中國太空外交：歷史、現狀與挑戰

羅紹琴

（中國人民大學國際關系學院,北京 100872）

2021年2月22日，習近平總書記在會見探月工程嫦娥五號任務參研參試人員代表并參觀月球樣品和探月工程成果展覽時強調，“要繼續發揮新型舉國體制優勢，加大自主創新工作力度，統籌謀劃，再接再厲，推動中國航天空間科學、空間技術、空間應用創新發展，積極開展國際合作，為增進人類福祉作出新的更大貢獻[1]。”2021年9月15日，習近平總書記訪問陜西部隊某基地時發表講話，強調“太空資產是國家戰略資產，要管好用好，更要保護好。要全面加強防護力量建設，提高容災備份、抗毀生存、信息防護能力。要加強太空交通管理，確保太空系統穩定有序運行”，同時“要開展太空安全國際合作，提高太空危機管控和綜合治理效能”。次日，習近平總書記向首屆北斗規模應用國際峰會致賀信，強調“北斗系統造福中國人民，也造福世界各國人民”，中國堅持“開放融合、協調合作、兼容互補、成果共享”推動北斗系統發展[2]。

由此可見，我國在國家戰略層面上，越來越強調中國航天事業與航天強國建設中的外向性與開放性，努力推動中國在太空領域的國際合作與發展。作為中國航天國際合作的重要途徑，文中的太空外交（航天外交）是指“航天參與國在開發利用太空資源時，從維護國家核心利益的角度出發，在航天外交戰略的指導下，綜合利用政治、經濟、軍事、文化及其他手段，處理與其他航天參與國之間關系的行為[3]。”

關于如何推進中國太空外交，需從理論與實踐兩個層面對中國太空外交發展的歷史、特征等進行總結，并在此基礎上結合新的國內國際戰略環境變化，多向施策、統籌推進。因此，文章將對中國太空外交進行歷史性梳理，理清其發展的基本脈絡與行為邏輯，總結其突出特點與經驗教訓，進而探索我國在太空領域努力的方向。

1 太空外交興起的背景

太空，是指地球大氣層以外的整個宇宙空間。1957年10月，蘇聯“斯普特尼克一號”人造地球衛星的成功入軌，標志著人類正式進入利用太空的時代，而太空也逐漸成為全球繼海陸空之后的“第四物理空間”。太空技術最初是作為美蘇核威懾及軍事競爭的重要部分而引人注目的，隨著冷戰的結束，美蘇在太空事務領域的對抗性減弱，世界太空實力格局也從美蘇兩極格局逐漸演變為以美、俄、中等為主的“一超多強”的多梯次實力格局[4]。除此之外，航天技術的應用范圍也不斷拓寬，覆蓋安全、科學、政治、經濟等多個方面，合作主體也日益呈現出多元化的趨勢。在這一背景下，太空外交逐漸興起，并成為國家整體外交戰略中的重要補充。

第一，太空外交的興起體現了太空事務在國家安全戰略中的重要地位。作為“高邊疆”的太空，逐漸成為促進國家軍隊現代化和實現國土安全與防御的前沿領域。太空資產所提供的全球化與廣視角能力，是國家軍事實力與現代化程度的重要體現，是現代國家軍事力量的倍增器。然而，現代反衛星技術、共軌武器等的發展，暴露出了太空資產的脆弱性。太空資產及相關太空體系的安全保障是國際社會的共同利益訴求；而太空外交則是各國參與太空國際行為規范的主要途徑，服務于國家總體安全戰略。

第二，太空外交的出現有其必然性，這種必然性內生于太空活動自身的特性。太空系統的復雜性與對環境的極高要求，需要多國合作以推動太空探索的實現。太空項目的實現，依賴于以有人或無人航天器為核心的大系統。一般而言，太空系統是由航天器、航天運輸系統、航天發射場、航天測控網、應用系統組成的完成特定航天任務的工程系統，是一項復雜的工程大系統，其不僅需要有足夠堅實的系統工程理論和實踐經驗支撐，還需要依靠全球性分布的地理優勢，以減少燃料、造價等成本并降低發射風險。然而，目前擁有獨立發射能力的國家，除了法國以外，均不在最佳發射的地理范圍之內，從而在客觀上為國家間共同建造發射基地、租借發射基地、搭載合作等國際太空互動提供了合作動力。

