行政事業單位內部控制評價研究

■林熊蓉

（深圳市寶安區保健中心）

1 相關概念

行政事業單位落實內部控制工作，目的在于全面展現單位職能，對風險進行防范和控制各項活動統稱，通過制定制度、實施措施、執行程序防范可能存在的風險。行政事業單位內部控制涉及單位層面以及業務層面兩個方向，內部控制的評價需要得到外部各部門的支持，由行政事業單位的內部評價主體實施，針對本單位內部控制效果展開全方位的評價，并且結合相關結果出具對應的報告。在評價過程中，如果出現問題，要針對各類問題進行解決，這樣才能令行政事業單位的內部控制體系越來越完善。

2 行政事業單位內部控制評價的現狀

我國行政事業單位的內部控制評價工作起步較晚，發展時間不長。2016年財政部發布《單位內部控制規范》，要求行政事業單位對內部控制的實施狀況進行自我評價，并根據單位的內控實際情況確定監督檢查的頻率和范圍，形成評價報告，要求各級財政部門對行政事業單位的內部控制建設予以監督，并提出整改意見。財政部發布《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》中，要求行政事業單位建立內部控制報告制度，促進內控信息的公開，嚴格執行考評與問責，要求單位將內部控制報告作為財務報告和決算報告的重要內容，并對內控的全面性、有效性進行評價，通過適當的方式對內控評價的結果予以公開。雖然我國制定了一系列的制度，但是與之配套的保障性措施還沒有完全建立，各級行政事業單位還沒有主動公開內部控制自我評價報告。行政事業單位內部控制評價還存在以下問題：

第一，在行政事業單位進行內部控制工作時，明顯欠缺積極性，內部控制系統中內部控制評價占據著重要地位，內部控制評價這一環節屬于加強行政事業單位管理水平的重要一步。評價主體是否積極，以及是否有意愿進行評價，會影響到評價的效果。如果評價主體只是為了應付上級部門的要求，不主動開展評價，那么評價工作也會遇到各種阻礙。現階段我國行政事業單位的內部控制制度還不夠健全，各地的內控建設情況參差不齊，單位負責人思想覺悟不高，內部控制評價工作開展還不順利，導致領導層面至上而下缺乏對內部控制工作及其評價工作的重視[1]。另一方面，內部審計部門并未清晰定位自身的職能，在內部控制工作落實時常常出現問題，無法保障內部審計部門工作效能。

第二，政府審計部門缺乏。我國缺乏針對行政事業單位的專門內控審計，也沒有嚴格意義上對內部控制進行評價的規定。在行政事業單位內部控制評價建設不利的情況下，外部監督就顯得更為重要，由于目前外部監督受各種客觀因素的影響，并未發揮具體作用。審計機關人員配備數量不充足，不能對行政事業單位進行全面的內部控制審計。在外部監督覆蓋不足的情況下，加強內部評價是有效的選擇，注重推動內部控制評價工作，既可以糾正行政事業單位內部控制時出現的各種問題，又能為審計部門提供有價值的信息，節約審計成本。

3 行政事業單位實施內部控制評價的必要性

在行政事業單位內部控制系統中，內部控制評價屬于極其關鍵的一部分內容，屬于行政事業單位進行自我完善的必要環節。通過精準有效的內部控制評價，可以及時找到內部控制時存在的問題，并針對相關問題進行整改，進而優化單位內部控制系統。需要注意的是，行政事業單位內部控制建設時間較短，在整個系統建設過程中難以避免地會出現一些問題。所以，持續完善現有的內部控制評價機制，顯得格外關鍵。

另一方面，行政事業單位負責社會公益性工作，如果內部控制制度建設不完善，會給國家的經濟帶來重大的損失，會在一定程度上削弱政府公信力。我國行政事業單位數量偏多，且不同單位應用不同的內部控制機制，行政事業單位以及社會公眾針對單位內部控制進行了解時，信息方面并不對稱。在這一情形下，單位內部控制不完善導致的問題曝光便會嚴重影響單位口碑與形象。因此，行政事業單位全方位了解自身情況，并針對有關情況對外公開，發布內部控制評價報告，可借此改善自我形象。

