數字經濟發展中縣域政府的角色定位與作用機理研究
——基于浙江省C縣、Y區的對比分析

張玲麗

（浙江商業職業技術學院,浙江 杭州 310000）

1 問題的提出

數字經濟對我國經濟的發展越來越重要，成為推動經濟發展的新引擎。習近平總書記指出，“新常態要有新動力，數字經濟在這方面可以大有作為”。浙江作為全面推進經濟數字化轉型，積極爭創國家數字經濟示范省，省委、省政府將數字經濟作為“一號工程”，是順應時代創新發展的重大決策。同時，浙江省全省數字經濟發展領導小組第一次會議也強調，“要強化省市縣協同，聚焦重點領域，加強政策供給、龍頭帶動、典型示范，加快形成全省推進‘一號工程’的強大合力，確保數字經濟‘一號工程’落地見效[1]?！比绾伟l展數字經濟成為經濟發展的焦點問題之一，而發展經濟作為政府的職能之一，“使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用，既是一個重大理論命題，又是一個重大實踐命題[2]”。數字經濟發展中，市場機制起著數字經濟的動力源泉作用，政府發揮著主導性作用，政府角色的合理定位程度直接影響數字經濟的進程，政府更應該在科學認識數字經濟、理性分析數字經濟的基礎上，發揮自身的優勢作用。因此，當前探討數字經濟發展中縣域政府如何明確角色定位，對縣域地區數字經濟培育新動能推動新發展具有重要的意義。

2 理論框架：數字經濟發展中縣域政府的角色定位

數字經濟是網絡信息技術驅動的全新經濟增長方式與形態的統稱，具有技術多樣化與產業分層、主體多元化與共同治理、組織平臺化與數字生態的特征[3]。數字經濟的核心是最大限度減少經濟活動的不確定性。數字經濟具有以下三個明顯特點：一是數字經濟是大數據經濟。人們通過實時獲取大量主體數據、交易數據、行為數據、交往數據等組織社會生產、消費、投資、流通等活動，數據已成為數字經濟時代經濟活動的第一要素。二是數字經濟是智能化經濟。即其在海量數據的基礎上，把算法邏輯按人類邏輯制定，由機器代替人的部分功能的經濟，也就是經濟社會的智能化。三是數字經濟是平臺型經濟。數字經濟的基礎設施是數字或數據的采集、傳輸、處理和分析，包括互聯網、物聯網、云計算等移動智能終端，最終將其連接在一起的軟件平臺。

同時，我們也應看到數字經濟作為新生事物，從產生到被規制需要一段時間，這也需要政府運用規則和政策及時應對。因此，就需要政府在制定規則和政策時能明確職能定位，不缺位、不越位、不錯位，以此促進數字經濟的健康發展。亞當·斯密認為，政府應扮演“守夜人”的角色，當前面對數字經濟所帶來的經濟結構轉型和市場變革，政府的角色應當是新規則的規劃者、引領者、改革者和監管者。

2.1 政府是數字經濟戰略的規劃者

市場經濟活動中企業居主體地位，政府更多扮演規劃者的角色。作為政府，如何在數字經濟健康發展中發揮積極作用，要整體把握市場經濟運行的規律與態勢，從宏觀上把握與制定政策促進數字經濟的發展，從而進一步完善與規范數字經濟的市場環境。因此，從政府自身而言，需要積極轉變職能方式，及時進行政策跟進與推出，激發企業發展的市場活力，為企業的健康發展保駕護航。此外，從政府相關職能部門的角度，首先需要加強與規范數字行業的約束規范機制，通過糾正與規范不合理的行業規則，積極引導企業健康自律發展，更好地發揮人力、物力、財力等資源配置的有機作用。同時，在法律監督中，政府也應積極完善監管方式與方法，形成完備的法律監督體系，更好保障市場公平公正競爭。當然，針對一些不當競爭，應及時嚴肅查處有損市場健康發展的行為，形成完備的守信激勵機制與失信制裁機制，從而維護市場良性發展的秩序。

2.2 政府是數字經濟發展的引領者

政府的引領對數字經濟積極健康發展的重要性不言而喻。因此，需要政府更好地扮演引領引導性角色，通過制定高標準高質量的數字經濟的發展規劃，引領數字經濟高質量發展。一是縣域政府要高度認識數字經濟對社會經濟的重要效應，做好數字經濟發展的政策規劃，完善相關政策體系，形成數字產業化、產業數字化的新局面。二是在數字經濟發展的過程中，產業發展空間和深度擴展取決于制度設計，政府部門要在戰略定位、組織能力、支撐體系等關鍵領域提高數字化成熟度，推進數字化轉型與創新。

