浙江省土地專項驗收中存在的問題及對策

□浙江省自然資源征收中心 張建民

根 據(jù)《浙江省國土資源廳浙江省發(fā)展和改革委員會 浙江省經(jīng)濟貿(mào)易委員會 浙江省建設廳關于加強建設用地批后監(jiān)管的通知》（以下簡稱《通知》）文件精神，土地專項驗收是建設用地批后監(jiān)管的主要內(nèi)容，也是項目工程竣工驗收前的五大專項驗收內(nèi)容之一，旨在審查和核實項目用地申報及批準情況、批準土地的使用情況、征地拆遷政策處理補償及安置情況、耕地占補平衡落實情況、臨時用地借用補償及復墾情況、國家規(guī)稅規(guī)費繳納情況等。土地專項驗收能進一步督促建設單位完善相關手續(xù)，加強和改進征地拆遷政策處理工作。

加強建設用地批后監(jiān)管（土地專項驗收工作），是實現(xiàn)固定資產(chǎn)有效投資、推動擴大內(nèi)需經(jīng)濟轉型升級的重要舉措，是提高土地集約利用水平、落實最嚴格的節(jié)約用地制度的有效途徑，是統(tǒng)籌保護耕地與保障用地關系、促進全省經(jīng)濟社會平穩(wěn)較快發(fā)展的迫切需要。對于推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，全面建成小康社會，切實維護被征地農(nóng)民的合法權益和社會穩(wěn)定，嚴守耕地保護紅線，保障國家糧食安全意義重大。

一、現(xiàn)狀及存在的問題

（一）土地專項驗收現(xiàn)狀

浙江省開展土地專項驗收已逾20 年，涉及交通、能源、水利等多個行業(yè)的建設項目?！锻ㄖ返谄邨l規(guī)定，健全建設項目竣工用地復核驗收工作機制，市、縣（市、區(qū)）國土、發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、規(guī)劃建設等部門要按照各自職責，開展以土地出讓合同履行和劃撥決定書執(zhí)行情況為主要內(nèi)容的項目竣工用地復核驗收工作；國土資源管理部門負責對項目用地面積、用途以及出讓金收繳等履約情況進行復核。第八條規(guī)定，凡用地復核驗收意見或復核驗收不合格的，建設項目不得通過竣工驗收，不得辦理房產(chǎn)登記及土地變更登記。各級自然資源管理部門按照“誰批準”“誰驗收”的模式，進行土地專項驗收。

省、市、縣各級自然資源部門及各有關單位高度重視土地驗收工作，而且投入了大量的人力和物力，切實地保障了耕地“占補平衡”，維護了被征地農(nóng)民合法權益，落實了節(jié)約集約用地，做到了土地用途管制，為社會高質(zhì)量及可持續(xù)發(fā)展作出了不可磨滅的貢獻。

但是現(xiàn)實操作中，個別市、縣對土地專項驗收不重視，未實施批后監(jiān)管工作，甚至個別地區(qū)出現(xiàn)了未通過土地專項驗收就核發(fā)不動產(chǎn)權證的情況，嚴重地侵犯了國家和建設單位的利益。與此同時，土地政策專業(yè)性強、前置條件較多，項目建設單位及各級政府注重項目“交地”及“保開通”的環(huán)節(jié)，卻不重視依法依規(guī)使用土地，導致土地驗收無法通過。

（二）存在的問題和困難

1.用地手續(xù)不完善

用地手續(xù)不完善主要體現(xiàn)在《建設用地規(guī)劃許可證》及《國有建設用地劃撥決定書》未及時辦理。由于工程建設指揮部或建設單位法律法規(guī)理解不深刻，思維局限于“取得了土地批文即完成所有土地工作”，忽視了《建設用地規(guī)劃許可證》及《國有建設用地劃撥決定書》作用。

以新建杭州至長沙鐵路客運專線浙江段工程為例，杭長客專浙江段線路全長293.69 公里，涉及4 個地級市12 個縣（市、區(qū)），分別于2012 年及2013 年取得建設用地批復，2014 年12 月通車。項目報批前，僅杭州市蕭山區(qū)辦理了《建設用地規(guī)劃許可證》，其余區(qū)縣直到2018年才陸續(xù)補辦完成，嚴重影響了地方政府各級規(guī)劃。

供地手續(xù)未及時辦理導致了項目無法通過土地專項驗收，進而推遲了項目取得不動產(chǎn)權證的時間。因未辦理供地手續(xù)，導致項目基本信息未及時上傳至“建設用地監(jiān)管系統(tǒng)”，導致個別地區(qū)個別地塊重復規(guī)劃、重復供地的極端現(xiàn)象出現(xiàn)。例如金華市某鐵路項目因未及時供地，地方項目占用了鐵路紅線，出現(xiàn)了重復供地的情況，導致各級政府及自然資源主管部門公信力下降。

