征地訴訟相關法律研究

□嘉興市自然資源和規劃局秀洲分局 韓超

2020 年以來，多部土地管理法律法規進行了修改，2020 年1 月1 日新修正的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱“土地管理法”）施行，2021 年9 月1日新修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱“土地管理法實施條例”）施行，2021年 11 月1 日《浙江省土地管理條例》施行。這些法律法規對土地征收產生深遠影響，必將有力推動征地制度改革，進一步完善征地程序。筆者在此對征地全過程行為的可訴性、受案范圍、適格原告、被告、起訴期限、保障被征地農民權益等方面進行逐一分析，研究法律風險，以期規范征地行為，降低行政敗訴風險。

一、關于土地征收行為的可訴性

（一）征地決定納入行政訴訟受案范圍

新修正的《土地管理法》第四十六條規定，征收永久基本農田、超過35 公頃永久基本農田以外的耕地的、超過70 公頃其他土地的，由國務院批準。上述規定以外的土地的，省級政府批準。可以看出，有征地批準權的主體是國務院和省級政府。2014 年5 月1 日起施行的《行政訴訟法》第十二條規定，人民法院受理公民、法人或者其他組織對“征收、征用決定及其補償決定”不服提起的訴訟。可以看出，征地決定已納入行政訴訟受案范圍。同時，新《行政訴訟法》中的受案范圍由“具體行政行為”擴大為“行政行為”。從法理上看，雖然征地批復具有內部性，但該行為的作出直接對外產生影響，直接導致了土地所有權人（村集體等）、土地使用權人（土地承包經營權人等）喪失權益。所以，將征地決定納入行政訴訟的受案范圍，符合“有權利必有救濟”的原則，有利于保障行政相對人的合法權益。

（二）征地決定可訴的范圍

根據《行政訴訟法》第十三條規定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對“法律規定由行政機關最終裁決的行政行為”事項提起的訴訟。關于“最終裁決”規定在《行政復議法》第三十條第二款中，內容是：根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征收土地的決定，省級政府確認土地等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決。此外，再結合兩個省級部門的規范性文件，即原浙江省政府法制辦、省國土資源廳聯合印發的《關于進一步規范征收土地公告的通知》和浙江省自然資源廳印發的《征地文書參考格式》中規定，經國務院批準征收土地方案后由省人民政府審核同意征收土地實施方案的情形，以及涉及國務院委托省政府作出審批意見書的情形，不予告知行政復議和行政訴訟救濟權。

關于征地決定可訴的范圍，從征地公告中對征地批準決定的救濟權利告知中推斷出，并由上述法律和規范性文件相互印證，可以得出這樣的結論：一是國務院批準的土地征收決定不可訴；二是省級政府批準的土地征收決定可訴；三是國務院委托省級政府作出的征地決定，不可訴；四是省級政府根據經批準的征地決定而作出的關于“確認土地所有權或使用權”的行政復議決定，不可訴。

（三）關于征地決定機關和征地決定發文機關不一致的情形

實踐中，征地決定機關和征地決定發文機關不一致，根據1999 年原國土資源部《報國務院批準的建設用地審查辦法》規定，省級政府報送的土地征收申請首先由國土資源部（現為自然資源部）初審。經國務院批準后，由自然資源部負責辦理建設用地批復文件，注明“經國務院批準”字樣。所以，自然資源部作出的征地批復是經國務院批準后作出的，自然資源部就成了土地征收決定發文機關。根據《最高人民法院關于曾成、龍平安等六人訴國土資源部征地批復行政行為是否受理的復函》中最高人民法院的觀點，在國務院批準征地后，國土資源部以批復形式通知省級人民政府的行為，屬于國務院批準征地行為的組成部分。由此可見，由于國務院的征地批復不可訴，自然資源部發文作出的經國務院批準的征地批復，同樣不可訴。

