主體，行使行政管理權，使得容易發生管理權行使替代所有權行使，或混淆兩種權力的界限。但同時，當自然資源管理主體與生態環境損害賠償權利人不是一個主體時，尤其是當自然資源行政處罰主體是縣級政府時，根據《規定》的意見，縣級政府沒有資格作為權利人來提起生態環境損害賠償訴訟，但問題在于當省、市級政府以賠償權利人的身份來提起生態環境損害賠償訴訟之時，自然資源管理主體與自然資源權利人不一致，就容易產生信息不對稱等相關問題。

3.2 行政處罰強制執行的申請法院與審理生態環境損害賠償案件的法院不一致導致司法資源浪費

根據《自然資源行政處罰辦法》第三十六條規定②第三十六條規定：自然資源主管部門申請人民法院強制執行前，應當催告當事人履行義務。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行的，自然資源主管部門可以自期限屆滿之日起3個月內，向土地、礦產資源所在地有管轄權的人民法院申請強制執行。，當違法行為人逾期不執行行政處罰時，做出處罰的自然資源管理部門可以向法院申請強制執行。此時，如果做出自然資源行政處罰的行政主體是縣級自然資源管理部門，而如前所述生態環境損害賠償的權利人只能是更高一級的省、市政府及其指定的部門，以及接受委托的特定部門，這時將會發生縣級主管部門向法院申請強制執行與生態環境損害賠償訴訟案件同時存在的情況；如果兩種案件在不同法院分開審理，則會降低案件處理效率，以及司法資源浪費。

3.3 生態環境損害賠償案件來源線索信息不對稱

在生態環境損害賠償案件中，賠償權利人僅限于地市級及以上人民政府及指定部門，容易將行政執法實踐中存在的“管得著的看不見，看得見的管不著”等突出問題延伸到訴訟之中，賠償權利人很難發現作為案件線索之一的下級自然資源行政處罰，從而損害權利人利益[17]。此外，地市級及以上政府作為賠償權利人，可能會怠于履行維護自然資源所有者的職責和義務，從而造成自然資源所有者權益得不到維護。

3.4 生態環境損害賠償與環境行政處罰相結合，無法完全實現對生態環境損害賠償案件修復的目的

生態環境損害賠償的啟動門檻高于行政處罰，當一個生態環境損害賠償案件的啟動門檻只能到行政處罰時，受損害的生態環境還是無法通過生態環境損害賠償得到修復。在生態環境損害賠償的磋商程序中賠償權利人與賠償義務人主體地位平等，經磋商達成的生態環境損害賠償協議是雙方意思自治的結果。但當環境行政處罰主體與生態環境損害賠償權利人是同一主體時，行政主體作為賠償權利人與賠償義務人的地位有著天然的不平等性，在磋商的過程中，行政主體具有天然的威懾力，可能會導致整個磋商過程喪失意思自治的基礎[18]。

4 實現生態環境損害賠償與環境行政處罰有效銜接的對策建議

4.1 加強自然資源管理主體與生態環境損害賠償權利人之間的協同

當自然資源管理主體與生態環境損害賠償權利主體相沖突時，通過對權利人是否行使權利、履行職責等內容進行評價考核，或通過立法、委托代理合同等方式明確規定權利人的權利及義務責任的方式，將管理職責與賠償權利明確區分。當自然資源管理主體與生態環境損害賠償權利人不是同一主體時，在啟動自然資源行政處罰的同時，啟動生態環境損害賠償的磋商程序，做到代理行使自然資源所有權人與自然資源管理者兩個角色相統一。當賠償權利人是省、市地級人民政府時，要注重案件相關材料的移送，如果自然資源部門已經給予過行政處罰，行政處罰中的案件調查報告可以作為賠償權利人的證據材料提交給法院，以達到節省行政司法資源的目的。

4.2 推動自然資源管理執法與生態環境損害賠償司法貫通

自然資源主管部門沒有行政執行權，當違法行為人不履行行政處罰時，自然資源主管部門申請法院強制執行可與生態環境損害賠償訴訟并案審理[19]。但當自然資源行政處罰部門為縣級自然資源管理部門時，兩案件審理法院可能并不一致，此時要加強法院之間的溝通協調，盡量做到并案審理，以達到提升辦案效率，以及節省司法資源的目的。

4.3 推進上級生態環境損害賠償案件與下級自然資源管理行政執法案件相連貫

解決“管得著的看不見，看得見的管不著”等相關問題，應當在自然資源行政處罰與生態環境損害賠償案件中建立有效的案件銜接機制，賠償權利人應當積極在自然資源行政處罰中發現線索，啟動賠償訴訟[20]。除此之外，還可通過下級自然資源主管部門向上級自然資源管理部門或同級人民政府匯報的方式，連貫上級生態環境損害賠償案件與下級自然資源行政處罰案件。下級自然資源管理部門應當及時對已經做出自然資源行政處罰的案件情況向上級自然資源管理部門或同級人民政府匯報，自然資源主管部門或同級人民政府在了解相關情況后應當及時將行政處罰相關具體情況通知司法機關。由此建立有效的案件銜接機制，整合在一個生態環境損害賠償案件中的行政處罰與生態環境損害賠償的卷宗等案件材料。對于賠償權利人不積極行使權利，損害自然資源資產所有者權益的情況，應當建立同級人大對政府的監督機制，地市級及以上政府應當就自然資源資產所有權的總體行使情況定期向地方同級人大匯報，接受人大的監督。

4.4 堅持生態環境損害賠償磋商程序與環境行政處罰程序相協調

在磋商程序中，可以降低磋商的門檻，賠償權利人可以要求責任人對任何生態環境損害行為所造成的后果承擔相應的賠償責任。但是磋商作為生態環境損害賠償的訴前程序，是行政機關以平等主體的身份與損害賠償義務人協商賠償進行生態損害修復的一種方式。對于此種情況，可以降低生態環境損害賠償制度的磋商門檻。當一個生態環境損害案件受到行政處罰時，此時賠償權利人可就如何修復和義務人開展磋商，如可提出要求義務人應當在特定時間內對遭受損害的生態環境加以修復。但磋商程序應當先于行政處罰啟動，因為進行磋商的賠償權利人很可能也是進行行政處罰的行政機關。如若先行政處罰再啟動磋商程序，容易導致在磋商的過程中，行政機關保有天然的威懾力，行政機關權力過大，加大行政機關對權力任意縮減或擴張的可能性。