2.項目用地設計、施工不規(guī)范，用途管制不嚴格

因建設項目的特殊性和時間的緊迫性、設計單位前期未深入調(diào)查確認、施工單位隨意施工，線性工程的建設中可能會產(chǎn)生批準范圍內(nèi)土地未使用及超出批準范圍外使用土地的情況，俗稱“批而未用”“未批先用”。批而未用土地造成了土地資源甚至是耕地資源的浪費；未批先用土地屬于違法用地，無法落實養(yǎng)老保障，嚴重損害了失地農(nóng)民的核心利益。而用途管制的不嚴格，則會導致國有資產(chǎn)流失，社會公平傾覆。

3.規(guī)稅、規(guī)費繳納不及時

目前來說，對于項目涉及的規(guī)稅、規(guī)費主要指新增建設用地有償使用費、耕地占用稅、耕地開墾費3項稅費。根據(jù)《中華人民共和國稅收征收管理法》第三十二條“納稅人未按照規(guī)定期限繳納稅款的，扣繳義務人未按照規(guī)定期限解繳稅款的，稅務機關除責令限期繳納外，從滯納稅款之日起，按日加收滯納稅款萬分之五的滯納金”。例如紹興市某水利工程應繳耕占稅1700 余萬元，土地專項驗收工作中發(fā)現(xiàn)該項目未取得完稅憑證，項目公司補稅過程中被稅務主管部門加收滯納金1900 余萬元。

規(guī)稅規(guī)費未及時繳納會導致《國有建設用地劃撥決定書》無法辦理，且產(chǎn)生的滯納金給項目公司帶來資金和審計風險。

4.失地農(nóng)民未及時參保

根據(jù)浙江省人民政府辦公廳《關于深化完善被征地農(nóng)民社會保障工作的通知》第一條，從2005 年1 月1 日起，各地新增的被征地農(nóng)民，必須做到即征即保。《浙江省土地管理條例》第四十六條規(guī)定，設區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府應當自征收土地公告之日起六十日內(nèi)安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。

項目在實施過程中，由于未及時繳納社保資金，實際繳納時參保標準已提高，導致最終參保資金增加或參保人員減少，侵害了建設單位及被征地農(nóng)民的合法權益。此外，項目實際參保人員與“一書四方案”中的人數(shù)不一致，導致土地專項驗收工作停滯。

5.臨時用地的復墾及驗收不規(guī)范

為規(guī)范土地復墾，加強土地復墾管理，提高土地利用的社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，國務院于2011 年3 月頒布了《土地復墾條例》，原浙江省國土資源廳于2016 年12月頒布了《浙江省臨時用地管理辦法》，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2019 年1 月出臺了《關于加強和改進永久基本農(nóng)田保護工作的通知》，自然資源部于2021 年11 月出臺了《關于規(guī)范臨時用地管理的通知》。

在實際工作中臨時用地復墾存在選址隨意壓占基本農(nóng)田、審批權限不清晰、借用審批資料不全、臨時用地借用范圍隨意擴大等情況，個別項目借地單位為了規(guī)避復墾押金及責任，直接與屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政村簽署借地協(xié)議的亂象。

二、原因分析

導致項目土地專項驗收工作無法通過的原因是多方面的，主要為以下幾點。

（一）征遷主要實施人員業(yè)務知識不全面、人員不穩(wěn)定

如前所述本項目征遷主要實施者為沿線地方政府臨時組建的指揮部及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，其優(yōu)點是一線干部群眾基礎好，征遷工作實施過程中便于溝通交流，有利于征遷工作的快速推進，但由于一線工作人員崗位調(diào)動頻繁，沒有經(jīng)過系統(tǒng)的培訓，征遷工作業(yè)務知識掌握不全面，有時為了加快工作進度，極易發(fā)生有違現(xiàn)有政策補償法規(guī)以及工作脫節(jié)的現(xiàn)象。

（二）項目業(yè)主對依法依規(guī)用地的意識不夠強

土地是人類賴以生產(chǎn)和生存的最重要資源，是一切社會生產(chǎn)經(jīng)營活動的載體和經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎，但是部分項目業(yè)主未牢固樹立依法依規(guī)用地管地意識，導致項目實施過程中未批先用、違法批地、違法征地等行為屢屢發(fā)生。

（三）設計深度不夠

由于設計單位項目前期調(diào)查不深入、不細致、不全面，導致后期施工過程中出現(xiàn)大量紅線外用地即未批先用情況的發(fā)生，最終結果便是土地專項驗收遲遲不能通過。

（四）臨時用地選址、審批及使用不規(guī)范

臨時用地就近選址、寬計寬用，亂占耕地等現(xiàn)象層出不窮。個別項目建設期結束進入土地復墾環(huán)節(jié)后，發(fā)現(xiàn)臨時用地沒有經(jīng)過主管部門批準備案，沒有編制復墾方案、土地利用現(xiàn)狀局部圖等基礎資料，導致臨時用地復墾時沒有驗收主體、驗收標準、驗收依據(jù)，最終無法通過有關職能部門的驗收。

