村莊規劃編制應注意“農宅姓農”

□ 新昌縣自然資源和規劃局 章林曉

當前，按照統一部署，各地正在開展國土空間規劃“三區三線”劃定工作，與此同時，有些地方已開始著手村莊規劃編制。這些村莊規劃編制，有些是在當地已經出臺的《鄉村地區國土空間規劃導則（試行）》規范下進行的，有些則是編制單位根據原城市規劃和土地利用規劃編制經驗，結合國土空間規劃編制相關要求自行摸索的。筆者建議，不論是以上哪種情況，各地村莊規劃編制中農業空間的布局都應該充分注意農村宅基地具有“農宅姓農”的特點，以確保農民利益不受損害、農業生產不受影響。

一、農村宅基地具有“農宅姓農”的特點

在現行《土地利用現狀分類》中，“城鎮住宅用地”與“農村宅基地”是一級類下的二級類。國土空間規劃“三區三線”中有“城鎮空間”與“農業空間”的劃分。城鎮住宅用地坐落在城鎮空間，主要滿足城鎮居民生活生產居住的需要；農村宅基地坐落在農業空間，主要滿足農村農民生活生產居住的需要。農村宅基地與城鎮住宅用地存在本質區別，農村宅基地具有“農宅姓農”特點。這在現實經濟生活中，有著許多生動鮮明的例子。

例如，某市某鎮某村的拆舊建新項目，是一個地質災害避險安置與農村土地綜合整治相結合的項目。某村共有203 戶人家，宅基地面積34.2 畝，戶均宅基地面積0.168 畝（112 平方米）。該項目拆遷安置地新建農民住宅選址在集鎮的黃金地段。純粹從級差地租的角度看，新村村址比原舊村村址好得多。可安置房建好后，有相當比例的村民無論如何也不肯拆除舊房，理由是新房離自己的田地太遠了，農民攜帶農具往返新房與田地之間不方便。后來，政府在原村基附近選址建設生產用房，供農民放置農具和做午飯。在生產用房建成前，由政府出錢租中巴車接送村民往返新房與田地之間。

“農民，播殖耕稼者。” 歷史上宅基地的布局從來都是以服務于“播殖耕稼”農用地為核心的。現在農村宅基地的布局，也依然需要遵循這樣的原則。

二、“農宅姓農”有關法律和政策的規定

“農宅姓農”在現行法律法規和政策中，有著十分嚴格的規定和要求。《中華人民共和國土地管理法》第九條明確，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。

《中華人民共和土地管理法實施條例》規定，鄉（鎮）、縣、市國土空間規劃和村莊規劃應當統籌考慮農村村民生產、生活需求，突出節約集約用地導向，科學劃定宅基地范圍。

《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》要求，改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。此后，相關部委文件強調，嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地，嚴禁下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館，嚴禁借流轉之名違法違規圈占、買賣宅基地。

《中央農村工作領導小組辦公室 農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》更是開宗明義提出了“農宅姓農興農”的宗旨和原則，“宅基地是保障農民安居樂業和農村社會穩定的重要基礎。加強宅基地管理，對于保護農民權益、推進美麗鄉村建設和實施鄉村振興戰略具有十分重要的意義。”

三、村莊規劃應充分考量“農宅姓農”

中共中央、國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，將村莊規劃定位為城鎮開發邊界外鄉村地區的詳細規劃，是鄉村地區開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。而在鄉村建設用地中，占據大頭的主要是農村宅基地以及與之配套的相關設施用地。

按照相關法律法規和政策規定，現在的農村宅基地，一方面是基于農民是本集體經濟組織成員的一種福利性安排，是名副其實的農村保障性安居工程用地；另一方面，農業空間有著“播殖耕稼”核心特征，農民“職住分離”的影響，較市民更為嚴重。因此，農村宅基地布局安排有別于城市建設用地，需充分考量“農宅姓農”。當前，村莊規劃編制，需特別注意以下兩方面的問題。

（一）避免將城市規劃的習慣性做法搬到農村

什么是優秀的規劃？著名規劃專家陳占祥先生說過，“最好的城市規劃就是和城市實際結合得最好的規劃”。一個好的村莊規劃，也應該是和鄉村實際結合緊密結合的規劃。

建立國土空間規劃體系并監督實施，是將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。村莊規劃作為鄉村地區的詳細規劃，需要融合土地利用規劃和城鄉規劃。每個專業都有每個專業的偏好，這同其長期的專業訓練有關。本輪機構改革之前，主體功能區規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃的職能分屬發改、建設（規劃）和國土資源部門。由于城鄉規劃隊伍人數最多，本輪機構改革之后，現在基層負責村莊規劃的，大多是原城鄉規劃人員。原先的城鄉規劃，在許多地方其實主要是側重于城市規劃的。城市規劃人員編制村莊規劃，尤其需要注意避免過去的思維慣性和習慣性做法。例如城市園林設計慣用的花園草皮，要考慮是否合適搬到村莊規劃設計中。

各地地形地貌各異，農業種植結構不同，各地村莊的差異性遠較城市復雜，“千村一面”的危害會更甚于“千城一面”。因此，編制村莊規劃更應充分認識各地農業生產傳統和農業生產的特殊性，在農村宅基地規劃布局時，要充分認識“農宅姓農”特點，多傾聽農民心聲，以避免因規劃不當，給農民帶去生產生活的不便和農業生產成本的上升。

（二）警惕宅基地轉為城市用地的政績沖動

城鄉建設用地增減掛鉤政策，將農村宅基地與城市建設用地有機聯系起來。城鄉建設用地增減掛鉤，立足于中國保護耕地基本國策，順應中國工業化城鎮化的快速發展需要，在促進節約集約用地、統籌城鄉發展、支持扶貧開發中發揮了重要作用。但在具體實踐中，需要防范為片面追求經濟利益，對農村宅基地沒有足夠的歷史耐心，而一窩蜂地將農村宅基地轉為城市建設用地的政績沖動。過去媒體曾經屢屢披露，有些地方在“增減掛鉤”中，片面追求增加城鎮建設用地指標，違背農民意愿大拆大建，強迫農民拿著鐮刀住高樓，侵害了農民利益。

鄉村振興，規劃先行。習近平總書記強調，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。現在，城鄉建設用地增減掛鉤節余指標的價格，已經從過去的每畝幾萬元上漲到幾十萬元，帶建設用地規模空間的節余指標，有的每畝甚至已經超過百萬元。在這樣的背景下，當前村莊規劃編制，尤其在集聚提升類、撤并搬遷類村莊確定時，需特別警惕那種將農村宅基地不合理轉為城市建設用地的政績沖動。