基層預算單位項目支出績效自評應用探析

白梅

（首都經濟貿易大學北京 100026）

黨的十九大報告指出，要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。2018年，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》審議通過，對全面實施預算績效管理作出部署，從“全方位、全過程、全覆蓋”三個維度，推動預算績效管理，標志著政府治理方式深刻變革。當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。為適應當前經濟發展要求，國家致力打造服務型政府、責任政府和效率政府。將績效管理作為加強現代預算管理制度和現代財政制度建設，推動國家治理體系和治理能力現代化的一項重要舉措，具有重大的現實意義。

2020年，為適應客觀形勢和實踐工作要求，財政部根據績效評價要求，修訂《項目支出績效評價管理辦法》，重新對績效評價范圍、績效評價體系、績效評價指標等進行拓展和完善，確定績效評價分為單位自評、部門評價和財政評價的三種方式。這是項目支出績效評價管理辦法自2009年以來的第三個版本，充分體現了績效評價在預算績效管理中所處的重要地位。近兩年，隨著預算績效管理改革在全國逐步深入，績效管理的廣度和深度大幅提高，基層預算單位在工作實踐中不斷積累經驗，改進項目支出績效評價辦法。

一、項目支出績效自評的意義

（一）績效自評具有導向性作用

項目支出績效自評，是運用科學的評價方法，客觀評價項目支出的結果、經濟效益、社會效益，并以此為依據，促使單位預算管理進行改革，使預算編制更加科學、精細，業務流程更加優化合理。因此，績效自評對政策完善和項目優化具有目標導向和結果導向的雙重作用。

（二）績效自評具有效益性作用

實施項目支出績效自評，可以使單位各業務部門在自我評價的過程中破除“重申請、嚴分配、輕效益”的錯誤認識，發現低效或無效的資金配置、交叉重復的項目、冗余項目，從而科學配置有限的財政資金，切實提高財政資金的使用效益。

（三）績效自評具有提升公信力的作用

實施項目支出績效自評，有助于增強政府的公信力和執行力。績效自評覆蓋全部預算項目支出，反映各部門的履職狀況，評價結果全部對外公開。因此，績效自評可以滿足公眾了解政府資金支出規模、支出方向和支出效果的需求，使相關部門的管理工作更加透明，使群眾對政府行為更加信服。

二、項目支出績效自評在基層預算單位應用中存在的問題

（一）績效自評權責不清晰

目前，在基層預算單位中，績效自評存在職責不明、權責不對等的問題。一是自評工作職責分工流于制度表面。雖然很多單位制定了各種關于預算管理、績效管理的制度和實施細則，甚至制定了操作流程圖，但在實際自評工作中，業務部門經常以戰略規劃不明確、指標不會設置、不懂財務為由，將自評工作推給財務部門，認為這是財務人員額外安排的工作，增加了工作量，予以消極應付。在實際自評過程中，業務部門與財務部門相互推脫責任，沒能落實制度要求。二是財務部門和業務部門協調性差。有些業務部門預算編制基礎差，對績效管理認識不足，認為本部門的預算是財政必保的剛性支出，績效自評好壞都不影響財政預算資金的安排。目前，基層單位財務人員普遍較少，甚至很多單位由于規模較小，沒有獨立的財務部門。現有人員數量和能力有限，對新興的績效管理理論掌握較弱。業務部門績效意識差，無法開展績效自評工作，常常會出現推卸責任的現象。

（二）績效自評指標設置不合理

績效評價指標設置的初衷是為了更好地考核政策與項目的完成情況，在實際工作中，由于政策和項目的類型不同、使用方向不同，以及人為偏好的影響，指標設置不合理的現象時有發生。一是成本指標設置缺少科學性和合理性。目前，財政支出可以概括為兩大類，一類是非剛性支出，另一類是剛性支出。對于非剛性支出項目的評價、成本效益的衡量是決定項目實施和退出的重要因素，因此，成本指標的設定尤為關鍵。而剛性支出項目是民生保障類項目，項目成本難以測量，效益完全依賴于財政資金投入，因此，成本指標不應為其關注因素。但在實際評價中，由于項目支出績效自評體系格式固定，對于所有的項目都需要填報成本指標，導致成本指標的設定缺乏依據性和數據性，使評價本身不科學和不合理。二是指標的設置缺乏考核和應用性。評價指標設置沒有考慮項目差異，除數量指標外，其他指標大多包含覆蓋率、及時率、準確率、政策知曉率等指標。個性指標設置同質化，無法反映政策落實和項目執行的重點方向。很多指標，如“長效機制建立”“群眾生活水平提高”的設置，很難通過自我評價得出公允結果。這種指標是為設置而設置，降低了自我評價的應用價值，對促使單位預算精細化管理起不到應有的作用。

