山區地區提高城鎮化水平路徑研究
——以浙江省衢麗地區為例

文/方康恒 王瑩 方園

一、引言

中國山區面積占總面積近70%，山區縣數量眾多，相比高樓拔地而起的遼闊平原，山區地區面臨著先天地形崎嶇的桎梏，城鎮化發展艱難、進程緩慢。進入新發展階段，如何走出一條符合山區特色的高質量新型城鎮化發展之路，不僅有助于撬動山區地區跨越式高質量發展，也對提高中國新型城鎮化發展質量、推動區域協調發展和實現共同富裕具有重要意義。雖然浙江省衢州市、麗水市兩大典型山區地區城鎮化水平絕對值不突出，但在第六次人口普查（以下簡稱“六人普”）至第七次人口普查（以下簡稱“七人普”）這十年間，兩地城鎮化率均提高13.4%，增幅在浙江省乃至全國山區地區中位居前列。因此，本文通過分析山區地區城鎮化特征與制約因素，研究總結浙江省衢州、麗水兩市在提高城鎮化率方面的經驗做法，從而為提高山區地區常住人口城鎮化水平提出針對性對策建議。

二、制約山區地區城鎮化發展的主要因素

七人普數據顯示，浙江省山區26縣的城鎮化率為58.1%，分別落后于全國平均水平（63.89%）及全省平均水平（72.17%）5.79和14.07個百分點。經過研究筆者認為，山區地區普遍呈現常住人口城鎮化率低、城鎮化發展速度緩慢的特點，制約其城鎮化發展的主要因素有以下幾點：

（一）平地少、城區小，城市承載能力較弱

我國山區地區地形多以高山丘陵為主，平原面積有限，且分布零散。山區通常“八山一水一分田”，甚至“九山半水半分田”，可開發空間十分有限，資源稟賦條件較差，這導致山區多數城鎮面積狹小，地價、房價偏高，客觀上制約了其對農村轉移人口的吸納與承載能力。同時，縱橫交錯的山脈河流將境內鄉村、城鎮分割阻斷，使得城鎮空間分布呈現離散化的特征，而山區地區的交通條件普遍較差，和都市區的連接緊密度不夠，進一步導致山區城市內外經濟聯系不緊、要素流動不暢、集聚擴散效應較弱。

（二）總量小、農業重，經濟發展水平較低

山區地區大多處于加快發展階段，缺乏優質企業和項目，發展內生動力不足。同時，由于山區地區資金緊張，和發達地區在招商引資過程中的競爭往往處于下風，影響了優質項目落地，導致山區普遍存在經濟總量偏小、就業崗位偏少的問題。同時，產業層次低、第二和第三產業比重較小等問題在山區地區也比較突出，絕大多數山區地區的第一產業從業人員占比較高，這也從側面表明山區地區相當多的農民還被束縛在有限的土地上，沒有相當規模的第二和第三產業，城鎮化的根基不實。

（三）學歷低、收入少，農民遷居城鎮的適應力較低

山區地區的教育相對落后，而農村地區更甚，落后的教育使得大多數農民在進城后無法獲得一份收入較高的工作。目前，我國經濟進入新常態，創新驅動成為時代的主旋律，“汗水型經濟”正逐步轉向“智慧型經濟”，多數農民因受教育程度較低、文化水平不高、技術能力有限，難以適應這種轉變，進一步導致他們只能從事低端產業獲取較低收入。與此同時，城鎮地區的房價卻并不低，農民的低收入與城鎮的高房價形成了強烈反差，農民向城鎮遷移的難度較大、適應力較弱。

（四）城區弱、配套差，鄉村農民的遷入意愿較弱

據調查，農民遷居城鎮的主要目的包括獲取更多的收入、過上更便利的生活、使孩子接受更好的教育等。但山區地區目前城區風貌總體較差，許多鎮區更是普遍呈現明顯的村莊特征，存在建設滯后的問題，民居布點雜亂、馬路狹窄、街道破舊等問題相對突出。同時，教育、醫療、養老等公共服務領域仍存在供給不足、供需匹配度不高、區域及群體分布不平衡等問題。相對滯后的城鎮建設及公共服務水平，極大地影響著鄉村農民對城鎮的心理認同，削減了他們的遷居意愿。

三、浙江省衢麗地區提高城鎮化水平的經驗做法

作為城鎮化率常年處于浙江省末位的山區市，衢州、麗水兩市在2010-2020年期間城鎮化工作成效顯著，城鎮化率分別提高13.44和13.42個百分點，增長速度分列全省第二、三位。因此，本文以衢州和麗水地區為典型案例，在實地調研的基礎上總結借鑒其經驗做法，以期為提高山區地區城鎮化率提供啟示。

（一）麗水經驗：“小縣大城”與“大搬快聚”