第三，太空本身的“全球公地”特性，決定了太空治理的公共性，而太空外交的興起反映了國際社會避免太空淪為“公地悲劇”的共同利益訴求。隨著一些國家太空探索和利用能力的提升與擴散，面臨的太空治理問題也日趨增多且越來越復雜，國際社會在太空領域的互動也愈加頻繁。首先，參與航天活動的主體更加多元化，而現有的太空國際法體系未能有效跟進，因此對于非國家行為體的太空行為難以實現國際管控；其次，隨著太空活動的頻率增加，太空越來越擁擠，故需要及時搭建太空行為規則；其三，太空碎片、近地小天體及復雜的太空天氣對在軌航天器形成最直接的威脅，成為國際社會在太空領域所面臨的共同威脅，但是對空間碎片監控、災害預警等在技術上難度較大，需要多個國家共同努力。也正是因為各國在實現太空治理的共同利益訴求與太空治理本身的跨國性，客觀上促進了太空外交的興起。

2 中國雙邊太空外交

1956年10月8日，中國國防部第五研究院宣布成立，成為我國航天事業發展的開端。中國航天誕生于國際上被封鎖、國內環境艱苦的時期。隨著1970年第一顆人造衛星“東方紅一號”成功發射入軌，中國成為繼蘇聯、美國等之后具備完整的衛星研制、發射、運營和應用等系統的航天國家，這為中國太空外交的開展奠定了堅實的基礎。20世紀70年代末，隨著中國航天科技實力的進一步發展，以及改革開放進程的推進，太空外交作為中國總體外交的重要組成部分也隨之興起。從時間維度上來看，中國太空雙邊外交分為萌芽新生期（1970—1987年）、快速發展期（1987—1998年）、低谷期（1998—2005年）、穩定發展期（2005年至今）4個重要的發展階段。

萌芽新生期。1970—1987年，中國實現了從航天科技能力的突破到太空外交萌芽的轉化。從1970年“東方紅一號”衛星發射成功后，“實踐一號”“返回式衛星”“東方紅二號”試驗通信衛星等相繼發射成功，充分體現出中國航天在經過多年的技術積累后各項技術逐步走向成熟。1978年11月，中國與英國簽署了《科技合作協議》，其中列入了空間技術合作條款[5]。以此為開端，中國開始了推進太空外交的進程。隨后中國相繼與意大利、法國等國家達成太空相關議題的合作協議，并從實踐層面推進太空動力技術、基礎科學等方面的合作[6]。1987年8月5日，長征二號丙火箭在酒泉衛星發射中心成功發射，其中搭載著返回式衛星一號連同法國馬特拉公司的微重力實驗裝置一同成功發射升空，并在一周后向法方轉交了微重力裝置。此次合作是落實中法雙方1985年簽署的《中法研究與技術部關于空間科學技術合作的議定書》的重要成果，也是中國航天首次向國際用戶提供發射服務，中國太空技術國際合作實現了真正意義上零的突破。

快速發展期。1987—1998年，中國太空外交迎來第一個黃金時期。在這一時期，中國雙邊太空外交范圍得以拓寬，合作領域得以深化。首先，中國先后實現了與美國、俄羅斯、阿根廷、意大利、印度、烏克蘭、法國等多個國家的合作，太空外交“朋友圈”進一步擴大。其次，中國與這些國家的合作領域實現了拓展，即實現了從航天基礎科學交流到具體航天器技術合作，從商業搭載到聯合研制合作，從發射合作到發射與應用并重的合作。20世紀80年代末，中國與美國的衛星整星發射合作，成功打開了中國運載火箭的國際發射市場。雖然在合作之初，美國小心翼翼甚至于1988年與中國連續簽署了《中美關于衛星發射責任的協議備忘錄》和《中美關于衛星技術安全的協議備忘錄》，嚴防美國衛星技術在中國發射美國研制的“澳星”和“亞星”過程中泄露。但是美國連續三次選擇了中國的航天發射服務，也是對當時中國航天技術的一種國際認可。再次，除了與各國政府層面的合作外，中國太空外交的影響力也逐漸延伸到商業應用領域，開始為企業特別是通信企業提供商業發射服務，其中最著名的就是中國為美國第一代通信星座系統，即摩托羅拉公司提出的“銥星計劃”，先后提供了7次發射服務，成為該計劃的重要國際參與者。最后，也是最重要的，在這一時期，中國與巴西的“中巴地球資源衛星”項目（英文簡稱“CBERS”）獲得兩國政府批準并啟動研究。該項目成為中國太空外交最重要的項目之一，成為太空領域“南南合作”的典型項目。