二、征地訴訟案件的起訴期限和起算點

（一）關于起訴期限的規定

《行政訴訟法》第四十六條第一款規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。第二款規定，因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日，不得超過二十年提出，其他案件自行政行為作出之日起不得超過五年提出。2018 年《最高人民法院關于適用<行政訴訟法>的解釋》第六十四條第一款規定，行政機關作出行政行為時，未告知當事人起訴期限的，起訴期限從當事人知道或應當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不得超過一年。第六十五條規定，當事人不知道行政機關作出的行政行為內容的，起訴期限從知道或者應當知道該行政行為內容之日起計算，但最長不得超過行政訴訟法第四十六條第二款規定的起訴期限。

（二）關于征地決定的起訴期限

《行政訴訟法》第二十條規定，因不動產提起的行政訴訟，由不動產所在地人民法院管轄。《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第九條規定，行政訴訟法第二十條規定的“因不動產提起的行政訴訟”是指因行政行為導致不動產物權變動而提起的訴訟。關于征地行政訴訟是否屬于不動產訴訟，存有爭議。從行政機關贏得訴訟主動權的角度出發，自然資源部門應盡量從“征地訴訟為一般案件，不屬于不動產訴訟，征地批文最長起訴期限為5 年”的思路進行答辯。筆者傾向，不動產訴訟僅限于土地確權、登記行為。

（三）關于征地決定訴訟案件起訴期限的起算點

根據原國務院法制辦公室《關于認定被征地農民“知道”征收土地決定的意見》，行政復議申請期的最晚起算點是：在辦理征地補償登記、簽訂征地或房屋拆遷協議、領取（提存）征地或房屋拆遷補償款、協調征地補償標準爭議申請或者有證據證明行政相對人通過行政復議、政府信息公開、信訪、訴訟等其他途徑知道征收土地決定主要內容中的最晚的一個。所以，征地訴訟起訴期限的起算點，可以參照適用行政復議申請期的起算點。

（四）經過行政復議程序的征地訴訟案件的起訴期限

根據《行政訴訟法》第四十五條規定，公民、法人或者其他組織不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟。在經過復議的征地案件中，需把握三點，一是征地案件不是法定復議前置案件，當事人不服征地決定的，可以自由選擇申請行政復議或者提起行政訴訟。二是當事人不服征地復議決定而起訴的，需在收到復議決定書之日起十五日起訴。三是如果復議機關逾期不作決定的，當事人需在復議期滿（一般復議審理期限為60 日）之日起十五日內起訴。在此種情況下，當事人既可以起訴原行政行為（征地決定），也可以起訴復議機關的不作為。

三、征地訴訟案件的適格被告

（一）關于征地決定訴訟案件的適格被告

筆者認為，土地征收決定訴訟的適格被告僅限于省級政府，不包括國務院、自然資源部，本文在“關于土地征收行為的可訴性”中已詳細闡述，這里不再贅述。

（二）關于征地組織實施訴訟案件的適格被告

1.征地組織實施的主體。新修正《土地管理法》第四十七條（原《土地管理法》第四十六條）規定，國家征收土地，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。可知，土地征收組織實施的機關是縣級以上人民政府。同時，《浙江省土地管理條例》第四十一條第一款和第四十二條第一款進行了具體規定，內容是：縣級以上人民政府依法發布征收土地預公告、并開展擬征收土地現狀調查和社會穩定風險評估，依法擬定征地補償安置方案并發布征地補償安置公告。

2.具體實施征地及落實補償安置的主體。《浙江省土地管理條例》第四十四條規定，設區的市、縣（市、區）人民政府指定的部門或者鄉鎮人民政府應當依法與擬被征收土地的所有權人、使用權人簽訂征地補償安置協議。

新修訂《土地管理法實施條例》第二十七條和第二十八條規定，縣級以上地方人民政府應當根據社會穩定風險評估結果，結合土地現狀調查情況，組織自然資源、財政、農業農村、人力資源和社會保障等有關部門擬定征地補償安置方案。關于征地補償和被征地農民基本生活保障，在《浙江省人民政府辦公廳關于做好浙江省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法廢止后有關銜接工作的通知》中作了詳細規定，具體內容是：市、縣級政府統一負責征地補償和被征地農民社會保障工作，其中：自然資源部門具體負責征地補償方案擬訂和組織實施，人力社保部門具體負責被征地農民社會保障資金測算、參保業務辦理和就業促進工作，財政部門具體負責征地補償資金和被征地農民社會保障資金收支管理，農業農村部門具體負責征地補償費使用、分配情況的監督。

