全過程工程咨詢服務“1+N”模式爭議解析

文/皮德江

“1+N”模式已經在全過程工程咨詢服務項目招標和實踐中被廣泛認可和采用，其中1為全過程項目管理，N為其他專項咨詢業務（N≥1），即全過程咨詢服務必須包含項目管理，其為招標必選項，且為全過程咨詢的核心業務。

一、“1+N”模式全過程咨詢開展概況

住房和城鄉建設部全過程咨詢試點省份浙江和以深圳為代表的廣東為全國工程咨詢行業做出示范并樹立標桿。在總結大量全過程咨詢服務項目實踐經驗的基礎上，浙江省住建廳于2020年6月5日發布浙江省工程建設標準《全過程工程咨詢服務標準》；2020年12月10日深圳市住建局發布《深圳市推進全過程工程咨詢服務發展的實施意見》及配套文件《深圳市推進全過程工程咨詢服務導則》、《深圳市推進全過程工程咨詢招標文件》（示范文本）、《深圳市建設工程全過程工程咨詢服務合同》等（征求意見稿）；中國建筑業協會也于2020年10月15日發布了團體標準《全過程工程咨詢服務管理標準》。

浙江省《全過程工程咨詢服務標準》規定：全過程工程咨詢服務由項目建設管理（即委托全過程項目管理—筆者注）和一項或多項的項目專項咨詢組成的咨詢服務，包括項目建設管理和項目專項咨詢兩部分內容。《深圳市推進全過程工程咨詢服務發展的實施意見》規定：建設單位應充分認識項目管理服務對建設項目的統籌和協調作用，積極采用“以項目管理服務為基礎，其他各專業咨詢服務內容相組合”的全過程工程咨詢模式。在其配套文件中明確規定：全過程咨詢采用“1+N”模式，1指全過程項目管理，為必選項。中國建筑業協會《全過程工程咨詢服務管理標準》中規定：全過程工程咨詢服務模式宜采用“1+N+X”模式，1指全過程項目管理。此外，其他不少試點省份全過程咨詢實施文件中也有類似規定和描述。

二、“1+N”模式爭議焦點

在全過程咨詢推行和落地實施過程中，針對“1+N”模式，既有贊揚與肯定，也有不少疑問、爭議甚至否定。歸納起來，可能有如下幾種情形：

一是全過程咨詢不一定采用“1+N”模式，建設單位（包括房地產開發企業）自身項目管理能力很強，可以只委托N而沒有1，項目管理工作由建設單位（業主方）自行承擔。

二是1不一定是項目管理，也可以是工程設計等，比如項目實行建筑師負責制。

三是政府投資項目直接委托國有投資建設平臺公司進行項目建設管理或代建管理，尤其是機場、交通、水利、水務和電力等基礎設施建設項目；其他咨詢業務，即“1+N”模式中的N再通過招標選定。

四是項目管理工作由建設單位（業主方）自行承擔或委托國有投資建設平臺公司進行項目建設管理或代建管理，“1+N”模式中的N則選取其中主要項進行打包組合，建設單位（非國有投資建設平臺公司）通過全過程咨詢招標方式選定。

三、爭議解析之委托咨詢機構管理

（一）以政策導向為出發點

開展全過程工程咨詢，應認真領會《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號）和《國家發展和改革委員會 住房和城鄉建設部關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》（發改投資規〔2019〕515號）文件的精神實質和初心使命，即工程咨詢企業通過聯合經營、并購重組等方式發展全過程工程咨詢，做大做強，培育一批具有綜合實力和國際領先水平的全過程工程咨詢企業。

上述兩個文件為了促進全過程咨詢的發展，鼓勵各級政府、項目業主和工程咨詢企業解放思想、大膽創新探索，在理論探討和項目實踐過程中，不斷總結經驗教訓，探索適合中國國情的全過程咨詢發展之路，所以并沒有給出全過程咨詢的明確定義和劃定具體范圍。前文所述業界對“1+N”模式的疑惑和爭議或因此產生，但筆者認為，這是全過程咨詢改革發展和探索創新道路上的正常現象和必經之路。

（二）業主方主要負責項目管理的情形分析

當自身具有較強項目管理能力，項目業主方沒有委托社會專業咨詢機構從事項目管理的意愿和必要，且親自進行項目管理時，可能又會有三種情形：一是按傳統的業主自管模式，通過招標等方式對N項咨詢業務分別委托、簽訂合同；二是仍然由業主自管，但以全過程咨詢招標等方式將N項咨詢業務（N≥2）打包組合，選定專項咨詢服務單位，如勘察設計+監理、監理+造價咨詢等組合模式；三是通過招標等方式選擇具有項目管理能力的專業咨詢單位補充到業主團隊，協助業主進行項目管理，N項咨詢業務委托與情形一或情形二相同。

