關于省級國土空間生態修復規劃的相關思考

孔凡婕，梁 宜，梁夢茵

（自然資源部國土整治中心，北京 100035）

在生態文明建設背景下，科學編制國土空間生態修復規劃，是統籌和科學推進山水林田湖草一體化保護修復的重要引領。自然資源部辦公廳印發《關于開展省級國土空間生態修復規劃編制工作的通知》以來，各地積極部署省級編制工作。目前國土空間生態修復規劃處于探索階段，與相關規劃的銜接、規劃編制理念思路、技術方法、規劃實施保障路徑尚未形成統一認識。本文嘗試從新的空間治理體系背景和自然資源管理視角出發，探討省級國土空間生態修復規劃的定位與特征、規劃編制難點及相關思考建議。

1 省級國土空間生態修復規劃的定位與特征

1.1 內涵與功能定位

省級國土空間生態修復規劃是一定時期省域范圍內國土空間生態修復任務的統籌謀劃和政策總綱，是開展生態保護修復活動的指導性、綱領性文件，旨在對生態系統受損、生態功能退化、空間布局失衡、自然資源開發利用不合理的國土空間，統籌謀劃生態修復目標任務、重點區域、重大工程和配套機制，是服務生態文明建設和高質量發展的重要途徑。作為國土空間規劃的專項規劃，是國土空間規劃體系中不可或缺的重要組成，在國土空間生態修復規劃體系中發揮著承上啟下、統籌協調作用。

國土空間生態修復規劃是空間規劃中有關生態修復的目標、任務、重點區域指引等內容的具體深化。空間規劃旨在謀劃全域全要素保護、開發、利用、修復的管控和指引，關注空間遠景狀態的表達，側重目標導向、問題導向和任務導向相結合，分析綜合需求、協調不同空間沖突并提出空間化的解決方案，著重解決空間發展和保護問題；而生態修復針對生態遠景目標在修復的實施路徑上進行承接與具體化，突出問題導向，發現問題并制定策略予以化解，是對空間規劃的有效補充，也是空間規劃的綜合性實施平臺。

國土空間生態修復規劃是各類生態修復類規劃的“多規合一”。近年來，自然資源領域分別從土地、林草、海洋、礦產等不同資源要素角度，對生態修復作出了規劃部署，相關部門也牽頭編制實施涉生態環境、水利、農業、住建、文旅等板塊規劃，從各自角度對生態修復提出了不同需求。但已有規劃多從部門和要素角度出發，以實施具體的建設任務為著眼點，對于山水林田湖草生命共同體的內在機理和規律認識不夠，生態系統服務功能整體提升成效不明顯，因此，國土空間生態修復規劃需要實現對相關專項規劃的空間統籌。

1.2 規劃編制理念特征

1.2.1 注重要素統籌和區域協調

順應生態文明思想和新的空間治理背景，省級國土空間生態修復規劃應是全要素體系的管控與指引，統籌“山水林田湖草”各類自然資源要素，拓展傳統生態修復類規劃的范疇和治理效能，進一步推動國土空間全要素可持續發展。按照生態系統的整體性、系統性及其內在規律，國土空間生態修復規劃應突出區域協調，尤其是對跨行政區的山上山下、地上地下、陸地海洋及流域上下游的關系，增強生態系統循環能力，有效維護人與自然的生態平衡。

1.2.2 兼顧安全底線與品質高線

一方面，省級國土空間生態修復規劃編制實施，將使生態安全的重要生態功能區域和生態系統退化問題突出區域的生態環境質量實現根本好轉，成為守住自然生態安全邊界的重要支撐。另一方面，隨著社會發展從“生存性需求”向“發展性需求”的升級，人們對國土空間生態有了更多的需求和更高的期望，提供更多優質生態產品成為國土空間生態修復規劃的時代責任，因此，應因地制宜地對生態、農業、城鎮進行修復，強化農田生態功能，提升城市生態品質，將城鄉空間融入大自然，提高人民生態幸福感。

1.2.3 突出功能權衡與整體效益

國土空間是生態系統提供供給、調節、文化以及支持等功能的空間載體，省級國土空間生態修復規劃作為生態修復任務的頂層設計，應充分認識生態系統服務之間存在著潛在的權衡和協同關系，不應該以追求單一服務功能提升為目標，應采用系統工程的思維路徑，對各類需求和修復方案進行綜合衡量，從而作出使整體效益優先的決策。

