國家公園立法體系建設的美國經驗與啟示

張 興

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

近年來，國家出臺的一系列文件明確了建立國家公園體制。據統計，截至目前，中國已建立各級各類自然保護地近萬處，約占陸域國土面積的18%[1]。2019年6月，《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》明確提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”“到2025年完成自然保護地整合歸并優化，完善自然保護地體系的法律法規、管理和監督制度”的總目標。2021年10月，《中國的生物多樣性保護》白皮書提出“不斷推進自然保護地建設，啟動國家公園體制試點，構建以國家公園為主體的自然保護地體系”，隨后在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會上，我國正式宣布在生態安全戰略格局中的關鍵區域設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，標志著我國自然生態保護、自然保護地建設邁入新的發展階段。

世界上許多國家建立了自然保護地法律支撐體系，甚至一些國家有專項的國家公園立法。美國作為國家公園法律制度的典型代表，總結美國國家公園的立法規制及管理方面實踐經驗及啟示，對建立健全我國自然保護地管理制度具有重要的借鑒價值。目前我國尚未出臺專門針對國家公園的法律法規，加快國家公園自然資源保護相關立法體系建設十分重要。隨著我國國家公園試點探索階段轉向實踐推廣階段，亟待加強立法，推進制度建設，與此同時，把我國國家公園試點探索中成熟的經驗、切實可行的做法上升為制度，以更好地滿足國家公園現代化治理的需求。本文系統梳理了美國國家公園法律架構，分析總結美國國家公園立法經驗和特征，并結合我國國家公園法律體系現狀，提出了健全以國家公園為主體的自然保護地法律體系的相關建議，為研究和制定我國國家公園立法和規范自然保護地管理提供理論支撐和決策參考。

1 美國國家公園的形成及立法架構體系

1.1 美國國家公園的產生

國家公園是生態建設的核心載體，以天然或原始的景觀資源環境為基礎，為景觀資源環境遺產的保存與保護、科學考察研究、游覽觀光、環保教育等提供場所而劃定的特殊保護、開發和利用的自然區域（natural region）。國家公園在保護生態系統的完整性、維系生物多樣性等方面發揮著極為重要的作用，通過設立重點生態功能區來維護生態系統服務的完整性。通常由政府設立，用以保護生態、特有物種、文明傳承等而設立的獨特生態空間保護區域，探索建立以國家公園為主體的自然保護地體系，確保自然本底的生態系統保護和永續利用。

國家公園，這類特殊的自然資源保護模式誕生于19世紀的美國。1832年，美國藝術家喬治·卡特琳（George Catlin）提出了“國家公園”（national park）的概念，其真實用意是通過設立宏偉的公園（magnificent park），實現對環境、物種進行必要的保護和傳承的設想。在環保主義者的推動下，時任美國總統尤利塞斯·辛普森·格蘭特（Ulysses S.Grant）1872年在國家層面批準了《黃石國家公園法》，將黃石區域以國家公園形式劃為自然保護地，促成了美國黃石國家公園（Yellowstone National Park）的誕生，這是美國國家公園的起點[2]，也是世界上第一個國家公園。隨著世界各國環境保護意識的提高，世界其他國家或地區相繼使用這個概念，并結合本國的生態系統和自然景觀特點，探索設立以保護生態、特有物種、文明傳承等不同特定主題類型的國家公園在內的自然保護地[3]，從“國家公園”單一概念發展成為各具特點的自然保護地。

1.2 美國國家公園法律體系架構

法律（law）是實施控制的有效手段，任何事物推進中逐步朝著制度化方向發展，通常需要通過法治工具構建科學管理體系架構[4]。美國是世界上自然保護地管理體系最為完善的國家之一，自然保護地（protected area）管理有著相當堅實的法律制度保障，以保護自然的國家公園立法制度建設走在世界前列。美國對國家公園制定了嚴格的管理制度，將國家公園囿于法律、政策的全方位保護之中。1906年，美國國會頒布的《古跡法》（The Antiquities Act）授權總統有權通過“公開聲明”的方式將“歷史遺跡、歷史性的和史前的構造物及其他具有歷史和科學價值的物件”等文化遺產的綜合性保護一并納入國家公園體系，由此開啟了自然和文化遺產保護的便利之門。