對于情形一和情形三（N不打包組合），基本屬于傳統碎片化業主自管模式，不在本文討論范疇。而對于情形二和情形三（N打包組合），雖不是“1+N”模式，但鑒于目前國家工程投資和建設主管部門尚未明確全過程咨詢的定義和范圍，可以認為其屬于全過程咨詢招標和服務。盡管其不包括項目管理業務，但其將兩項以上專項咨詢業務進行了組合，比原來完全碎片化管理和服務進了一步，符合集成化、一體化咨詢服務大方向。但由于項目管理在全過程咨詢中的特殊重要性（業主方管理屬性）和核心地位，以及大多數業主自管模式項目來源的不連續和不可持續性，均會導致業主管理團隊的持續穩定性、專業性受限，且該模式不符合國家推行全過程咨詢的本意和初心，“小業主、大咨詢”、“專業的人做專業的事”，才是全過程咨詢正確的發展方向。

（三）“1+N”模式中1的界定

至于“1+N”模式中的1是否必須是項目管理，是否也可以是工程設計、監理甚至造價咨詢，筆者認為首先應澄清咨詢業務、咨詢業務種類和單位的區別。項目管理、設計、監理和造價咨詢等均為不同的咨詢業務類別，咨詢機構只要具備國家和行業要求的相關資質（如果有）和能力即可從事相關咨詢業務工作，無論是以管理、設計、監理、造價等哪個行業或門類為主業。

“1+N”模式中的1指的是咨詢機構受業主委托和授權，承擔業主方項目管理工作，有項目管理能力的管理、設計、監理、造價單位等均可承擔這項工作，并非專指某類咨詢單位。但與此同時，不能以工程設計、造價咨詢等對項目投資乃至整個項目具有關鍵性、決定性重要作用為依據，否定“1+N”模式和業主方項目管理。

（四）委托項目管理過程中的權責界定

以目前推行的全過程咨詢之建筑師負責制模式為例，筆者理解的正確做法應該是：在公共建筑項目中，工程設計單位利用自身強大的設計背景和技術咨詢優勢以及對項目使用功能、規程規范、技術標準的深刻理解，加上較為豐富的業主方項目管理經驗（這一點恰是目前不少設計單位的短板），接受業主單位委托，組建以建筑師為項目負責人的咨詢團隊，承擔項目的全過程工程設計任務以及業主方項目管理等多項咨詢業務。

但應該強調的是，建筑師負責制應該是在國家規定的項目業主負責制（建設項目四制之一）大前提下的一種全過程咨詢服務模式，旨在充分發揮建筑師在公共建筑項目中獨特的專業技術優勢（尤其是在使用功能、建筑美學、內外立面造型、裝飾裝修材料選用等方面），而絕不是取代項目業主對項目建設的首要責任和決策權力。以建筑師為代表的咨詢團隊對項目的管理權限、服務范圍和責任等，均取決于咨詢服務合同中項目業主方的授權和雙方約定，而項目業主負責制規定的業主方項目決策權力和相關責任是不能委托和轉移的。

四、爭議解析之委托國有投資建設平臺管理

（一）模式分析

對于政府投資項目直接委托國有投資建設平臺公司進行項目管理，尤其是機場、交通、水利、水務、能源和電力行業等基礎設施建設項目；其他咨詢業務，即“1+N”模式中的N再通過招標選定的做法，主要有以下兩種模式：

一是項目法人模式，即政府不直接作為業主管理政府投資項目，而是成立由國有投資建設平臺公司為項目法人的項目公司，對工程項目直接進行管理（業主自管模式，一般不再委托項目管理），并按相關規定招標確定其他咨詢業務（N）。這種模式有些類似于深圳市建筑工務署管理模式，只不過后者不是以單一項目，而是以除交通、水務工程項目外的深圳市政府投資建設工程項目為管理對象，是一種日臻完善的政府投資項目集中管理模式。

二是非項目法人模式，即政府直接委托國有投資建設平臺公司進行項目管理，其他N項咨詢業務的委托事宜按國家和地方相關規定，采用分門別類或打包組合等方式進行招標。此種模式下，政府仍為項目業主方，投資建設平臺公司為項目管理方（或代建方），后者與其他N項咨詢業務各方為管理與被管理關系，而非合同關系。

（二）風險與不足

由于行業專業性、特殊性和條塊分割、行業壁壘以及改革力度、慣性思維等多方面因素影響，加之優質、專業的社會工程咨詢資源供給不足，國家各部委、行業領導和各級地方政府一旦有大中型政府或國有建設項目需要組織實施，而業主自身又缺乏項目管理能力時，往往首先想到的是交給所屬行業或政府所屬國有投資建設平臺公司進行項目管理或代建。