2.3 政府是推動數字經濟的改革者

數字經濟發展過程中，政府在提供數字公共產品，調節數字外部性等方面，發揮著重要作用，但政府不能替代市場機制做決策，只能完善市場機制，扮演改革者的角色[4]。一方面，政府應在明確相應的政府管理部門和職能的基礎上，制定明確的數字內容產業政策，協調產業發展，優化投融資體系，制定合適的人才引進交流體系、產權明確與保護、稅收等一系列法律法規，構建良好的產業發展環境。另一方面，政府可以擴充市場機制發揮作用的范圍，加強數字技術改造，提升數字產業生產效率，增強競爭力，形成新優勢，進而推動現代經濟體制的完善。

2.4 政府是實施數字經濟的監管者

發展數字經濟是一個不同利益相關者博弈的過程，利益相關者根據其利益訴求的不同，對數字經濟發展所持的態度也不同。政府無疑是數字經濟的監管者，在數字經濟發展過程中，政府要完善相應的規章制度，建立健全同數字經濟相關的法律法規，最終達到監管理念從規范式監管向審慎包容監管轉變，監管重點從事前治理向事中、事后治理轉變，監管方式從單邊治理向協同治理轉變，監管手段從人力密集型向技術密集型轉變，監管機構要從公共物品的使用者角色向公共物品供給者角色轉變。

3 實踐論證：縣域政府在數字經濟中的角色偏差——基于C縣和Y區對比分析

在數字經濟時代，政府是“互聯網+”基礎設施的提供者，這個基礎設施既包括傳統的硬件基礎設施，也包括軟件基礎設施，因此，支撐體系全面的“互聯網+化”“智能化”，才能更好地發揮政府的作用。如果政府和企業的角色錯位，就會導致行業混亂，對市場的健康發展不利。調研發現，縣城數字經濟發展中存在的問題，同縣域政府的角色偏差存在一定關聯?？h級政府如何正確扮演角色促進數字經濟發展？通過對比浙江省C縣與Y區數字經濟的發展情況，縣域政府在數字經濟中發揮的作用，無疑有助于促進政府管理，助推數字經濟的健康發展。具體來說，在數字經濟中縣域政府出現的角色偏差表現在以下三方面。

3.1 服務角色薄弱

一是理念認知不同步。Y區通過《打造全國數字經濟先行區建設方案》，通過產業數字化、數字產業化、城市數字化“三化融合”建設，通過“加強組織領導、強化政策扶持、實施重大項目、營造發展氛圍、提升全民素養”五大保障，構建全方位的數字經濟發展體系。聚焦全國數字經濟先行區建設這一總定位。而當前C縣核心產業大而不強，結構失衡，傳統經濟產業占比過高，數字經濟新型產業占比微乎其微，這與政府在數字經濟中理念認知息息相關。例如，傳統的鉛蓄電池在全縣數字經濟核心產業中占比超過90%，在新型電池領域優勢尚不突出；核心產業線上服務業企業僅7家，占數字經濟核心產業比重不足2%，直接影響數字產業化發展后勁。二是公共服務政策滯后。C縣數字化賦能產業發展滯后，支撐不強。軟件、信息技術服務、互聯網服務等融合滲透性、帶動性較強的數字產業培育滯后，本地的工業信息工程服務公司缺乏，導致產業和城市數字化轉型需求難以在本地得到滿足，不能形成數字產業化與產業數字化之間良好的互動互促發展。三是數據壁壘依然存在。政府對數字經濟行業整體情況掌握較全面，也知曉重要的公共數據資源，因此，對數字信息具有發言權。例如，政府如果不愿意開放高精度電子地圖，企業也就不能獲取高價值的圖層，繼而無法推動智能交通、智慧物流行業的發展。

3.2 治理角色固著

新公共服務理論認為政府應扮演服務角色，而不是掌舵人的角色[5]。其認為政府應當更多扮演協調與服務者的角色，而不是“控制者”的角色，應盡可能發揮服務性作用。因此，激發數字經濟的活力與能量時，政府需要及時厘清角色定位，從管制性角色向服務性角色轉變，更好發揮服務保障的功能作用，促進數字經濟發展。例如，當前C縣創新資源集聚能力不足，環境待優化，對數字經濟的科技資源和人才團隊集聚能力不足，難以營造數字經濟創業創新的良好氛圍，發展環境亟待優化。

3.3 監管角色缺位

數字經濟引發的新模式、新業態對傳統經濟形態產生很大沖擊，政府監管滯后與經濟迅速發展之間的矛盾日益突出，表現為監管法規需健全、產業格局要重構、侵權問題待解決。監管對縣級政府而言，在數字經濟發展中擔當著保障性角色。Y區積極建設新型數字化基礎設施，加快推動5G商用，窄帶物聯網城區全覆蓋，全方位構建網絡空間安全保障體系。