三、解決問題的建議及對策

建設項目土地專項驗收存在的上述問題，有些如手續(xù)不全、用途管制規(guī)稅費繳納等可以通過調(diào)整工作程序、加強前期工作完全可以避免，有些如臨時用地、紅線外用地等則可以通過規(guī)范用地手續(xù)、加強橫向聯(lián)系予以適當降低影響，達到完成土地驗收的最終目的。

（一）加強一線業(yè)務人員培訓

加強全省范圍內(nèi)自然資源主管部門、稅務主管部門的培訓。一線工作人員應與建設單位保持密切的溝通，并于項目取得土地批復之日開具“繳款通知書”，督促業(yè)主及時繳納應繳資金，避免滯納金的產(chǎn)生。

（二）加強對項目業(yè)主依法用地的政策宣傳

采取座談交流、課題調(diào)研、輔導講座、黨校培訓等形式，加大黨員干部培訓力度。利用世界地球日、全國土地日、全國測繪法宣傳日、國家憲法日暨全國法制宣傳日，運用新媒體，加大土地法律政策的解讀，凝聚起項目業(yè)主及全社會節(jié)約土地資源和依法依規(guī)用地的共識。

（三）強化前期設計

加強設計單位前期調(diào)查、設計工作力度，深化項目預審及可研階段各項指標，做到于初步設計階形成最終用地基本范圍，同時加強與勘測單位的橫向聯(lián)系，雙向溝通設計意圖及用地政策。以節(jié)約集約土地為前提，在不影響主體工程的前提下，采納地方合理的建議，適當調(diào)整用地紅線，為征遷工作的順利推進提供理論依據(jù)。

（四）加強臨時用地管理

響應中央一號文件精神，用“長牙齒”硬措施保護耕地，全省各級自然資源部門必須規(guī)范和嚴格臨時用地管理，切實加強耕地保護，促進節(jié)約集約用地。加強臨時用地管理和違法查處力度，未取得合法手續(xù)的臨時用地，一律從嚴查處。

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第七十六條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，拒不履行土地復墾義務的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正；逾期不改正的，責令繳納復墾費，專項用于土地復墾，可以處以罰款。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第五十六條規(guī)定，依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為土地復墾費的2 倍以上5 倍以下。違反本條例規(guī)定，臨時用地期滿之日起一年內(nèi)未完成復墾或者未恢復種植條件的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正，依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處罰，并由縣級以上人民政府自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門代為完成復墾或者恢復種植條件。

《關于規(guī)范臨時用地管理的通知》規(guī)定，臨時用地使用人應當自臨時用地期滿之日起一年內(nèi)完成土地復墾。縣（市）自然資源主管部門依法監(jiān)督臨時用地使用人履行復墾義務情況，對逾期不恢復種植條件、違反土地復墾規(guī)定的行為，責令限期改正，并依照法律法規(guī)的規(guī)定進行處罰。按年度統(tǒng)計，縣（市）范圍內(nèi)的臨時用地，超期一年以上未完成土地復墾規(guī)模達到應復墾規(guī)模20%以上的，省級自然資源主管部門應當要求所在縣（市）暫停審批新的臨時用地，根據(jù)縣（市）整改情況恢復審批。

（五）繼續(xù)開展竣工復測工作

建設用地竣工復測工作可以有效的掌握項目實際用地、超出批準范圍用地和批準范圍內(nèi)未使用土地情況，為自然資源主管部門、地方政府及建設單位依法處置提供基本現(xiàn)狀和地籍要素，貫徹落實節(jié)約集約用地和耕地保護的基本方針。

（六）加強土地用途管制工作

例如前文講到的利用項目指標進行房地產(chǎn)開發(fā)，這是嚴重的違法行為，各級執(zhí)法部門應加大力度堅決予以處罰，方能杜絕此類現(xiàn)象的再次出現(xiàn)。

（七）開展第三方咨詢?nèi)鞒谭?/h3>

開展第三方咨詢?nèi)鞒虆⑴c，形成從立項到發(fā)證的全流程服務，采用科學化、專業(yè)化手段避免問題產(chǎn)生。

（八）加強土地驗收工作機制

明確土地驗收工作的重要性，各相關單位必須嚴格執(zhí)行《關于加強建設用地批后監(jiān)管的通知》的各項要求。未通過土地專項驗收的，不允許申領不動產(chǎn)權證；對已核發(fā)不動產(chǎn)權證的，必須限期補齊相關手續(xù)，否則將收回不動產(chǎn)權證并對相關單位及責任人進行問責。在全省范圍內(nèi)將批后監(jiān)管工作作為各相關單位目標考核制度，確保批后監(jiān)管落到實處。