隨著時間的推移和國家公園發展，自然保護地管理的難度也在增加。在兼顧國家總體發展規劃、戰略規劃、實施計劃等大方向情景下，亟須架構站位更高的高層次法律制度。立法管理作為美國國家公園管理的基本依據，由內政部下屬的國家公園管理局直接管理。1916年，美國國會頒布的《國家公園基本法》是美國保護地法律體系之一，是國家公園建設最基本的、權威的法律文件，位階僅遜于美國憲法。國家公園制度作為一種系統化思維，隨著國家公園立法理念向縱深推進，管理和保護制度不斷健全完善，不再單純為保護自然資源而設立，凡有損自然資源和生態文化保護的活動或行為均受到法律約束。例如，1935年頒布的《歷史遺址保護法案》，保護歷史遺址、建筑及其他歷史項目；1964年頒布的《荒野法》（The Wilderness Act），維持原生地域特征的荒野自然保護；1966年頒布的《國家歷史保護法》，歷史文物均被正式納入國家公園保護之列。與此同時，美國國家公園制度體系伴隨著公園立法及相關管理法律法規的制定與發展變遷而發展，聚焦于國家公園設立審批、規劃編制、發展目標及其運營管理等核心內容均需依照聯邦法律程序進行[5]。尤其是國家公園“物”的價值客體保護不斷細化管理舉措，相繼又跟進制定了一系列關鍵性的法律法規，包括1964年的《原生態保護區法》、1966年的《國家野生生物庇護系統管理法》、1968年的《自然與風景河流法案》、1976年的《資源保護與復原法》、1998年的《國家公園綜合管理法》等，在一定程度上完備了法律、規則、標準的支持，建立起相應的法律保護制度體系及管理模式，保證了國家公園管理的規范化、法制化和程序化[6]。

注重維護生態平衡是美國政府的一項基本國策，也是美國國家公園管理的一項基本制度。在美國的普通法體系中，立法體系大體可分為基本法、授權法、單行法，以及其他相關聯邦法律和部門規章，其中國家公園基本法是美國自然保護管理體系中最基本的法律。授權法是指立法機關把某項立法權授權或委托有關的行政機構或其他組織，在授權范圍內決定或決議，或由國會的成文法或美國總統令直接產生立法行為，每個國家公園都可能會有相應的授權文件。單行法有效地補充了國家公園法律體系的立法空白，將法律政策直接運用到實體建設項目上，具有相當重要的地位。為順應發展趨勢和保護價值目標，1970年，美國國會對國家公園基本法進行了修改和補充完善，國家公園法的適用范圍進一步擴大。國會通過了《國家公園系統一般授權法》，標志美國國家公園管理體系走向更加成熟的階段。1978年，國會再次修正國家公園基本法，進一步強調整體性保護的重要意義，國家公園管理制度體系的日趨完整，體現了美國國家公園政策的延續性和長期性。

2 美國國家公園立法建設的特征

2.1 規劃管理體系相對完善，為國家公園立法提供基礎

美國十分重視規劃決策體系對整個社會發展發揮的引導作用，完善的法律政策依據和完整的規劃管理框架保證了規劃的順利進行。盡管始終沒有對美國的自然保護地做出統領性的規劃，但各個保護地的發展規劃部署和政策是明確的。通常規劃制度由處于根本地位的聯邦憲法來引領，聯邦政府主要通過相關法律法規、政策來約束、引導規劃管理，所有規劃法規均須符合美國憲法，各州的規劃立法也須符合聯邦政府制定的高層法律，地方規劃開發利用同樣受聯邦法律和州政府法規制約。制定具有法定地位的管理規劃是自然保護地管理的基本思路，例如，1933年，美國制定了《田納西河流開發法》，對特定區域或流域的國土開發整治進行規劃立法。1974年，議會通過了《森林和牧場可更新資源規劃法》，對森林系統土地和資源管理做出了程序性規定。規劃引領土地開發利用與生態保護目標，國家公園規劃的制定和執行通過立法制度明確下來。國家公園發展規劃目標的確定需依照程序來進行，并須具有全國性、適合性和可行性的顯著特征。從美國規劃立法的層級構成來看，公園規劃立法容納了聯邦、州和地方三個不同層級，每個層級均有相應的法律為規劃管理提供保障前提，從聯邦、州到地方構建起了一個完整的規劃法律體系；同時，在進行公園管理活動時，有各自明確的管理權限和范圍。國會是聯邦政府制定規劃法規進行政策引導的主體，聯邦政府通過跨區域（州或地區）的專門委員會對國家公園規劃項目進行管控與管理，與發展意志緊密相連，聯邦和州單獨制定公園評價程序。1968年，國會在《政府間合作法案》中賦予州和區域規劃部門更多的權力，州級（state）層面擁有本州的州立公園系統，公園大小范圍從城鎮公園到國家公園不等，如亞利桑那州菲尼克斯（又稱“鳳凰城”）的南山公園是美國最大的城市公園，阿德隆達克公園（Adirondack Park）周邊集聚著許多村莊，阿拉斯加伍德-提克雀克公園（Wood-Tikchik State Park）是最大的州立公園[7]。地方（regional）層面上不同郡和城市保護管理著不同種類的地方層面的保護地。