對一些壟斷、涉密類別的行業而言，其使用功能和專業要求通用性較差，市場發育、競爭不充分，加之項目往往同時伴有特殊工期要求或涉及所謂“急、難、險、重”以及保密要求等，項目業主做出上述選擇和決定完全可以理解，但據此判斷“1+N”模式不適用全過程咨詢，未免失之偏頗。

首先，對于超過一定規模的政府和國有投資項目的咨詢業務委托（涉密及符合規定的特殊項目除外），國家規定必須采用公開招標、競爭性談判等方式。如項目業主直接委托行業或政府所屬國有投資建設平臺公司進行項目管理或代建，有涉嫌逃避招標的法律法規風險。因此，雖然現在仍有不少行業和政府部門出于各種原因和考慮如此操作，但存在并不等于合理。除上述風險外，不少平臺公司由于資質等因素限制，只能從事項目管理等無資質要求的咨詢業務，業主仍需另行委托有資質要求的勘察、設計、監理、可研等咨詢業務，如此，平臺公司與被管理協調對象（專項咨詢服務單位）之間仍僅為管理與被管理關系，而并非合同關系，故仍屬碎片化管理范疇，而非國家提倡的集成化、一體化管理的全過程咨詢服務理念，上述直接委托的模式，很可能也正是國家要改革創新的對象而非提倡和鼓勵的模式和趨勢。

（三）發展趨勢和改革策略

誠然，目前不少國有投資建設平臺公司綜合實力（包括資金實力）雄厚，領會和把控國家和行業政策法規能力以及專業技術水平很高，甚至在交通、電力、水利、能源等行業具有壟斷地位。但筆者認為，全過程咨詢總的發展趨勢應該是：除涉密和政府“急、難、險、重”項目外，國家會鼓勵和越來越多地采用市場化公平競爭而非直接委托的方式開展全過程咨詢服務。沒有或缺少相應工程咨詢資質的平臺公司，可通過并購重組、混合所有制改革等方式取得相應資質后參與市場公平競爭。

對于歷史原因形成的、不但綜合實力強且各項專項咨詢資質齊全的國有投資建設平臺公司，通過參加市場化競爭的全過程咨詢服務招標即可獲得項目和咨詢業務，進一步做大做強，不必也不需要通過政府或行業直接委托。至于依托國家和政府資源，長期處于壟斷地位的國有投資建設平臺公司和行業“巨無霸”集團公司等，國家會采用重組、分拆等手段逐步進行改革、創新，以保證市場競爭的公平性和可持續發展。

對于有條件的各級、各地政府部門和行業，其開展建設項目管理和全過程工程咨詢服務可以學習、借鑒深圳工務署模式。其優勢在于既強化了項目業主負責制，又靈活、務實地調動和利用了社會專業咨詢資源。管理項目數量較少時，可以采取工務署自管模式，條件適合時還可以采取代建模式；管理項目數量較多時，可以項目業主身份采用全過程咨詢“1+N”模式招標，既保留了業主管理、決策的權威性和專業性，又積極響應了國家推行全過程咨詢服務的號召，充分利用和發揮社會力量和資源參與項目建設。可謂一舉數得，真正實現了“廉潔、高效、專業、精品”的宗旨和理念。

五、結束語

綜上所述，業主方項目管理在全過程工程咨詢服務中開展方式主要有三種模式：一是業主自管；二是業主委托國有投資建設平臺公司；三是業主通過公開招標等公平競爭方式選擇。

由于項目業主的投資方地位以及國家的項目法人（建設單位）負責制規定和要求，項目業主在建設項目中具有重大、重要事項的決策權和首要責任，這些權力和責任往往是不能轉移和委托的，只有一般事項在國家法律法規框架范圍內才可以授權委托。因此，業主方項目管理在全過程工程咨詢服務中的核心領導地位應是無可爭議的，即 “1+N”模式中的1是業主方項目管理。

至于誰來做項目管理這一關鍵問題，筆者通過前文爭議解析，得出結論為：業主自管模式是國家提倡全過程咨詢服務以改革和取代的對象；業主直接委托國有投資建設平臺公司模式雖然在不少大中型建設項目管理中取得了很好的成績和效果，但從發展趨勢來看，由于其在某種程度上與社會主義市場經濟的公平競爭原則相悖，不利于全過程咨詢的健康發展，故應該不是全過程工程咨詢的發展主流和方向。而業主通過公開招標等公平競爭方式采用“1+N”模式，選擇具有綜合實力和相應咨詢資質的咨詢機構（含聯合體、咨詢總分包），承擔以業主方項目管理為核心和基本內容，以及其他N項咨詢業務（N≥1）組合的全過程工程咨詢服務工作，將成為全過程工程咨詢服務未來的發展方向和趨勢。