湖南K村互助養老問題研究

喻向前

（中共新邵縣委黨校）

一、K村互助養老的背景調查

（一）農村老齡化和空巢化的迫切需要

人口老齡化和空巢化成為農村社會的新常態，2021年第七次全國人口普查顯示，60歲及以上人口為26402萬人，占全國人口總數的18.70%。與2010年相比，上升5.44個百分點，人口老齡化程度加深。有專家預計，到2050年前后，老年人口數量將達到4.87億人。未來很長一段時間，養老問題是一個突出的社會問題。作為人口大規模流出的農村地區，農村老齡化和養老問題將尤為突出。伴隨農村人口老齡化，空巢化問題也凸顯出來。改革開放以后，農村富余年輕勞動力從農村大規模流入城市，農村老人與成年子女長期分開成為常態，傳統“養兒防老”的家庭養老模式發生變化。在K村，除去就學人數，20歲以上出省長期遠距離外出務工經商的人數占比75.4%，省內長期務工人數占比8.2%，市、縣務工人數占比12.3%。農村空巢化的趨勢短期內很難扭轉。有專家預計，到2030年，空巢老人家庭比例或將達到90%。和城鎮相比，農村社會事業發展滯后，農村養老、醫療保障制度不健全、保障水平低，空巢老人面臨的養老難問題更加突出。

（二）化解農村養老需求與供給矛盾的需要

大規模的機構養老模式并不適應目前農村老年人的養老需求。K縣目前有條件較為成熟的大型養老機構，也有一些小型養老院。但是，在K村老年人看來，他們極力反對去這些機構養老。一方面，縣城的大型養老機構養老費用較高，這類機構雖然軟硬件設施較好，但是每月需要3000多元的基本養老費用。目前對于K村乃至K縣的農村家庭而言，承擔不起這么大的開銷，即使兒女承擔得起這筆費用，老人也舍不得。而在一些公辦的養老院、敬老院，軟硬件設施基礎較差，難以滿足養老需求。另一方面，就是故土難離情節的影響。絕大部分空巢老人不愿意離開本村、本組到外面養老。心理上對土地的依賴和對鄉音的迷戀，讓這些空巢老人從心底里對到村外機構養老存在嚴重的排斥心理。即便是K村的“五保”老人，也不愿去鎮里的敬老院養老。在空巢老人看來，外面養老不習慣，他們不愿意離開故鄉。為了不給子女增添養老負擔，不到萬不得已，比如生大病，空巢老人不會要求兒女在身邊照顧自己。互助養老具有鄉土特色，不用出村，有熟人社會優勢，比較接近中國傳統的養老理念。

（三）互助養老具有一定的可行性

互助養老作為一種創新模式，具有一定的發展前景。一方面，互助養老模式得到了政府和相關部門的重視。早在2011年，《國務院辦公廳關于印發社會養老服務體系建設規劃》提出，要重點建設互助式養老服務中心等社區養老設施。同年，“十二五”規劃明確指出，要鼓勵老人參加社區鄰里互助養老，大力發展農村互助養老。黨的十八屆三中全會提出，要加快解決農村空巢老人養老問題。2018年，李克強總理在政府工作報告中首次提出要發展互助養老，把互助養老提到了新高度。黨的十九屆五中全會提出發展普惠型養老服務和互助性養老，這是黨的全會第一次對互助養老提出要求。“十四五”規劃又一次明確支持農村普惠性養老服務和互助養老。《中共中央 國務院關于加強新時代老齡工作的意見》鼓勵以村級鄰里互助點、農村幸福院為依托發展互助式養老服務。由此可見，農村互助養老模式已經得到了中央政府的重視。湖南省委、省政府同樣支持鼓勵農村互助養老。2021年6月，《中共湖南省委湖南省人民政府關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的實施意見》中明確大力發展農村互助養老服務。在政府部門的支持下，互助養老模式日漸得到社會認同。農村傳統“養兒防老”模式已經被打破，存在瓦解的趨勢，各種新的養老模式都在探索中。相比機構養老，農村空巢老人更愿意接受家庭養老和互助養老，因為這種養老模式有一定的農村人文基礎，老人愿意在“我為人人、人人為我”的社會互助文化中發揮余熱，在熟人社會實現自身價值。