2.2 注重法律體系的系統性，加強國家公園立法的協調和靈活性

美國國家公園歷史發展進程承載著國家公園立法及自然保護地相關法律體系演化的歷程，通過立法不斷完善管理框架和結構、管理內容和目標、管理方法與途徑，搭建了較為系統完整的法律體系，與其他相關法律法規相協調。縱觀與國家公園直接或間接相關的各項法律法規，縱向上的《國家公園系統一般授權法》《國家公園基本法》及橫向上的《綜合環境響應、補償和責任法》（1980）等一系列成文法體系，針對自然生態制定了區域性的保護規定。國家公園的發展與制度建設同步，有序發展，各類屬性的國家公園建立了特殊性的保護法律，以及有針對性的規章，共同構成了一個統一協調的立法體系。美國國家公園完善的法律體系包括從聯邦法到授權法、單行法和部門規章，確立了一個緊緊圍繞“國家公園”的法律文本群，多類自然保護地法律相互補充、相互協調的平衡性架構，保障了國家公園法律體系的縱向連貫性實施。各種類型的國家公園不僅要執行歸屬類別中的授權法，同時還應與其他有關國家公園管理的立法條款保持相容適配性，在很大程度上避免了法律縱向上的不協調。當然，即便是立法層次上類同的法律，也難免存在法律條款上的不銜接，如遇到與個別法律沖突，美國有遵循先例（stare decisis）的法律原則，按照判例法既定的有關標準準則[8]，根據國家公園立法原意、主管部門權威解讀及參照司法機關判決的相關案例等做出相應裁決，體現了解決法律間條款上不協調問題的靈活性。

2.3 堅持可持續性原則，遵循立法程序的普適性

國家公園具有公共屬性，美國尤其重視生態“圈鏈”“系統”的可持續發展戰略。國家公園立法體現了既要保護自然生態環境，也要保證當代和后代的代際利益不受影響并提供欣賞自然的重要理念，這種思想對國家公園的設立、全過程運營管理產生較大的影響。美國國家公園制度的法律理念主要反映在向全社會開放且嚴格保護生態的原真性、完整性，在保護環境上圍繞公共可持續利用的理念配置相應的資金、經營管理和監督機制，使管理手段與管理目標相適應。美國國家公園管理的基本制度與政策是可持續開發利用自然資源，保護生態和自然環境，劃定公園區域的自然和文化風光；除了向公眾提供入園游覽機會，在任何規劃層次中均要考慮不以“損害下一代人”生態資源代際利益為代價，針對為保障規劃的制定和實施而建立了相對完善的法律制度。