3.決定征地補償費的使用、分配方案的主體。《村民委員會組織法》第二十四條、第三十條規定，農村集體成員討論決定征地補償費的使用、分配方案（一般以村民會議或村民代表會議的形式開展），并由村民委員會實行村務公開制度予以如實公布，接受村民查詢。《浙江省土地管理條例》第四十六條第二款規定，農村集體經濟組織應當依法確定參加社會保障對象的名單，報鄉鎮人民政府、街道辦事處。

四、征地訴訟案件的適格原告

（一）侵害集體土地所有權人的適格原告

《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第三條規定，村民委員會或者農村集體經濟組織對涉及農村集體土地的行政行為不起訴的，過半數的村民可以以集體經濟組織名義提起訴訟。所以，如果征地行為侵害農村集體土地所有權的，該集體經濟組織為適格被告。

（二）侵害集體土地使用權人的適格原告

《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第四條規定，土地使用權人或者實際使用人對行政機關作出涉及其使用或實際使用的集體土地的行政行為不服的，可以以自己的名義提起訴訟。《最高人民法院關于執行<行政訴訟法>若干問題的解釋》第十六條規定，農村土地承包人等土地使用權人對行政機關處分其使用的農村集體所有土地的行為不服，可以自己的名義提起訴訟。從以上最高院的規定中可知，具有集體土地使用權人原告資格的主體包括：土地使用權人、土地承包經營權人、宅基地使用權人、鄉鎮建設用地使用權人（鄉鎮企業、公共設施、公益事業），以及實際使用人。

五、村民自治在土地征收中的功能定位

（一）被征地農村集體經濟組織及其成員在征地中的話語權

新修正的《土地管理法》第四十七條第二款規定，縣級以上地方人民政府擬申請征收土地的，應當聽取被征地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人的意見。第三款規定，多數被征地的農村集體經濟組織成員認為征地補償安置方案不符合法律、法規規定的，縣級以上地方人民政府應當組織召開聽證會。新修訂的《土地管理法實施條例》第二十六條第四款規定，社會穩定風險評估應當對征收土地的社會穩定風險評估進行綜合研判，確定風險點，提出風險防范措施和處置預案。社會穩定風險評估應當有被征地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人參加，評估結果是申請征收土地的重要依據。

值得注意的是，2020 年7 月24日浙江省自然資源廳印發的《土地征收程序規定（試行）》中“（八）簽訂協議”第一款規定，簽訂征地補償安置協議的對象為被征收土地的所有權人、土地承包經營權人、林地使用權人、宅基地使用權人、集體建設用地使用權人等。由此可知，簽訂征地協議的對象在原來的村經濟合作社的基礎上進行了擴大，并與《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第四條規定的征地訴訟適格原告相對應。第二款規定，個別確實難以達成協議的，市、縣（市）人民政府應當在申請征收土地時，如實說明未簽訂征地補償安置協議的具體情況及保障其合法權益的措施。被征收土地的所有權人、使用權人未簽訂征地補償安置協議的比例不得超過應當簽訂協議總數的8%。可知，該程序規定賦予8%以上被征收土地的所有權人、使用權人的征地否決權，體現了充分尊重被征地農民、土地使用權人的意愿，保障其知情權、表達權、救濟權。

（二）村民自治在土地征收中的體現

中國農村村民實行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情。《村民委員會組織法》第八條第二款規定，村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地。《浙江省村經濟合作社組織條例》第二條、第四條、第七條規定，村經濟合作社是社區性農村集體經濟組織，依法代表全體社員行使集體財產所有權，保護管理村集體所有或使用的土地等資源。由此可知，村民委員會、村經濟合作社是農村集體土地的管理者。因公共利益需要征收農村集體土地，體現國家強制力。現行法律、法規只賦予農村集體經濟組織及其成員意見表達權、聽證權，并沒有賦予被征地村民決定權。《浙江省土地管理條例》第四十二條規定，農村集體經濟組織及其成員等對征地補償安置方案有意見、建議的，政府可以視情況組織聽證。過半數被征地的農村集體經濟組織成員征地補償安置方案不符合法律、法規規定的，政府應當組織聽證。因此，經社會風險評估，如果被征地村及村民反對意見較多時，不是必須征地的，建議暫緩征地；必須征地的，應通過多種形式解釋征地的“公共利益需要”、補償安置事宜等，爭取村民的理解。