低谷期。1998年，以美國《考克斯報告》及《1999財年國防授權法》[7]出臺為標志，中國航天外交開始面臨最為惡劣的外部環境，“突破西方封鎖、構建中國航天‘朋友圈’”成為中國太空外交在該時期內的重要目標。《考克斯報告》開始炮制“中國竊取美國技術，威脅美國國家安全”等抹黑中國的污名化輿論。《1999財年國防授權法》則是美國對《考克斯報告》作出的政策反應，其第1513節規定：自1999年3月15日該法生效之日起，原由“商業控制清單”管轄的所有衛星及相關物項，全部轉移到美國“軍品清單”，列入“軍品清單”第十五類“航天器系統及相關設備”，依據《武器出口控制法》第38節和《國際武器交易條例》的規定進行管理[8]。自此，美國中斷了與中國包括衛星發射、航天器制造等一切航天技術類合作。與此同時，美國還在國際上以《瓦森納協定》（The Wassenaar Arrangement）及對協約成員國進行施壓來實現對中國航天技術、產品、基礎科學等領域的封鎖，這使得中國太空外交舉步維艱。但中巴地球資源衛星這一合作項目，在中國和巴西兩國的共同努力下，沖破了以美國為首的國際圍堵，并延續至今。2019年，中巴地球資源衛星04A星成功發射，中巴地球資源衛星05、06星的有關合作也加快推進[9]。中巴地球資源衛星合作項目的成功意義重大，不僅成為中國在1999—2005年期間唯一的有國際因素的衛星發射項目，還為中國太空外交提供了一條可供選擇的發展之路。即爭取與發展中國家一道，不斷實現自主創新，以地區重點合作伙伴推進地區太空外交，以跨區域、跨領域的太空合作突破國際封鎖鏈。

穩定發展期。2005年4月12日，長征三號乙運載火箭在西昌衛星發射中心將法國阿爾卡特空間公司制造的亞太六號通信衛星送入太空，自此打破了長征系列運載火箭自1999年以來的國際業務領域的沉寂，成功進行了首次國際商業衛星發射，開啟了中國衛星領域、商業發射等太空外交穩步發展的新階段。近年來，隨著我國綜合國力的不斷上升，中國太空雙邊外交取得了重大成績。截至2021年，中國國家航天局已經與44個國家的航天機構和4個國際組織，簽署了140多項空間合作協議，建立18個航天國際合作機制，深度參與聯合國外空委等18個國際組織工作。2019年1月，“嫦娥四號”成功登陸月球，使我國成為首個登陸月球背面的國家，中國太空外交迎來新的發展機遇。與此同時，太空外交的發展也在一定程度上推動著中國航天事業的發展——促進技術的創新和產品的更新換代、不斷激活新的商業服務模式及努力構建航天相關法律法規體系。兩者相互促進，共同成長。目前，中國已經形成了以“長征”系列火箭為代表的運載火箭產品，以“東方紅”系列、“資源”系列衛星為代表的衛星產品，以“神舟”系列飛船為代表的飛船產品，以“嫦娥”系列探測器為代表的深空探測器產品等構成的航天工業產品體系，為中國太空外交奠定了堅實的基礎。

總的來說，中國雙邊太空外交發展歷程曲折，但卻又不斷向前發展，以航天科技為支撐逐漸打開了中國雙邊太空外交局面。

3 中國多邊太空外交

多邊外交通常發生在三個及三個以上國家間，是探討和處理重大國際和地區問題的重要方式。中國太空多邊外交在全球層面主要以聯合國、國際宇航聯合會、國際空間研究委員會等相關平臺為依托展開；在地區層面上，中國主要依托亞太空間合作組織（Asia-Pacific Space Cooperation Organization，簡稱APSCO）、金磚國家、上海合作組織等地區組織，開展在太空探索和治理相關領域的合作與交流。具體到“一帶一路”建設中，通過建設“一帶一路”空間信息走廊，為沿線國家及區域提供空間信息服務，實現信息互聯互通，同時帶動提升我國空間信息產業市場化、國際化水平。