美國國家公園體系建設重視公眾和社會服務，依據國家公園建立的功能目標不同，實施分類施策，注重管控中的保護與利用的平衡協調關系；同時較好地處理保護地與當地社區居民的關系，考量公眾利益與可持續發展的關系。鼓勵國家公園周邊社區居民參與到公園保護與管理建設中，推動國家公園保護地管理與當地經濟、社會、公眾利益、居民利益的和諧發展。美國國家公園的立法過程是可持續發展理性認識深化的過程，1872年頒布的《黃石國家公園法》規定，為人民謀福利和享樂提供公共娛樂活動的場所。1969年頒布的《國家環境政策法》（National Environmental Policy Act）確立了公眾與有關機構參與環境評估的決策框架，保證適當保護公共利益的條件限制，以法律形式確立了國家公園的生態保護優先理念。美國《國家公園基本法》規定：在保護風景資源、自然和歷史資源、野生動物資源的同時，可保證不影響子孫后代欣賞自然生態資源，為世世代代提供欣賞自然生態財富的機會。可見，國家公園設立的初衷不僅僅是為了保護自然生態資源，也是為了更有的放矢地體現可持續發展的理念。

2.4 保證立法的公正、客觀，建立多元人才結構參與的公園規劃方案設計

美國是一個多元化的社會，本著“專業人做專業事”的理念，國家公園的規劃設計實行勝任人（competent person）制度，規劃設計更多地交由權威的規劃設計機構負責或專業操作。美國針對國家公園的保護與管理、經費管理、人員管理、特許經營等制定了詳盡的規章制度，在國家公園立法中將這些不同事項內容進行有機的整合設計，融合在一起。國家公園立法制度設計由跨學科、不同專業背景和專業律師組成，在立法制定和修改論證過程中，堅持公開原則，發揮各層次、各方面參與保護和監督的作用。但是，在國家公園立法過程中相關部門會積極聽取來自不同行業、不同領域專家的建議[9]，還會邀請包括政治、經濟、社會、生物、水文、生態、海洋、地質、氣候及景觀的設計師、社區規劃師、環境設計師等行業領域技術專家加入到規劃方案編制中，以適應新的使命和任務需求。把國家公園的設立與管理、保護和利用、規范與標準、職責與義務等內容加入議題之中；注重國家公園立法規劃、審批法規草案或者執行法規的決定等細節性保護問題的意見和建議，凝聚共識，以保證立法設計內容、程序等相當科學客觀理性，維護公園立法的質量、尊嚴和威信。

2.5 建立公眾參與的管理體系和機制

國家公園源于在空間上自然生態資源和文化價值的實現，屬于公共物品之一。美國國家公園在建立理念上確保其公益性，在嚴格的法律內容上十分注重公益性服務的目的，在法律層面明確公眾參與的地位，妥當處理社會利益關系。如1916年頒布的《國家公園管理局組織法》，提到建立“國家公園的目的是讓人們利用、觀察、保持健康和娛樂，在國家公園中做出的所有影響公眾或私人企業的決策都必須符合國家利益”。1969年頒布的《國家環境政策法》進一步明確要求聯邦政府所制定的規劃要引入公眾參與機制，保障公眾的知情權、參與權和表達權。利益相關者充分參與公園總體規劃，保護性區域須經嚴格公眾征詢，國家公園法賦予公眾群體監督權，及時掌握公園規劃和開發項目動向。美國國家公園的立法過程中除公眾共同參與，更為關鍵的是建立一個長期有效的開放通道，細化利益相關方參與制度建設的形式和流程，把公眾意見建議融入最終規劃方案和制度政策中。從提高公園和保護區科學合理性的角度，通過制度安排，全社會公眾均可通過一定途徑參與到國家公園的建設和管理中來，注重建立公眾監督的制度環境和渠道，讓公眾共享國家公園建設成果，強調公眾的獲得感，實現國家公園保護和當地社區公眾和諧友好的發展。