4 行政事業單位內部控制評價的實施框架

所謂內部控制評價，實則屬于行政事業單位針對內部控制工作展開有效監督及管理的一種形式。從執行層面而言，行政事業單位在工作中不可能面面俱到，因此評價工作應該派出專門的部門或個人執行，這就要求內部審計部門或內部控制部門牽頭完成評價工作，并要求單位內部的部門與部門間高效配合，展開評價工作。若想提高行政事業單位整體內部控制工作效果，僅通過內部監督，難以實現理想化監控效果。內部評價結果極易被單位領導人員所控制，所以將外部監督機制引進行政事業單位內部，顯然已刻不容緩，能夠彌補內部控制之缺陷。外部監督由專業的監督部門及審計機關負責，專業監督機關注重履行自身職責與權利，針對行政事業單位內部控制情況進行嚴謹的監督，并進行評價，發表監督意見。

行政事業單位內部控制的評價程序包括評價的準備階段、評價實施階段、評價報告階段、評價整改階段。單位應定期對內控評價的結果予以公布，適當加大內部控制評價的頻率，彌補外部監督的不足，促進內部控制機制不斷完善。行政事業單位中的內部審計和內部控制評價，二者間極其相似，且程序基本一致。對此，評價方法可以借鑒審計工作的方法，還可以采用外部調查、專項檢查、重新計算、重新執行、詢問等方式。對于內部控制評價工作而言，應當考慮評價主體的實際狀況，綜合應用評價的方法，并通過信息技術的評價方式彌補傳統評價方面的不足。

在發表評價結論這一方面，評價結論會針對行政事業單位內部控制情況展開有效性評價，發表相關建議，可為內部控制設計工作和執行工作帶來指導意見，并且也有效判定設計及執行工作情況，按照單位內部控制缺陷及影響程度進行劃分。在完成內部控制評價工作之后，還需要對內控制評價報告加以應用。內部控制評價報告在形式上可以分為“公開報告”以及“內部報告”。內部報告要遵循單位具體要求，僅供內部人員使用，而公開報告主要是為社會公眾以及外部監督部門提供工作支持，要與披露規范要求相契合，包含評價工作總體狀況、負責人申明以及內部缺陷整改情況等各項內容。針對評價報告來講，要高度關注能否有效應用評價報告，通過評價報告要能促進內部控制機制的完善，幫助單位發現內控工作中的缺陷，并提出有針對性的解決措施，從源頭上消滅問題，并結合獎懲機制對不同崗位及部門予以獎懲[2]。

行政事業單位以評價主體為展開內部控制工作的起點，評價主體需要結合評價標準，針對每一項內部控制活動展開評價，并且結合適當的評價方式得出精準評價結果，最終增強評價報告規范性。但需要注意的一點是，評價工作重點絕非是內部控制評價報告，而評價報告也不是評價工作的最終目的，而是要通過評價發現工作中的各類內部控制問題，高效解決內部控制問題，并針對內容控制工作的落實情況進行追蹤，若發現問題立即整改。必要之際，可以結合現狀，針對評價標準進行修改，以便保障評價工作順利落實，更好地指導內部控制的建設。對于評價的問題，要從根本上解決問題，對問題追根溯源，持續完善內部控制制度和工作結果。

5 行政事業單位內部控制評價指標的設計

就行政事業單位內部控制指標來講，應該分為單位層面和業務層面兩個方面的指標。在指標設計時應該按由點到面的原則進行設計，確定每一項具體指標與關鍵控制點。一級指標按照單位層面與業務層面進行設置，二級指標應結合一級指標。針對行政事業單位業務層面以及單位層面的相關指標進行細分處置。單位層面指標需要考慮權力制約狀況、內部控制制度完善狀況，而在業務層面要包含預算業務控制現狀、資產控制現狀以及政府采購業務現狀等各項指標，單位根據自身的實際情況與工作要求，在二級指標下可設立三級指標。