2 省級國土空間生態修復規劃的難點

2.1 規劃綜合性強，科學統籌有難度

國土空間生態修復規劃作為具有較強綜合性、系統性的新生事物，在技術邏輯上，涉及生態、地理、規劃、環境、水文等多學科的交叉；在行政邏輯上，需要緊緊圍繞“統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復”職責，將過去分散在各個職能部門的各類修復工作在空間上統籌起來。在實踐層面，全國層面國土空間生態修復規劃尚未出臺，各省對生態修復規劃的認識程度不一，部分地區頂層設計缺乏科學性的問題較突出。對宏觀尺度生態修復的內在機理認識不夠、忽視自然恢復，實施中存在“邊破壞、邊修復”“拼盤項目”和人造景觀過度現象，在監測監管中輕效益評價，全生命周期管理制度仍然不健全。因此，生態修復規劃的編制既是專業技術融合的探索過程，也是構建全省國土空間生態修復活動“一盤棋”、統一框架的過程。在規劃編制過程中，要通過共研共討、凝聚共識，為科學決策提供重要支撐。

2.2 規劃目標任務需適應生態文明和高質量發展新需求

目標任務作為規劃的重要組成部分，亟須系統建構，以指引全省“十四五”及未來較長一段時期的生態修復發展。縱觀傳統生態修復類規劃目標任務，普遍存在重工程而輕生態、重規模而輕質量輕結構的現象，以促進單要素、單生態系統，局部地區的穩定和功能優化為目標，而忽略了生態、社會、經濟和文化之間的聯系，忽視了多目標權衡下最優策略的制定。面向我國“十四五”規劃和2035年發展遠景目標及聯合國2030可持續發展目標（SDGs），省級國土空間生態修復首先既要主動契合、積極對接國家戰略，也要統籌各部門、各行業生態修復需求，構建融合統一的跨領域、跨部門目標指標框架。其次，既要守好自然生態安全邊界，又要將提供更多優質生態產品、改善人類福祉作為重要導向。再者，要充分考慮到不同地域稟賦和生態條件差異、生態修復工作基礎和數據儲備的差距，尊重生態恢復自然周期，避免短期內簡單強制地以工程量代替修復成效，忽視生態系統恢復的本質。

2.3 合理確定生態修復分區等技術難點尚待突破

國土空間生態修復規劃編制過程中尚有部分技術難點需要破題。一方面，國土空間生態修復分區作為規劃編制的重要內容，是銜接目標戰略和上位規劃、指引下級規劃和修復任務落地的關鍵。但目前分區的思路、原則、技術方法尚缺乏統一的認識。縱觀近年來部分學者對區域生態修復分區管控的探索，主要包括基于生態安全格局識別[1]、基于生態系統服務供需關系[2]、基于“退化壓力—供給狀態—修復潛力”框架[3]，以及基于指標體系構建[4]等技術方法。但在技術上評價方法和指標體系較為復雜，數據缺乏統一口徑，對城鎮空間及農業空間的考慮較為薄弱，普遍應用于國土空間生態修復規劃仍然存在一定難度，如何突出自然地理在國土空間生態保護修復上的基礎作用，以重點流域、區域、海域等為基礎單元進行修復分區，如何處理生態系統機理與行政管控邏輯之間的關系，還需進一步規范。另一方面，生態系統恢復力對國土空間生態修復任務和措施的提出具有重要參考意義，可作為人工參與生態修復程度的重要依據。學界針對城市、森林、濕地、草地及礦區生態系統開展了實證研究，恢復力由多種影響因素共同決定，如何選取變量以及確定變量的權重、實現定量評價依然是難點，未來服務于山水林田湖草一體化的保護修復，基于區域尺度進行恢復力系統和綜合評價將成為新的趨勢，如何在政策和管理中由價值認可轉變為切實的操作工具還需要探討。

3 推進規劃編制的思考與建議

國土空間生態修復規劃是生態修復工作的統籌謀劃和總體設計，目前全國各省正在推進規劃調研、專題研究、專家咨詢與技術統籌，對規劃重點內容和技術方法進行了探索，作為一項全新的任務與挑戰，提出以下思考與建議。