實踐中，一般采取以下方式落實告知、確認、聽證程序。一是向農村集體土地的管理者（村民委員會）、所有權人（村集體經濟組織代表全體社員）和被征地農民發放征地告知書。二是以征地補償安置協議的方式確認被征地事項（項目、面積、補償安置等）。

六、土地征收全過程可訴性分析

一是在征地準備階段，征求被征地村集體經濟組織及其成員的意見（含征地預公告、聽證、召開村民代表會議、草簽征地協議等）過程性的行為，有待征地批準后方生效，是不可訴的；前期征地中的規劃修改屬于抽象行政行為，不可訴；勘測定界為事實行為，不可訴；土地現狀調查、安排補償資金等屬于內部行為，不可訴。二是在征地報批階段，根據原國土資源部《建設用地審查報批管理辦法》第六條規定，土地行政主管部門負責擬定農用地轉用方案、補充耕地方案，報有批準權的人民政府批準。這兩個方案屬于內部批準行為，不具有外部性，不可訴。三是在征地實施階段，根據新修正的《土地管理法》第四十七條規定，國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上人民政府予以公告并組織實施。具體包括發布征地公告、支付征收土地補償費用、土地交付等。

（一）農轉用、補充耕地等批準行為不可訴

根據原國土資源部《土地利用總體規劃編制審查辦法》《土地利用年度計劃管理辦法》的相關規定，農用地轉用是指將農用地在符合土地利用總體規劃和土地利用年度計劃等條件下，依法依規經批準后將農用地轉變為建設用地的行為。農轉用、補充耕地方案批準行為是國家實行土地用途管制制度的載體，是落實土地利用總體規劃的重要手段。其實質是內部審批行為，是實施土地利用總體規劃，并將其落實到具體地塊的過程。實際上，造成土地承包權人喪失承包權或者減損其合法權益的，是征地批準行為或集體建設用地供地行為。

（二）征地公告不可訴

《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第六項規定，行政行為對公民、法人或者其他組織的權利義務不產生實際影響的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。征地公告只是一種單純的公示行為，公告本身不創設新的權利義務，對被告知人的權利義務不產生實際影響。政府依法發布征地公告的行為，僅僅是將批準征地機關、批準文號、征地用途、范圍、面積以及補償安置等事項，在被征收土地所在村予以公示告知的行為。對被征收人權利義務產生實際影響的是征地批復以及后續相關征地行為，而非征地公告。因此，征地公告不可訴。

（三）經批準后的征地補償安置協議可訴

實踐操作中，簽訂補償安置協議的過程就是農民全程參與的過程，能夠切實保障農民的知情權和參與權。在簽訂補償安置協議的過程中，農民可以在國家有關法律法規框架內與政府征地機構充分協商，全面表達自己的意見和想法。簽訂補償安置協議意味著農村集體經濟組織認可了自然資源部門的勘測定界成果，同意了征地補償安置標準和安置方式，對擬征收土地的權屬、地類、面積等均無異議，再由村集體經濟組織負責告知被征地農戶。征地補償安置協議屬于附生效條件的行政協議，征地方案經有批準權的人民政府批準后（國務院、省級政府），草簽協議自動生效。

《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第二條規定，公民、法人或者其他組織就“土地、房屋等征收征用補償協議”提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。第五條規定，“認為征收征用補償協議損害其合法權益的被征收征用土地、房屋等不動產的用益物權人、公房承租人”等與行政協議有利害關系的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。所以，筆者認為，征地批準前，草簽的征地補償安置協議，不可訴；經征地批準后正式的征地補償安置協議可訴，適用行政協議的相關規定。