豐臺河西再生水廠二期政府與社會資本合作（PPP）項目咨詢

獲獎單位：北京市工程咨詢有限公司

獎次：2020年度全國優秀工程咨詢成果獎三等獎

主要完成人：臧景紅、季潔

編者按：工程咨詢成果是工程咨詢行業作為智庫型機構的直接體現，優秀工程咨詢成果集中反映了行業質量和水平。為進一步擴大和提升全國優秀工程咨詢成果獎獲獎項目的影響力，更好地發揮優秀成果的導向示范作用,推廣獲獎項目所屬企業在工程咨詢方面的技術水平、先進經驗和創新成果，使業界及時地了解工程咨詢業務發展動向，《中國工程咨詢》雜志從2022年第2期起,開辟《成果暢享》專欄,陸續選取刊登全國優秀工程咨詢成果獎獲獎項目，以饗讀者。

一、項目概況

1.項目背景

豐臺河西再生水廠一期工程項目（以下簡稱一期項目）于2013年由政府建設完成，規模為5萬立方米/日，北京久安建設投資集團有限公司負責運營和維護，運營期25年。

2017年，綜合考慮豐臺河西再生水廠流域范圍內的現狀污水量（平均約5.8萬立方米/日）、豐臺河西地區建設規模的快速增長、河道截污工程的實施、現狀云岡污水處理廠（1.2萬立方米/日）廢除后的水量匯入等情況，擬將河西再生水廠擴建至10萬立方米/日。

2.項目功能目標

豐臺河西再生水廠二期擴建項目（以下簡稱二期項目）擬采用PPP模式，但因一、二期存在較多的共用設施，若二期項目由一個新的社會資本方建設運營，將面臨兩個主體如何劃分建設運營界面、如何合理分配水量、出水超標的責任認定等問題。解決這些問題，需要進行合理可行的PPP方案設計，以保障二期項目的順利推進。

二、咨詢服務過程和主要內容

豐臺區水務局委托北京市工程咨詢有限公司（以下簡稱北咨公司）開展豐臺河西再生水廠二期擴建項目PPP全過程咨詢工作。在項目初期，北咨公司對再生水廠二期項目采用何種模式采購進行研究論證，依據政府采購法、招投標法等，對一、二期項目合并采購、二期項目單一來源采購以及公開招標三種方式進行比選，推薦二期項目單獨采用PPP模式公開招標并獲得采納。

在項目準備階段，北咨公司廣泛收集資料案例，深入調研行業基礎數據，搭建財務模型，整合專家資源，與豐臺區水務局和相關部門多輪討論修改后，確定并完善實施方案。為盡可能多地發現一期項目和二期項目社會資本在運營期的爭議點，并相應地提前約定好解決方案，在實施方案定稿前組織了市場測試，進行了現場調研踏勘，認真聽取了潛在社會資本方的建議，對實施方案進行了進一步補充和完善。

在項目采購階段，根據國家發展改革委和財政部PPP項目合同指南的要求，結合污水行業的典型案例，重點研究招標標的、評分辦法及PPP協議條款，編制了招標文件和PPP協議。

本項目于2018年10月完成招標，目前已進入執行階段。

三、項目創新點和突出特點

1.咨詢工作的創新點

一是咨詢指導設計，規避重大風險。由于豐臺區水務局和設計方傾向于將一、二期項目統一由一期項目社會資本方運營，在初始設計上并未考慮兩家社會資本方同時運營的情況，因此存在大量的共用設施。但北咨公司認為，既然公開選擇PPP社會資本，一期項目的社會資本方雖有先發優勢，但也存在不中標二期項目的可能性，故有必要提前劃分好建設運營界面，盡量避免采購完成后造成一、二期項目社會資本方之間出現摩擦，從而影響項目正常運營。在北咨公司的建議下，設計方修改了原設計方案，給進出水裝置、藥劑裝置、污泥剩余泵房增加了計量裝置，并根據一定的規則通過自控設施自動分配進水給一、二期項目。二期項目的最終采購結果是另一家社會資本方中標，因而驗證了北咨公司對本項目界面不清晰風險的預判完全正確。北咨公司提前通過設計方案修改、市場測試、PPP協議條款約定等方式，為實施機構規避了這一重大風險。

二是共用設施管理機制創新。一期和二期項目共用設施有液氧儲罐系統、次氯酸鈉儲罐系統、污泥處置系統及熱泵機房。通過明確共用設施的建設方、運營方、成本確定機制及費用分攤機制，來明確分割一、二期社會資本方的建設運營界面，合理界定雙方的權責利分擔，保障運營期污水處理的持續穩定。