3 啟示與借鑒

3.1 加快國家公園和自然保護地的立法建設

立法對國家公園和自然保護地的保護與管理相當重要，世界各國國家公園立法制度制定時序上有三種類型：國家公園與立法同步構建；國家立法在前建園在后；國家公園建園在前立法在后。美國國家公園創建和推進中制定了一系列有關國家公園體系的法律規章、執行命令及規范標準，國家公園建立伊始就先行立法，形成了由聯邦法案、相關行政命令、規章、條例等組成的較為完整的法規體系。目前我國有關法律條款直接或間接地對國家公園做出了相應的規定。例如，《憲法》規定“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物”，為自然保護地立法提供了基礎和依據；《自然保護區條例》《國家級森林公園管理辦法》《國家濕地公園管理辦法》等一系列規章制度，對自然資源開發利用和保護管理做出相應的規定，且我國部分先行試點國家公園制定了各類型公園的管理條例、管理辦法等，發揮了很好的引導作用。但是，目前依然缺少國家公園或自然保護地的專門法律，自然保護區的立法體系尚不健全。因此，順應新的發展趨勢，有待深化自然保護地立法及相關制度研究，加強頂層設計和統籌謀劃，準確把握立法原則和長遠目標方向，統領科學合理的自然保護地體系建設；結合相關法律法規及有關國際公約，使更多的自然保護地的行政法規層次向法律層面發展，解決當前管理制度層級較低的問題，滿足自然保護地特殊性的管護需要。及時適應我國國家公園建設與發展，進一步健全自然保護地管理法律體系，制定完善和統一的國家公園保護專項法律和實施細則，以確保國家公園為主體的自然保護地規劃、管理和保護工作有法可依。

3.2 以規劃實現國家公園的規范化管理

做好規劃是做好保護和管理的依據和手段，也是一切自然資源開發利用建設的前提。作為重要的政策工具，規劃體系在保護自然生態方面發揮了積極作用。國家公園規劃是建設的首要環節，規劃體系在國家公園建設過程中扮演著重要角色。國家公園既要有科學的規劃方案設計，也需嚴格依法規劃實施，法律是規劃的依據和出發點，總體規劃必須符合法律規定。美國國家公園管理局對國家公園嚴格遵照國家法律法規進行管理，規劃目標體系是由各種法律法令所確定的使命，以相關法律要求為框架的規劃不僅具有管控功能，還具有指導功能，強調依法依規的公園規劃管理體系值得我們思考和借鑒。目前我國還未出臺國家公園的高階法律，自然保護地的規劃法律條文更是甚少，目前整體自然生態保護制度結構中國家公園立法和自然保護地立法尚未跟上，在及時制定《國家公園法》和《自然保護地法》法律的基礎上，做好統籌謀劃，深化規劃對自然保護地體系的科學管理發展功能，深入推進各類自然保護地科學設置，規劃并處理好自然發展與自然的利益需求的銜接結合點。與此同時，自然保護地、國家公園內嵌于國土空間治理體系的整體中，具有較強的空間屬性，秉承國家公園為主體的自然保護地與立法建設相適應的原則，明確國家公園履行國土空間用途管制職責的法律地位，緊密結合《建立國家公園體制總體方案》的重點要求與基本任務，強化國土空間規劃對特定領域專項規劃的指導約束作用。規劃體系是空間開發的行為規范，發揮規劃戰略引領作用，健全規劃管理制度，保障自然保護地多元保護目標的實現和生物多樣性的維持，構建以國家公園為主體的自然保護地規劃體系。

3.3 維系自然保護地法律間的系統協調

美國國家公園和自然保護地整個法律體系是系統性的，在發展過程中伴隨著特定法律的制定、實施，法律執行相互間的協調性較強，相應有著完善的協調機制。盡管國家公園立法屬于特定領域立法，與其他相關法律難免對于同一事項的規定內容重疊或交叉，但極少發生法律間的不協調，同時兼顧了矛盾的普遍性與特殊性，個別法律制度發生適用沖突時，可依據上位法、立法目的或判例法則等途徑予以妥善解決。借鑒先進的國外經驗，我國自然保護地立法應對現行有關的自然保護區相關立法進行評估，對涉及國家公園和自然保護地的相關事項和法律依據開展全面梳理、銜接分析，理清不同類型的自然保護地法律框架與現行原有法律的內在邏輯，法律條款內容相交的重疊或相互抵觸部分力求統一，且與相關配套法規銜接和協調。從立法框架和法律制度設計上，擬訂《國家公園法》《自然保護地法》，既要統籌考慮共性和特殊性的關系，也要做好與現行法律對接，如與我國《憲法》《環境保護法》《土地管理法》《森林法》《野生動物保護法》等法律相協調，與各有關法律相統一，各相關部門法律間相銜接，形成健全完善的國家公園自然資源保護制度；加強以自然保護地、國家公園等重要區域的自然資源和生態系統的保護工作，構建多維面向協調的自然保護地法律體系和標準規范體系，持續提升美麗中國的整體自然保護和治理目標。