4 優化定位：數字經濟進程中政府角色轉型的實踐路徑

在數字經濟發展過程中，政府和市場的作用缺一不可。一方面既要重視市場機制對數字經濟的源泉作用，同時政府也應充分認識數字經濟，并發揮其自身獨特的積極性作用，實現自身角色轉型，具體從以下四方面著力：

4.1 創新管理理念，加強對數字經濟主體的產業組織建設

觀念問題是發展數字經濟首要解決的問題[6]。轉變管理理念，一方面要依靠思想宣傳來解放思想根源問題，另一方面要完善政策。通過改善政策環境，建立互聯網服務思維。這要求C縣必須加大力度，推進傳統產業的數字化轉型。著重從兩個方面入手：一是要強化“新四基”建設。即強化工業云與智能服務平臺、核心軟件、工業互聯網、自動控制與感知等的基礎能力和設施建設，以滿足數字經濟的網格要求，從而降低企業數字化成本，引導企業加快數字化進程。二是強化系統安全支持。傳統產業數字化、云端化對信息安全提出更高要求，因此，C縣要進一步完善工業控制系統在線安全監測平臺，為傳統產業信息安全提供強有力的支持。

4.2 加強政策扶持，強化對數字經濟主體產業的制度支持

作為政府要以改革的精神發展數字經濟，盡可能為數字經濟的快速健康發展創造最好的政策與制度環境。一方面，既要充分考慮權衡企業、消費者、平臺等之間的利益關系，另一方面又要重視政府、企業、平臺在治理體系中發揮的作用。只有對市場競爭、市場準入、知識產權、信用體系等問題進行系統全面考慮，才能更好地為數字經濟健康、有序、持續發展提供良好的制度環境。同時要進行頂層設計，做好數字經濟的定位規劃，搶先一步制定出臺鼓勵互聯網、大數據和人工智能等企業入駐政策，重點是引進企業總部，也可從培育新的中小互聯網企業入手，如重點包裝原創型企業，給予好的政策，引導開發更多產品，延伸產業鏈，一步一步為其發展壯大創造條件，同時為其他行業企業搭建數據應用、分析的平臺和橋梁。

4.3 完善保障機制，推進數字經濟健康良性多元發展

數字經濟的發展與要素保障密不可分，即主要為資金、人才、數據等要素。一是資金保障。要發揮多渠道資金作用，包括財政專項資金、產業投資資金和社會資本共同參與，鼓勵金融機構加大對中小企業實施數字化轉型的金融服務力度。二是數據保障。通過建立縣級信息資源共享體系，打通信息壁壘，形成覆蓋全縣、統籌利用的數據共享大平臺，并引導數據實現有序流通。三是人才保障。繼續抓好現有人才政策的落實，加大對數字經濟人才的引進和培育力度，繼續鼓勵校企合作、校院合作，努力培養能夠促進與激發數字經濟發展的高科技人才隊伍，為C縣數字經濟發展提供堅實的人才保障。此外，要強化人才支撐。突出“高精尖缺”導向，大力引進國內外頂尖人才，壯大“數字工匠”隊伍，加快集聚數字經濟領域“雙創”人才，提升企業家數字化轉型與全球視野、管理創新相結合的能力。

4.4 革新監管機制，打造公平有序的市場環境

在數字經濟快速發展同時，我們看到當前依然存在一些問題，例如，保障不健全、監管不到位、制度不適應等一系列問題，對政府的服務和監管提出新的要求，因此，要創新監管服務模式，完善數字經濟治理體系。具體來說：一是健全法律法規。制定相應的政策法規，以適應新技術、新應用、新業態、新產業的發展。加快構建網絡安全制度體系，確保大數據安全管理、關鍵信息基礎設施保護和跨境數據流動等重點領域的安全。二是實行包容審慎監管。從政府角度來講，需要完善事前、事中、事后的監督監管，同時與當下的管理制度、社會治理體系相適應。在充分利用大數據的基礎上，創新監管手段，提升政府決策科學化、治理精準化水平。三是強化安全保障，從網絡安全入手，加強網絡與信息安全技術手段建設，全面提升網絡數據、個人信息和關鍵信息基礎設施等安全保障能力，加強對數字內容監管系統的研究和開發，升級監管技術手段。

5 結論

積極發展數字經濟，有利于促進浙江經濟高質量發展，同時對浙江而言，也是建設數字強省的重中之重。數字經濟的快速發展對于政府治理體系建設既是挑戰，也是機遇，如何將挑戰轉變為機遇，創新則是唯一的途徑。因此，政府應利用數字經濟時代中經濟發展崛起的重要契機，及時調整角色定位，發揮經濟職能，靈活運用各項數據，從傳統政府到數字政府的轉型，提升與數字經濟發展相適應的政府治理水平，激發政府的公共服務能力，以期提供更優質的公共服務。