對行政事業單位來講，內部控制工作極其關鍵，但在工作過程中很容易因主觀因素影響自我評價，對此應該對評價的方式進行量化，可以采用量化的方式將某種評價表述為“非常任何任何、不認可、不一定、認可、非常認可”五類評價，五類評價對應不同的分值，從而使內部控制指標更加能夠貼近單位的實際狀況。

6 行政事業單位內部控制評價改進建議

6.1 優化行政事業單位內控評價指標

在行政事業單位推動內部控制評價工作時，關鍵之處在于結合實際情況，全面考慮各種因素，進一步完善內部評價指標體系。具體來講，評價指標包含風險評估、控制活動、內部控制環境等各項指標。內部控制環境指標包含行政事業單位內部治理方式、人力資源政策等方面，行政事業單位風險評估指標包含識別風險、設定風險目標以及評估風險、應對風險等。只有事業單位進一步優化內部控制各項指標，才可順利執行內部控制工作，增強內部控制效果與水平。所以，行政事業單位若想保障內部控制評價工作取得預期效果，就要注重完善內控評價指標，按照具體指標落實評價工作，才能改善單位內部控制評價現狀。

6.2 增強行政事業單位內部控制評價方法科學性

在具體落實內部控制評價工作之際，主要是定量及定性結合的方式。在現有階段，通過調查問卷法以及個別訪談法等定性評價方法執行相關工作，針對行政事業單位內部控制時的問題，進行系統化收集與處置。而在應用定量評價方法時，主要采取變異系數法，結合既定模型和科學評價指標，分析指標取值和實際情況之間的差距，進而找出差距原因，制定高效解決措施。

6.3 規范行政事業單位內部控制評價程序

行政事業單位推動內部控制評價工作落實時，要考慮定期評價以及不定期評價，將二者有機整合，進而確保現有的評價工作極具科學性及合理性。一般來講，推動內部控水評價工作落實過程中，需要合理規劃內部審計間隔時間段，并且針對單位的預算進行編制。突出內部控制評價作用，根據不同發展階段，制定不同的內部控制評價方案。比如，在準備階段則不可忽視行政事業單位的基本發展情況，優化內部控制評價實際方案，明確評價主體的相關任務，并合理安排相關人員，組建專業的內部控制評價小組，而在具體實施內部控制評價工作時，則要綜合分析行政事業單位內部各機構設置情況，了解人員組成情況，明確單位內部權責分工情況。結合具體業務活動，落實重點任務，再結合發展情況，針對行政事業單位內部控制評價展開現場檢查。在報告編制這一階段，要分析內部控制存在的缺陷，形成專業的內部控制現場評價表，分析評價結果。最后，在報告及反饋跟蹤這一階段，要結合內部控制評價實際報告內容，提出針對性的整改建議，并且跟蹤后期的落實情況，以便能不斷完善行政事業單位內部控制管理體系，提高整體管理實效性。

7 結 語

改革開放以來，我國經濟取得了高速發展，但是行政事業單位管理體制相對落后。現存的行政事業單位體制不完善，直接為單位管理水平帶來沖擊，行政事業單位作為發揮國家治理能力的單位，如果不能實現單位管理水平的提高，就會帶來一系列社會問題，進而影響社會的發展。對于行政事業單位而言，其權力過于集中，但是監督機制還較為落后，當監督體系失控時各類違法違規問題也會隨之而來。各類問題的發生一方面是單位缺乏完善的監督機制，另一方面是行政事業單位內部控制制度不完備，如若未在根源處處理內部控制時出現的難題，就可能引發各類社會矛盾，不利于經濟的發展。對此有必要健全行政事業單位的內部控制體系，將權力關進籠子里，從而防范腐敗。