二、K村互助養老存在的問題

（一）互助養老服務供需不平衡

與專業化的機構養老模式相比，農村互助養老模式在服務上存在相當大的短板。一方面，服務主體不是專業人員，很難提供高水平的養老服務。K村互助養老模式由老年人自我管理、自我服務，村“兩委”成員兼任管理人員，村里的低齡老年人肩負服務職能，這些管理和服務人員沒有一個是專業技能人才。年齡大、文化水平低、素質不高是目前鄉村互助養老面臨的一個大難題，由于缺乏專業和高素質的管理和醫護服務人員，村里高齡、體弱空巢老人很難得到好的照顧和服務。另外一方面，K村互助養老的普惠程度低，互助養老存在限入性門檻，出于各方面因素的考慮，村里要求入住老人必須具備一定的自理能力，這降低了互助養老的普惠程度，將那些不能自理的老年人排除在互助養老體系之外，互助養老有名無實。在K村，真正需要被照顧的恰恰是那些高齡且自理能力差的老年人，如果把這些人排除在外，互助養老模式意義存疑。再一方面，K村互助養老服務供給只能簡單滿足老年人的衣食住需要，尚不能滿足老年人的醫療康養和精神慰藉需求。因為鄉村醫療設施不完善，醫術、醫療水平和資源有限，根本不能應對突發性的重大疾病，目前的互助養老服務也滿足不了老年人的精神需求。

（二）運營資金支持力度不足

資金不足是目前K村互助養老面臨的首要難題。互助養老需要大量資金，目前K村互助養老資金短缺嚴重。村集體收入有限，很難在財力上支持。盡管從中央到省、市、縣都加大了對養老事業的投入，但是在互助養老方面的專項投入還很有限。近幾年，財政支出投入雖然逐年增加，但是空巢老人群體基數本來就大，而且每年都在增加，這造成資金支持力度不夠，增加了互助養老模式的不確定性。無奈之下，K村將新農保納入互助養老體系，但是每個老人每月一百多元的養老補貼很難維持其基本生活開支。互助養老也缺乏向社會籌措資金的渠道和能力。社會和市場對互助養老的前景尚不看好，他們缺乏持續支持互助養老的動力。政府的有限投入、沒有財力的村委會、負債的村集體經濟組織、微薄的養老補貼，這些讓K村互助養老舉步維艱。

（三）多元主體參與不足

養老問題是一個社會多元主體參與聯動的過程，除政府承擔資金支持、政策制定和政策保障等責任，社會組織、志愿群體、企業等都需要加入到互助養老體系中。國家雖然鼓勵社會多元主體參與鄉村互助養老，但是在K村，互助養老的落實主要在村一級層面，缺乏多元主體的參與與扶持。一方面，志愿服務者缺乏。在K村，幾乎沒有非營利性服務組織和志愿者群體，社會組織缺乏主動參與鄉村互助養老的意愿，這是K縣存在的共性問題。村級互助組織要么沒有，要么有名無實，根本沒有參與互助養老的能力。另一方面，K縣以農業為主，第二、三產業發展落后，缺乏中、大型制造型企業，也沒有旅游、飲食等獨具特色的服務業，鄉鎮企業少之又少。因此，幾乎很少有來自企業的資金支持。最后，養老機構參與互助養老的積極性不高。究其原因，多元主體參與互助養老受環境影響，農村互助養老相關的法律政策、優惠政治與管理細則有待出臺和進一步完善，政府參與多元主體協同關系尚未厘清等。

三、完善K村互助養老的建議

（1）政府擔主責，提高互助養老水平。政府要發揮主導作用，在互助養老體系中扮演好決策者、協調者和監督者的角色，在法律法規、資金支持、政策制度等方面作好頂層設計。一要設計和完善配套政策。出臺與農村互助養老相關的立法，制定規范性法律文件，明確互助養老在社會保障體系中的地位；制定保障性政策，鼓勵老年人參與互助養老，消除部分老年人參與互助養老的顧慮；出臺配套政策，完善資金扶持、人才支撐、稅收優惠、土地供應等方面的配套政策和執行方案；制定和完善與互助養老相關的監管責任。

（2）加大資金支持，確保互助養老資金的及時性和暢通性。加快構建農村互助養老體系，提高農村互助養老成效。政府可以設立互助養老專項資金，將農村互助養老納入每年財政預算，發揮公共財政資金的主渠道作用，財力有限的地區可以探索發展互助養老公共基金。政府對基金的籌集標準、目標和程序以及后續的使用進行規范化運作和監管，確保基金專款專用，有效運行。拓寬創新資金來源渠道，通過制定和出臺一系列鼓勵、支持和引導社會與市場參與互助養老相關的稅收優惠政策，多元主體積極參與農村互助養老體系建設，實現多主體參與、多渠道籌措資金的局面。