第一，在全球層面，中國積極參與聯合國體系下的航天多邊外交平臺，積極參與太空立法程序及和平利用太空技術進程的探討與合作（如失重科研、災害預警等）。自1980年加入聯合國和平利用外層空間委員會（COPUOS）之后，中國相繼加入的聯合國框架下的國際航天組織還包括：UN-SPIDER聯合國外空司災害管理與應急反應天基信息平臺(Beijing)、空間與重大災害國際憲章（CHARTER）、全球衛星導航系統國際委員會（ICG）等。多年來，中國始終倡導并堅持在多邊舞臺上遵循聯合國《關于各國探索和利用包括月球和其他天體在內外層空間活動的原則條約》及《關于開展探索和利用外層空間的國際合作，促進所有國家的福利和利益，并特別要考慮到發展中國家的需要的宣言》中提出的基本原則[10]，支持聯合國框架下的各項和平利用外太空的倡議和活動。同時，中國也積極在聯合國上發聲，為完善太空國際法體系而貢獻中國力量。2018年6月，在奧地利維也納舉辦的“UNISPACE+50”大會上，中國就“航天2030”議程等議題積極發表自己的主張，認為各成員國應當“樹立命運共同體意識，促進外空可持續發展”，并表示中方將繼續“貫徹共商、共建、共享原則，堅持合作共贏理念，深化外空各領域合作，推動外空全球治理升級”。這是近年來中國航天外交積極發聲的一個縮影，反映出中國太空外交的主動性在日益增強。

第二，在地區層面，中國倡導并積極參與亞太空間合作組織的創建、發展與轉型。2008年，由中國與泰國、巴基斯坦等亞洲國家共同發起的亞太空間合作組織（Asia-Pacific Space Cooperation Organization）成立，目前已有中國、孟加拉國、伊朗、蒙古、巴基斯坦、秘魯、土耳其、泰國8個成員國。經過十年的發展，亞太空間合作組織已建立起較為完善的合作網絡體系，覆蓋了包括數據共享網絡、空間段網絡與地面系統網絡互聯、亞太地區地基空間物體觀測系統、災害監測網絡、空間應用網絡、教育與培訓中心網絡等合作議題，取得眾多成績。在2018年召開的亞太空間合作組織成立十周年大會上，亞太空間合作組織對外發布了《發展愿景2030》，其組織轉型也正式提上了日程。自此之后，亞太空間合作組織務實推進國際航天人才教育培訓、挖掘成員國地理布局的“航天倍增效益”、推進與其他國際航天組織更緊密的協同發展等。

第三，隨著太空領域眾多技術的商業化和民用化，中國開始推動在上海合作組織、金磚國家合作等傳統多邊機制下新增太空合作議題，并以此推動中國太空多邊外交的發展。目前，在金磚國家、上海合作組織、中國—東盟合作等機制下將太空合作納入其重要合作領域的過程中，中國積極利用自身在遙感、通信等衛星領域的技術優勢，為相關成員國與觀察國提供氣候觀測、災害預警與救助、農林業發展等相關數據，推動如衛星星座等以項目為導向的太空合作。作為金磚國家的重要合作項目之一，金磚國家遙感衛星星座項目是中國國家航天局于2015年發起的多邊合作倡議。2016年10月底，金磚國家航天機構負責人會議在中國珠海召開，會議就星座等航天合作達成重要共識，目前已經取得重大進展，召開了兩次航天領導人會議，成員國在具體合作方案上已經達成一致。除此之外，2018年上海合作組織成員國元首理事會第十八次會議上，習近平總書記也表示中方愿利用風云二號氣象衛星為上海合作組織成員國和觀察國提供氣象服務，增強這些國家和地區在天氣、氣候、生態環境監測方面的能力。

第四，隨著“一帶一路”倡議的穩步推進，2016年，中國國防科工局和發改委聯合發布《關于加快推進“一帶一路”空間信息走廊建設與應用的指導意見》，正式提出建設“一帶一路”空間信息走廊——“以在軌和規劃建設中的通信衛星、導航衛星及遙感衛星資源為主，適當補充完善天基資源和地面信息共享網絡，形成‘感、傳、知、用’四位一體的空間信息服務系統，為‘一帶一路’沿線國家及區域提供空間信息服務能力，實現信息互聯互通。”首先，中國太空實力雄厚，太空資產數量和質量都位于世界前列，其中，在軌衛星數量已累計超過200余顆，是僅次于美國的第二衛星大國，形成通信、導航、遙感、空間科學等系列，同時空間信息正加快與大數據、云計算、物聯網等高新技術相融合。因此，通過信息走廊建設，展現出中國在太空領域的創新和應用實力，這不僅有助于帶動中國與沿線國家在高新技術領域的合作，還能推動中國太空領域的產品、商業服務等的出口。其次，空間信息走廊建設積極對接“一帶一路”倡議的框架機制，并以“互聯網＋衛星遙感”的模式，推動與沿線國家在防災減災、生態環境監測等科學研究領域的國際合作，實現中國在太空領域公共產品的共享，體現中國負責任的大國作為，其中最突出的就是“風云”系列氣象衛星為40多個“一帶一路”沿線國家和地區提供數據服務等項目。此外，衛星通信服務能夠提供及時、方便、安全、穩定的衛星通信網絡解決方案，提高企業應急反應能力和業務能力。目前，中國衛星通信網絡已經為蒙內鐵路項目、巴基斯坦瓜達爾港項目等多個“一帶一路”重點項目的承包企業提供衛星通信傳輸服務，提高了企業海外分公司與國內總部的溝通效率，降低溝通成本，保障相關工作穩定順利開展。因此，我國應繼續推動與“一帶一路”沿線國家的太空應用、技術與服務合作，力求搭建相關領域的長效合作機制。