三是水量分配機制創新。為兼顧實施機構、一期社會資本方、二期社會資本方三方對進水水量分配的不同利益訴求，在充分調研了豐臺河西再生水廠預期進水水量后，北咨公司設計了合理的水量分配原則。二期項目招標限價是一期項目處理水價的兩倍，一、二期項目均設置保底水量機制。若確保二期項目的實際處理量超過保底水量，可最大程度降低政府的無效付費，并提高二期項目對潛在社會資本的吸引力。因此進水應優先分配給二期，在二期實際處理水量達到保底水量后，剩余水量再分配給一期處理。該原則在確保政府財政支出最小化的基礎上，可保障一期和二期社會資本方獲得合理的回報，同時實現三方的共贏。

四是風險分配機制創新。首先，當實際處理水量超過基準水量時，超額水量服務費單價為污水處理單價的50%，實現對社會資本方超額收益的控制；其次，在調價公式中，當成本因宏觀經濟指標變動增加達到較高幅度時，不再通過調價公式調整，而是另行啟動協商機制，降低政府剛性兌付風險；此外，為控制總投資，僅由實施機構提出工程變更引起的實際項目總投資額比中標社會資本方的項目總投資額報價增加超過900萬元時，可調整付費單價或者進行一次性補償。實際發生的外接電源及變配電、征地拆遷費用之和，相比招標文件中該兩項費用之和增減超過10%時，雙方可就補償方式進行協商，這既發揮了社會資本方的主觀能動性，又避免了其承擔過高的風險。

2.咨詢工作的突出特點

一是項目開拓性強。本項目是污水處理行業的PPP擴建項目，在項目招標后存在一個污水處理廠由兩家社會資本方同時運營的可能性，而兩家社會資本方的建設運營邊界不清晰，存在大量共用設施，對共用設施的管理方面沒有成功先例可借鑒。針對本項目特點，北咨公司在風險分擔機制、共用設施管理機制、水量分配機制等方面進行了探索創新，實現了一期、二期社會資本方權責利的匹配，保障了項目的成功落地。

二是咨詢難度大。由于存在部分共用設施（總分水井、退水管、液氧儲罐系統、次氯酸鈉儲罐系統、污泥處置系統及熱泵機房等），豐臺河西再生水廠的兩家社會資本方之間，會產生污泥處置的單價確定、藥劑投加的管理、水量分配的協調、出水/污泥超標的責任認定等問題。這些問題涉及企業的切身利益，解決不好會降低對社會資本的吸引力。為創造良好的市場化條件，北咨公司高度重視招商前的市場測試環節，認真聽取4家潛在社會資本方的建議，盡可能多地發現一期、二期社會資本方在未來運營中的爭議點，相應在PPP協議中約定解決方案，打消潛在社會資本方的顧慮，提高項目的吸引力。

三是咨詢綜合程度高。項目咨詢內容包括招商方式研究、實施方案編制、市場測試、合同編制、招標代理、合同談判等服務，涵蓋污水、法律、財務、投融資等多個領域，專業性和綜合性強。北咨公司通過專家咨詢、實地調研、外部協作等研究方法，從法務合規性、財務可行性、風險分擔合理性、全生命周期可持續性等各個維度嚴格把關，保證了高質量的咨詢成果。

四是談判難度大。社會資本方中標，在簽署談判備忘錄后又推翻，其對PPP協議提出二十二條修改意見。雙方歷經四次艱難的談判，前后花費兩個多月，才最終得以簽署PPP項目協議。第四次談判由于涉及政府方和社會資本方的核心利益，雙方僵持不下，最終在豐臺區區長專題會上由主管副區長協調解決。會上北咨公司與中標方進行了激烈交鋒，最終維護住了政府方的利益，體現出北咨人剛正不阿的職業操守，獲得了豐臺區水務局和區政府領導的高度贊譽。

四、項目效果

1.社會效益

項目的成功實施解決了由于存在部分共用設施導致的兩個運營主體之間建設運營界面不清晰的問題。這些問題的解決保障了再生水廠的穩定運營，對于改善水環境質量、實現污染減排目標、提高居民生活質量、促進區域產業發展、推動河西地區社會的可持續發展具有十分重要的意義。

2.經濟效益

項目通過PPP模式，有效降低了傳統建設模式下的投資及運營成本，政府補貼資金比預期大幅下降，充分體現出PPP模式在提高資金效率、提升服務水平方面的優勢，實現了政府和社會資本的雙贏。

3.推廣運營價值

項目實施過程規范有序，此項目的順利實施為今后北京市乃至全國的污水處理擴建PPP項目中兩個運營主體并存的情形提供了可借鑒的成功模式和經驗，具有較強的行業示范意義。