（3）完善互助養老人才支撐。農村缺少專業的互助養老管理和服務人員，互助養老質量跟不上空巢老人的需求。因此，提升互助養老服務人員的專業能力和服務水平迫在眉睫。一方面，培養本土專業服務人才，重視互助養老供給者的培育工作。鼓勵農村低齡健康老人參與互助養老，加大養老護理人才的培養，出臺相關政策，鼓勵他們到基層服務。支持服務人員提升技能，有計劃地安排互助養老服務人員到技工院校和大型養老機構培訓學習。另一方面，政府通過購買服務的方式提升互助養老水平人才支撐力度。比如，通過購買和人才引進，引導社工組織進入農村互助養老領域。社工組織不僅可以為農村互助養老制定專業化和規范化的運行制度，而且可以為農村互助養老服務者提供專業技能指導和培訓，讓農村互助養老走上專業化和可持續的道路。

（4）社會組織應積極參與互助養老。互助養老的核心是大家共同參與，只有政府發揮主導作用，企業、社會組織和個人積極參與，才能完善農村互助養老體系。各企事業單位可以利用自身資源，積極服務農村空巢老人，生產經營企業可以通過社會捐贈的模式向農村空巢老人提供生活用品；各大醫院可以定期下鄉為空巢老人提供醫療服務；媒體可以發揮宣傳優勢，制作和宣傳關愛空巢老人的紀錄片和公益廣告，呼吁全社會關注農村空巢老人；非政府組織可以通過募捐，幫助農村地區修建和完善互助養老場所生活和娛樂設施，組織農村空巢老人開展各種文體活動，豐富老年人的精神世界；村集體經濟組織是農村互助養老體系的直接參與者和中堅力量，村集體經濟組織理應通過整合村級資源，積極發展好農村互助養老。村集體組織要廣泛宣傳互助養老的好處，調動空巢老人參與互助養老的積極性。村集體經濟組織要及時掌握空巢老人的養老需求，針對不同需求提供差異化服務，不能將不能自理的空巢老人排除在外，村委會要組建一只互助養老服務團隊，為老人提供上門服務。

（5）加強新農合、新農保的保障能力。農村新型合作醫療和新型養老保險在一定程度上緩解了農村空巢老人的養老壓力。通過提高農村地區新農合、新農保保障水平，能夠較好地改善農村地區空巢老人的養老水平。一要結合當地經濟發展水平，根據物價水平變動因素，對基礎養老金進行適度合理調整，發揮新農保對農村空巢老人的養老保障功能。二要適度加大對農村空巢老人群體的醫療救助強度，適度提高農合報銷比例。三要切實提高農村醫療水平。目前，農村醫療水平和條件與城市差距很大。可依托新技術推動城鄉醫療資源共享，用城市成熟的醫療資源推動農村醫療水平的發展；推動城鄉醫護人員之間的交流學習，定期組織縣級以上醫護人員下鄉為空巢老人進行體檢，通過宣傳欄、講座等形式講解如何防范老年常患疾病，以及患病后的自救和急救知識。加大對農村公共醫療基礎設施的投入，切實提高鄉鎮衛生院、村衛生室的服務能力。

（6）豐富空巢老人的精神生活。當前的互助養老還只停留在空巢老人衣食住等基本生活需求上，空巢老人對精神慰藉、自我價值等的需要被長期忽視。互助養老場所可以通過娛樂、互動、交流等方式滿足空巢老人的精神需求，因為精神需求也是空巢老人養老需求的重要部分。一是可以組織文體活動，比如，學習太極拳、表演歌舞劇、學習廣場舞等。通過這些文體活動，不僅可以增強空巢老人的身體素質，而且可以愉悅他們的身心，實現老有所樂。二是可以適度安排空巢老人從事一些生產活動和志愿服務活動。很多空巢老人種了一輩子地，他們對土地有很深厚的感情。村集體組織可以適度組織他們種植蔬菜瓜果，并且聯系商家采購，不僅可以鍛煉身體，還可以為集體活動賺取經費；在自愿的基礎上，可以安排空巢老人在村里做志愿者，比如照顧“留守兒童”、在村里打掃衛生、宣傳黨的方針政策、照顧其他不能自理的老人等等，實現老有所為。

（7）強化監督，推動互助養老可持續發展。農村互助養老資源稀缺，為確保互助養老資源用到實處、用對地方，需要建立互助養老的內外監督機制，實現對互助養老資金運行、運營管理和相關人員的全覆蓋。一要建立完善內部監管機制。強化政府監督，在實地調研的基礎上制定切實可行的考評和監督制度，嚴格規范互助養老的運行過程；強化問責機制，建立獎懲制度，對群眾認可度高、養老成效好的互助養老場所進行獎勵；對群眾認可度低、效果不理想的互助養老場所要進行問責，并提出整改方案，督促落實到位。二是可以引入第三方機構，對互助養老運行中的資金使用、服務情況等進行全方位評估。三要多聽取村民的意見。空巢老人及其家屬對互助養老的質量有最為直觀的感受，政府要暢通民意表達和投訴渠道，保障空巢老人因為管理不當和服務不妥遭受不公平待遇時有投訴渠道。