以“小縣大城”戰略為引領開拓山區新型城鎮化路徑。2001年麗水云和縣首創“小縣大城”戰略[1]，旨在通過打破城鄉界限、開放縣城，引導產業、人口、要素等向縣城集聚，做大做強縣城這一增長極，帶動縣域經濟實現跨越式發展。云和縣將人口、產業、功能、資源要素集聚在28平方公里的縣城，使這個地域“小縣”變成了名副其實的“大城”，走出了一條人口、產業集聚集約發展的山區新型城鎮化發展道路。這一發展模式先后入選“首屆浙江省公共管理創新十佳案例”“中國十大社會管理創新”等榜單，在全省乃至全國欠發達山區廣泛推廣。

以“大搬快聚富民安居”工程為抓手實現脫貧攻堅。窮在山上，是麗水一直以來的突出問題，也是脫貧攻堅的一大難點。因此麗水市在下山脫貧、異地搬遷、大搬快治等工作基礎上，進一步推出“大搬快聚富民安居”工程[2]，并將其作為統籌城鄉發展、推進高質量綠色發展的主平臺，旨在讓群眾“搬得下、穩得住、富得起”，形成了山區城市異地搬遷縣域的麗水模式。從2000年到2021年，麗水市加快搬遷地質災害點的居民，并加大對低收入農戶、生態敏感地區群眾的搬遷力度，成功將46萬名居住在高山遠山以及地質災害隱患點的居民搬出大山，讓高山遠山群眾徹底“拔掉窮根”逐步實現小康。2021年，麗水“大搬快聚富民安居”工程入選全國脫貧攻堅成果典型案例[3]，成為浙江省唯一入選的案例。

（二）衢州經驗：“產業聚人、城市留人、改革化人”

整合產業園區，推動產業聚人。衢州市從2012年底開始，將衢州綠色產業集聚區、經濟技術開發區、高新技術產業園區、綜合物流園區歸并為“一個平臺、一張藍圖、一套班子、多塊牌子”，在全省率先實現區域內各類園區的整合運行，從而解決散、小、弱等制約園區發展的突出問題。充分發揮產業集聚區的載體和引導作用，以產業園區為載體，引導各類企業向園區集中，形成規模效應。依托巨化等龍頭企業，推進“人才強企”，招引集聚高端人才。通過做大特種紙、硅氟等富民產業，創造就業崗位，吸引浙閩贛皖四省務工人員大量集聚。根據七人普數據，2010-2020年十年間衢州市城鎮常住人口增長37.4萬。

優化公共服務，推動城市留人。2010年以來，衢州市首先是持續加強柯城、衢江兩大中心城區建設，積極培育城市服務業，依托智造新城、南孔古城等產城人融合平臺的打造，超前配給醫院、學校等各類公共服務設施。其次，通過強縣擴權，優化龍游、開化等縣級城市的職住環境，實現與中心城區的優勢互補，引導人口流動形成良性互動。最后，充分發揮航埠、廿里等鎮級小城市在促進城鄉一體化發展中的獨特作用，通過小城市培育進一步優化城鎮公共服務配套設施，進一步增強對周邊鄉村地區的輻射帶動與人口集聚作用。“十三五”期間，衢州共計新建與改擴建幼兒園99所、義務教育階段學校94所。

改革戶籍制度，推動人口城鎮化。衢州市從改革開放以來逐步推進戶籍改革工作。在全面摸排戶籍改革人口數量的基礎上建立城鄉統一的戶口登記制度，推出“零門檻”落戶政策。聚焦新農民工、進城務工人員子女、外來長期居住人員、舉家遷移農業轉移人口、農民五類重點人群，不斷完善戶籍制度改革，配套政策保障。從落實新型居住證制度、優化居住證服務舉措、強化居住證積分應用三方面深入實施新型居住證制度。截止到2020年底，市區已發放浙江省居住證65059本，并在全市范圍內基本建成適應戶籍制度改革的社會管理和公共服務體系。

四、借鑒衢麗地區經驗提高城鎮化水平的對策建議

加快以人為核心的新型城鎮化，推進人口有序轉移和精準集聚，是一項系統工程，要加強頂層設計、注重統籌協調、強化制度供給、創新政策機制。建議從“政策引人、改革化人、平臺聚人、城市留人、服務惠人”五個方面，推動山區地區常住人口城鎮化水平全面提高。

（一）注重“政策引人”，制定實施引領性政策

因地制宜出臺人才政策。新發展階段背景下，上海、深圳、杭州、武漢等地都相繼出臺了人才政策，鼓勵全國人民去當地就業安家，可見各大城市對于中高端人才的爭搶愈發激烈。因此，山區地區也要因地制宜出臺高配版人才政策，做到既要“公文包”又要“蛇皮袋”，為各類人才提供資金、資源與服務，探索跨省市的人才異地互認制度，完善人才流動機制，打破人才使用壁壘，進一步吸引中高端人才集聚。