（三）績效自評范圍缺乏深度

按照預算績效管理要求，預算項目支出績效自評應涵蓋單位全部項目支出。各基層單位工作性質不同、項目數量不同、支出方向不同，在統一規定的時限內完成自評工作，對于項目數量較多的部門，為了盡快完成任務，只能應付了事，造成績效自評差異較大。一是自評過程流于形式。通過查看預算單位的績效自評公開情況發現，有些單位項目數量在5個以內，有的部門項目數量上百個，而上級要求的自評時間一般都在1個月左右。項目數量多的單位每天要自評四五個項目，包括數據核對、調研、問卷調查、隨機回訪等，最終還要形成自評報告，在規定時間內完成所有的項目，根本無法實現精細自評，只能走個過場，糊弄了事。二是自評內容流于表面。在自評過程中，由于業務部門擔心自評結果較差會影響預算資金安排，往往在績效自評中只反映表面問題或是易于整改的問題，將扣分點都集中在“政策知曉率”“長效機制健全性”“項目便民度”等這些指標中，沒能真正對政策的執行情況進行反思，使問題不能從根本上得到解決，自評結果得分每年基本持平，使績效自評工作失去應有意義。

（四）績效自評結果缺乏應用性

預算績效自評的最終目的是將評價結果應用于預算，促使部門預算資金的精細化管理。目前，績效自評結果的應用性不明顯主要表現在兩個方面：一是不影響預算的增減。單位的剛性預算支出通常是按照人數和標準測算。主管部門不會因為基層預算單位的績效評價問題多就少安排資金，也不會因為問題少就多安排資金。因此，績效評價結果對該類項目的預算投入指導作用不強，致使評價結果在單位預算中實際應用程度不高。二是激勵和約束的效果作用不強。績效管理部門往往是獨立于預算管理部門的，關注重點是績效評價程序和過程，對評價結果在預算管理中實際應用情況多少無法進行有效衡量。在年終考核時，績效管理部門一般根據績效評價報告的分數或等級進行考核，導致考核失去對基層預算單位的激勵和約束作用。

三、存在問題的原因分析

（一）績效自評工作缺乏統一的組織領導

項目支出績效自評工作專業性強，覆蓋所有業務項目，涉及所有資金流轉，是一項綜合的管理工作。目前，大多數基層預算單位的績效自評工作由財務部門牽頭實施。受機構規模、編制情況、財務人員專業素質、管理技能等原因影響，財務部門推進預算績效自評的難度較大，極易造成部門間權責不清的問題。項目支出績效自評是預算績效管理工作的核心，需要財務與業務密切聯系，絕不是財務部門自己的事。績效自評需要領導層給予高度重視，積極搭建財務與業務的橋梁，只有站在單位統一組織實施的高度上，每個部門都將這項工作視為本部門職責范圍內的事項，才能有效地進行下去。

（二）預算編制不完善使績效指標設置缺乏有效性

目前，基層預算單位的預算管理還不完善，預算編制模式以項目計劃為依據，統籌考慮財政負擔能力，在上一年度的基礎上增加一定比例測算支出，整體工作還停留在年初編制預算、督促預算執行、確保年底完成預算任務上，并沒有將工作重點放在項目結果及綜合效益上，這種預算編制模式無法調動各業務部門的積極性，使單位業務部門的人員不重視預算編制。預算編制不夠準確，預算執行困難重重，資金使用效果更無從談起。績效自評的基礎是績效目標，而有效的績效目標設置來自高質量的預算編制。預算編制人為因素過重、數據量化不清、目標含混籠統，為了達到績效考核的目的，指標設置避重就輕，以大量的定性指標取代定量指標，削弱績效評價指標的有效性。

（三）缺少預算績效管理專業人員

預算績效管理工作覆蓋面廣、專業性強，不論是預算單位開展預算績效自評，還是組織實施重點績效評價，都需要具備一定專業素養和實踐經驗的專業人員。對于基層單位來說，業財融合專業人才有限。目前，很多基層單位的預算績效管理人員大多是財務人員，有專職也有兼職。這部分人員雖然掌握財務專業技能，但缺乏業務管理經驗；而業務人員雖然擅長業務，但沒有財務方面的專長。在實際工作中，財務人員和業務人員受各方知識結構限制，只能設計較為簡單的評價指標，進行較為粗淺的分析評價，使績效自評工作只能停留在過程與表面，被動地形成評價表，從而制約單位預算績效管理發展，達不到有效提升單位整體管理水平的目的。