3.1 以統籌規劃為核心，構建協同治理格局

針對國土空間生態修復領域科學性不足、任務安排分散、目標單一和統籌性難等問題，提出構建國土空間規劃系統推進機制。首先，需盡快完善國家—省—市—縣四級國土空間生態修復規劃體系[5]。發揮省級規劃承上啟下，指導協調作用。科學設置生態質量類、修復治理類兩類指標，以必選指標為重點，以修復分區和重點區域為指引，通過指標分解、分區傳導、工程布局、政策要求等方式，將生態修復目標任務層層傳導壓實。其次，省級生態修復規劃要銜接落實省級國土空間規劃，作為空間規劃中有關生態修復目標任務等內容的細化與實施載體，要承接修復目標和生態安全格局要求，借鑒資源環境承載力評價基礎成果，遵循陸地、濕地、海洋生態系統發展規律，統籌謀劃國土空間生態修復活動。銜接《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035年）》及專項建設規劃，實現對相關專項規劃的空間統籌，拓展傳統生態修復類規劃的范疇和治理效能，形成橫向聯動、條塊結合的生態修復合力。此外，需進一步突出省域范圍內跨市縣、跨地理單元的問題分析和協調修復，確定生態修復重點區域中自然要素邊界與行政邊界的銜接，明晰事權范圍和責任，使國土空間生態修復規劃成為公平、透明、包容的空間治理方案。

3.2 以系統觀念為導向，因地制宜謀劃生態修復目標任務

系統觀念作為地球科學和生態學的基本原理，體現了對生態要素關聯性的重視，對社會—經濟—自然復合生態系統的認知，是實現全域國土空間治理的必然要求，應在國土空間生態修復規劃“分析評價、問題識別—目標—格局—任務—工程”的邏輯主線中貫穿始終。一是強化系統性問題診斷和分析，系統性問題往往涉及多要素、跨區域，如以流域水文過程為紐帶，流域內森林、江河湖庫、鄉村、城市生態系統等之間存在復雜的生物地球化學循環與能量流動，因而上、中、下游流域與沿江、臨江、腹地的生態問題是多系統綜合影響的結果。基于系統的結構分析更能揭示其演化機理，支撐生態修復由末端治理、治標不治本向源頭治理轉變。二是系統謀劃生態修復空間方案，需要從過去關注局地生態修復的布局，轉向生態、城鎮、農業全域空間覆蓋網絡化修復，提出分級分類修復措施。要強化水陸共治、陸海統籌，要重視生態網絡在耦合生態結構、過程和功能上的作用，加強生態廊道和生態網絡建設，改善生態系統之間的連通性、穩定性，將促進生物多樣性提升作為重要目標。三是突出遠景目標與近期行動相結合，既要根據輕重緩急程度統籌遠期與近期修復任務，也要優先考慮規劃期內生態修復活動的可操作性，分析成本、風險和生態、經濟社會效益，合理安排時序，促進多重效益間的平衡、整體效益最佳和管理模式最優。

3.3 以技術標準為保障，支撐規劃科學規范化實施

國土空間規劃體系的建立及生態保護修復試點的推進，為統籌編制國土空間生態修復規劃提供了一定的政策和經驗。為解決規劃的科學性、規范性，加強對編制內容的技術性指導，需要構建技術標準體系作為支撐。建議出臺省級國土空間生態修復規劃編制指南，明確規劃的主要任務、重點內容、編制方法、程序及成果要求。在指南框架下，各省需分析所在區域的優勢與問題，明確自身生態定位和目標，堅持以問題導向、因地制宜部署生態修復途徑和措施。對技術要點和難點開展攻關，在分析評價上，要基于自然資源動態調查監測成果，構建生態狀況評價技術標準規范；在目標任務上，加強參照生境研究，支撐目標指標合理設置與傳導；在修復策略上，要制定生態系統恢復力評價的技術規程、生態修復分區規范，構建基于自然的解決方案的生態修復途徑，助力科學選擇保育保護、自然恢復、人工修復、生態重塑的措施，加強人地耦合系統研究，以支撐生態修復區域權衡或協同[6]，并鼓勵各地分區分類研制與本地實際相符的技術指南和標準規范。

3.4 以信息平臺為載體，健全規劃全生命周期管理

國土空間生態修復的技術支撐機制應以信息網絡為載體，將信息網絡技術貫穿規劃信息收集、分析評價決策、規劃實施監測和評估全生命周期。一是健全部門、省市數據采集更新機制，推動橫向共享、縱向相通，共建共用以更好支撐規劃管理。二是強化數據融合，將規劃所需關鍵要素的數量、質量、結構、分布及其變化信息進行整合和空間可視化，用于開展涉及全域性、跨地區、跨部門的重要評價、問題識別等，有助于掌握空間真實情況，指引規劃目標設定和規劃決策，改變以往規劃編制科學性、操作性不強的情況。三是建立提供動態監測監管的技術平臺，依托平臺實現對規劃實施情況的動態監測和評估，進一步提升科學治理和精準施策的水平，以服務“整體保護、系統修復、綜合治理”的總體要求。