探索實施農民市民化新政策。本地農民的市民化進程對于提高常住人口城鎮化水平起著關鍵作用，但是“農村權益無法帶走”“在城市中無法享受平等的社會保障與公共服務”等顧慮制約著各地農民市民化的進程。山區地區應針對農民顧慮積極探索實施“一固定、兩掛鉤、雙分離”的戶籍政策，建立以合法穩定住所或合法穩定職業為基本條件，按經常居住地登記戶口為基本形式的戶籍管理制度，實行經濟身份和社會身份相分離，即農民戶籍遷至城市以后，經濟身份仍然保留在原村集體經濟組織，享受原有的土地承包經營權等“三權”以及相關涉農政策和待遇；社會身份轉入所在社區，享受社區管理服務，納入城鎮住房和社會保障體系，獲得與其他市民同等的教育、醫療、勞動就業、社會保障等權益。

（二）突出“改革化人”，爭創“人地錢掛鉤”改革試點

隨著新型城鎮化向縱深推進，越來越多的城市面臨新增建設用地難以支撐新增常住人口需求的矛盾，這點在山區地區尤其明顯，同時政府預算內投資與轉移支付亦未考慮到向吸納常住人口較多的地區傾斜，因此亟需通過推動“人地錢掛鉤”政策改革來破局。山區城市所在省份應深化“人地掛鉤”改革，建立常住人口常態化統計機制，科學預測各地區可吸納農業轉移人口規模，推動常住人口增長規模與城鎮建設用地規模及公共服務設施用地保障相匹配，對常住人口增量大的地區及重大平臺傾斜每年新增用地指標，為擴大城市基礎設施建設創造先決條件。深化“人錢掛鉤”改革，建立財政轉移支付、預算內投資向常住人口數量較多的地區及重大平臺傾斜政策，推動教育、醫療、就業等增量資源與常住人口增量相掛鉤，確保常住人口依法享有基本權益。

（三）加快“平臺聚人”，打造產城人融合重大發展平臺

“產業跟著功能定位走、人口跟著產業走、建設用地跟著人口和產業走”，打造好產業平臺，強化產業支撐、擴大就業崗位是集聚人口的關鍵。因此，山區地區要以打造好產城人融合重大發展平臺為抓手，依據山區地區土地資源特點，整合集聚各類產業平臺，優化產業空間布局，加大產業培育力度，以產業布局引導人口就近轉移就業，并為轉移人口提供更多就業機會和物質支撐。

（四）加強“城市留人”，開展城鎮體系建設專項行動

提高常住人口城鎮化水平，以城市硬件為代表的人口承載能力建設至關重要，城市基礎設施與城市風貌在吸引人才與農業人口方面的作用不可忽略。因此，山區地區應加快完善市、縣、鎮三級城鎮體系建設，實施中心城市賦能行動，提高中心城市資源統籌配置能力和重大基礎設施統籌建設能力，實施縣城提質行動，推動縣（市）補短提升工程。實施重點鎮、特色鎮提振行動，在新一輪國土空間規劃中明確市域內各重點鎮、特色鎮布局，配強重點鎮基礎設施與公共服務供給，確保城鎮化最小單元能輻射全市域農村地區，方便農民就近就地城鎮化。

（五）完善“服務惠人”，打造城市賦能標志性工程

近年來，國家持續加大對農村社會保障和公共服務的投入，但是相比城市的教育、醫療等公共服務仍有很大差距，優質的教育、醫療等公共服務仍然是集聚人口的關鍵因素。因此，山區地區應以教育、醫療、治理等社會民生為重點打造一批城市賦能標志性工程。實施優質義務教育普惠工程、優質高校院所引育工程，全面加大教育資源投入，按照農民向城鎮轉移的趨勢要求，注重有限資源向城鎮傾斜，構筑新型城鎮化導向下的市區教育資源布局，發揮義務、高等教育在集聚人口中的獨特作用。實施區域醫療中心創建工程，推進各地高校合作辦學辦醫，引進高端醫療資源，加強市級醫院基礎設施建設，加快重點學科、特色專科建設，配強重點學科團隊，進一步集聚醫療衛生領域人才，打造區域優質醫療高地。實施數字化治理先行市建設工程，加快建設市域一體城市運行管理服務平臺，實現與國家、省、縣、街平臺互聯互通、協同聯動，打造運行、指揮、監管、研判、服務、保障為一體的城市運行指揮中樞，爭取大幅提升城市運行效率和風險防控水平。

五、結束語

分析山區地區城鎮化特征與制約因素，研究總結浙江省衢州、麗水兩市的經驗做法，著重提出政策引人、改革化人、平臺聚人、城市留人、服務惠人關鍵五招，對于提升山區地區常住人口城鎮化水平，推動區域協調發展和實現共同富裕具有重要意義。但城鎮化的推進包含方方面面，如具體的資金籌措、體制機制等保障體系建設的問題，在本文未有深入研討，需要后續進一步融合其中，在理論和實踐探索中不斷完善。