（四）績效自評重流程輕結果

目前，各地預算績效管理信息化水平不斷提高，績效評價的各個環節都納入統一平臺。績效管理部門在信息平臺中掌握各單位報送的評價結果、執行情況、公開情況等信息。主管部門的考評機制通常建立在信息和程序可視的基礎上，以直觀和易操作的內容作為考核內容。這種考核方式使各單位在實際工作中，按照考核要求來完成績效自評，著重美化績效，重點修飾各種評價指標和分析表，不是按照項目實施情況對項目進行評價，對于結果只求“有”，不求“用”。這種重流程輕結果的績效自評，發揮不了績效評價結果導向性的作用，無法達到指導預算資金投入、提升單位預算管理、強化單位運行效率和提高資金使用效益的作用。

四、加強基層預算單位項目支出績效自評工作的建議

（一）完善績效自評組織機構

一是提升預算績效管理意識，加大對基層預算單位負責人進行預算績效管理理念的宣傳。通過問題導向等方式，使單位負責人意識到從前粗放式預算管理方式的弊端，改變“輕預算、重核算、無績效”的預算管理和預算績效管理思維模式。通過強化績效管理的頂層設計，為單位績效評價創造良好的環境氛圍、扎實推進預算績效管理工作，奠定堅實的基礎。二是單位內部建立財務與業務相結合的績效管理機構。完善的組織體系是提高預算績效管理水平的重要保障，單位要成立專門機構，設置相應的崗位，在組織機構內部建立跨部門的全過程績效管理工作機制，明確各部門在績效管理工作中的職責，將績效自評工作納入單位綜合考核，通過建立獎懲制度，提高項目實施部門對績效管理的積極性和配合度。

（二）強化預算編制和績效自評的有機統一

一是切實強化預算編制單位的主體性。預算編制是績效自評的前提，只有強化單位預算編制的主體性，才能使單位績效自評的主體得到有效地運行。在上級績效管理層面，通過信息技術的手段將預算編制、執行等責任切實下放到基層單位，基層單位要通過預算項目庫的形式，對預算編制的各個環節負責，實現“有權必有責，有責必問效，以效促管理”的良性循環。二是單位提高預算科學性。單位在預算編制及管理過程中，要充分利用先進的技術、信息公共平臺、大數據分析技術，提升單位編制預算的科學性，提高預算精準性和權威性，為績效自評提供有效的理論及數據支撐，進一步提升績效目標設置的合理性和績效指標設置的有效性，強化預算和績效一體化作用，使預算編制和績效自評相互促進、相輔相成、有機統一。

（三）加強預算績效自評專業人員隊伍建設

預算績效自評工作不能通過聘請第三方開展，只能依靠本單位的力量獨立完成，因此，培養符合本單位實際情況的專業人才尤為重要。專業人員隊伍的建設不能僅僅依靠績效管理部門，而是要加強各部門間的通力合作才能完成。一是加強專業人員培訓。上級績效管理部門作為各基層單位預算績效管理的主管部門，應對各單位人員從預算績效政策、制度、辦法和操作流程等方面進行全方位培訓。通過聘請專家教授、咨詢機構進行交流座談，或是線上線下多種途徑和方式，培養一批熟悉業務、懂技術的預算績效骨干力量。二是建立績效管理專家小組。組建專家學者、第三方中介機構及部分單位財務人員構成的跨行業、跨部門的專家小組，定期對規模較小或有需求的基層預算單位進行業務指導，通過將專家學者的專業知識與中介機構的技術優勢相結合，全方位提高單位績效管理人員的自身素質，促進單位績效自評水平的提升。

（四）健全預算績效自評結果應用體系

績效自評的目的是應用評價結果修正日常工作行為。因此，單位要通過建立有效的應用機制提升績效自評的內生動力。一是建立分行業、分領域的績效評價指標體系，充分考慮基層預算單位之間的差異性，改變一刀切的評價模式。基層預算單位根據職能不同，建立分行業、分領域的績效評價體系，如城市管理類單位、民生保障類單位、經濟促進類單位等。每個行業都設立具有共性的評價指標體系，通過比較評價考核結果，使同類單位找到差距和不足。二是加強績效評價結果應用的可行性。評價結果得以發揮作用的前提，是結論具有有效性及可行性。因此，單位要打通數據壁壘，保障評價數據真實可靠，得出的結論有理有據、令人信服；要轉變評價單邊機制，使政策制定者、項目具體實施者、利益相關者都參與其中，使績效評價結果在單位日常管理中充分發揮作用。

五、結語

項目支出績效自評是目前基層預算單位績效評價中覆蓋面廣、全員參與度高、應用廣泛的一種評價方式，是連接績效目標與預算應用的橋梁，在預算績效管理中發揮著重要作用。單位通過不斷優化和完善預算項目支出績效自評的程序，既能加快實現預算管理與績效管理一體化，又能突破長期以來預算資金分配固化的格局，切實完成預算績效管理使命。