4 中國太空外交的挑戰與未來

“嫦娥四號”任務的圓滿完成，大幅提升了中國太空探索的國際聲譽，這為中國太空外交的進一步開展創造了有利條件。未來，中國太空外交不僅面臨難得的歷史機遇，也存在諸多挑戰，這也為中國在太空領域指明了努力的方向。

第一，航天科技創新的成果轉化與應用推進緩慢。航天科技創新成果本身就帶有“軍—民”兩用特征，這也導致相關技術成果的轉化面臨“安全—應用”的二元悖論。除此之外，我國科技成果轉化體系本身也有待完善[11]，缺乏支撐相關航天科技創新成果轉化的制度、經濟與信息系統。因此，中國應適當放開國內太空探索市場的束縛，激勵國內有能力且有志于開發太空創新技術的企業，激活國內市場的同時帶動國際市場的開發，從而擴展太空國際合作的領域，實現中國太空外交的縱深發展。

第二，制度建設話語權與議題領導力不足。從全球來看，太空領域的行為體逐步增多，形成了一個由個人、大型航天企業、次國家行為體、國家、跨國組織的復雜行為體群體。隨著行為體日漸增多，太空越來越擁擠，也給太空環境和太空治理帶來更大的挑戰，故需要國際社會共同協作完善國際法和建立太空行為規范。但是，目前的國際太空法體系主要由美國主導制定，中國作為太空領域的后來者，不僅在國際太空制度的完善和更新中相對被動，而且在國際合作議題領域領導力稍顯不足。因此，中國應重視在國際層面全面提升中國太空話語權，并以此推動符合更多國家共同利益的太空行為規則與相關規范的建立，完善太空國際法體系。

第三，中國國內太空法律缺位。當前中國國內航天立法與我國的航天科技發展現狀不匹配。目前中國航天發展進入了一個新的歷史階段，即創新驅動發展戰略與軍民融合戰略的深入推進，不斷對中國太空發展、中國太空外交提出新的歷史要求。在這一時期內，中國政府需要管理的太空活動對象不再僅限于傳統的航天國企與科研機構，還新增了許多民營航天企業。這些企業的出現使政府主管機構面臨許多新的管理課題，包括火箭發射服務與管理、航天器測控與保障、空間碎片管理、無線電頻率協調等。同時，中國航天企業不得不開始“走向市場”，面臨更為激烈的市場競爭。政府不再是唯一的客戶，行政指令不再是生產發展的唯一動力，市場客戶對于航天產品與服務有著更高、更多樣的需求。然而，目前在空間法律領域，中國僅有《空間物體登記管理辦法》《民用航天發射項目許可》等文件，與目前中國太空活動的發展程度嚴重不匹配。因為空間技術與國家安全密切相關，沒有一套完善的國內法律體系，國內企業、科研院所、高校等太空行為體在提升自身空間技術研發和應用的同時，應該如何開展國際合作？對此，國內應該有一套相對完整的法律及管理體系，來規范企業參與國際合作的行為，有序引導國內太空領域的企業、個人與科研院所開展國際合作，實現科學與技術國際接軌，實現優勢互補互相促進，為中國太空外交拓展空間。

5 結語

隨著太空技術的不斷發展和應用，以航天產業、空間技術發展、太空治理和太空行為規則等為主要內容的太空外交已逐漸成為傳統外交的重要補充，成為各國對外行為中的重要部分。中國在未來的太空外交中，應該在維持現有合作伙伴的基礎之上，利用本國的領先技術拓展新的合作伙伴，在不斷加強雙邊和多邊太空外交的同時，也應該繼續努力恢復與美國的合作，并要清醒地認識到自身在太空外交中，面臨航天科技應用不充分、美國的限制與圍堵，以及在太空領域國際規范建設中的話語權與議題領導力的不足等問題，因此，未來的發展中，中國應在繼續推動航天科技、資助創新能力的基礎上，借助中國太空外交的良好發展趨勢，全方位推動我國太空外交，努力提升航天科技的國際化水平，增強我國在太空規則建構、太空治理等領域的國際話語權，努力開拓中國太空外交的新局面。