PPP模式助力新基建發展的趨勢淺析

曹曉娟，潘 雯

(江西理工大學，江西 贛州 341400)

0 前 言

自2018年“新基建”首次提出，到2020年4月國家發展改革委圈定新基建范圍，再結合已經出臺的“十四五”規劃建議來看，“十四五”時期政府的投資重點在于基建，而在基建中，新基建的投資將成為國民經濟增長的重要引擎。在我國“十四五”的大背景下，PPP(Public-Private Partnership)模式的項目融資管理屬性，已開始理性回歸，PPP模式指的是公共部門與私人企業合作模式。2021年，PPP進入理性發展階段，在這一階段下，PPP相關政策的出臺將更加理性和謹慎，入庫篩選更加理性和嚴格，項目實施更加理性和慎重。與此同時，項目數量及投資金額正進一步提高，PPP數量及投資金額也逐步趨于穩定。項目的入庫與退庫工作在有條不紊的進行，入庫程序將進一步優化，退庫的項目數量在持續減少。當然，也要清楚地認識到，雖然當前PPP全面進入了理性發展階段，但仍處于PPP規范發展的前期。為了真正實現我國PPP的規范發展，要積極地從各方面創造條件，完善相應政策和法規，健全市場體系和制度，豐富金融投資工具，增強信用觀念和契約觀念。

1 啟動新基建，關鍵在于新

1.1 新的推動力量

“新基建”與高新技術的發展一體，二者緊密相連，是數字化、信息化、智能化的載體。“新基建”可以通過數字技術等大量高新技術，著眼于未來重要技術領域，可以在短期內創造就業，同時帶動傳統經濟的轉型升級。投資、消費、外貿是振興經濟的三大重要手段。在過去長期且團結的舉國上下戰“疫”期間，人們都體驗了在線教育、在線辦公、線上交易、遠程會議等宅在家里的數字化的生活，各種提升后的消費需求井噴式發展，“新基建”新在人工智能、大數據、云技術這種超大規模的運用，帶動新產業、新服務的發展。

1.2 新的適應地區

我國幅員遼闊，各地區繁榮程度不一，但究其本質，基礎設施建設是為人口和產業服務的，未來城鎮化的人口將更多地涌入到長三角、粵港澳、京津冀等地區，這些大城市群和都市圈的教育、醫療、軌道交通、5G基站等基礎設施將面臨短缺等新的挑戰，在這些地區合理適度地進行先進的基礎設施建設，能夠擴大該地區的經濟社會效益。在人口流入地區，應降低地方債務要求，以積極引進和加強推入大規模基建；但在人口流出地區，要以市場需求為導向，結合當地戰略規劃，統籌規劃好新基建發展的路線以及投資計劃，避免造成資源浪費。要用創新改革的方式推進新基建，而不是一味地走老路，這樣只會出現資源過剩和“鬼城”現象。

1.3 新的投資主體

培育新經濟最好的方法是開放，眾所周知開放才能促進繁榮。基礎設施的建設由政府和市場一起主導，商業應用則更多地依賴于市場和企業的聯合作用。要讓新基建更深入、更長遠、更有效地發展，則要進一步擴大新基建的市場準入，降低準入門檻，擴大投資主體，對有一定可觀收益的新基建項目，同樣歡迎民營資本的加入，現如今像華為、騰訊等多種企業已大力投入到新基建中來。從效率出發，市場能做的盡可能交給市場；從支持出發，政府提供財稅、金融、政策等助力。政府的投資要用好方向，同時也要引導好企業投資、引導社會投資。在項目投資建設模式、生產組織模式加速變革的今天，投資主體多元化逐漸成為主流，政府、市場、企業三者相互支持、相互配合，新基建將煥發出無窮的生命力。

1.4 新的基建內涵

“新基建”是帶有時代烙印的，20年之前的“新基建”是鐵路、公路、機場，俗稱“鐵公雞”；但現在及未來20年，除了狹義的七大領域硬的“新基建”，還有許多軟的“新基建”，包括教育資源平等、補齊醫療短板、保障社保、信息公開透明等民生新基建；也包括減稅降費以及優化減稅降費的方式，降低社保費率和企業所得稅稅率，完善個稅制度，拓展基稅，真正讓企業和居民都有獲得感、幸福感。此外還有繼續擴大對外開放、加大知識產權保護力度、優化運營環境、建立獎勵機制、積極發展資本市場、調動企業積極性等“新基建”。

2 PPP模式與“新基建”相適應

2.1 PPP與“新基建”相互融合，互促發展

“新基建”聚焦的數字化基礎設施領域更具市場化特征，需要社會資本的深度和廣泛參與，需要良好的合作共享機制和高水平運營能力，這與PPP模式的合作、運營特征十分匹配。近年來，我國豐富的PPP實踐恰好為“新基建”提供了經驗和工具。因此，一方面，PPP能夠有效助推“新基建”提供發展新動能[2]；另一方面，“新基建”這類領域也為PPP項目提供了廣闊發展空間。筆者認為，PPP與“新基建”將相互融合，互促發展，不僅為應對疫情做出貢獻，而且是為今后我國新舊動能轉換、實現經濟高質量發展打下基礎。

目前，全國PPP綜合信息平臺管理庫已收錄項目10 094個、投資額15.6萬億元，覆蓋19個行業，其中簽約落地項目7 286個、投資額11.9萬億元，落地率72.2%；開工建設項目4 423個、投資額6.8萬億元，落地項目開工率60.7%。且在新入庫項目中，“兩新一重”類PPP項目占比較大。后疫情時代，在“兩新一重”政策的引導下，PPP市場煥發新動能。PPP雙庫專家孟春表示，PPP與“新基建”天然契合，二者相輔相成[3]。

2.2 合作共贏的PPP模式與“新基建”的合作思維、運營理念不謀而合

“新基建”中的5G、大數據、人工智能等領域是最為活躍的市場化競爭和創新領域。與傳統基建相比，政府部門對此新領域的基礎設施投資運營能力和效率更低。“新基建”的建設對科技能力的要求較高，這些領域的高科技創新型企業是“新基建”的參與者。在這些領域，政府部門與高科技創新型企業進行合作開展基礎設施建設，是效率最高的路徑選擇。倡導合作共贏的PPP模式與“新基建”的合作思維、運營理念不謀而合，“新基建”是天然適宜PPP模式發揮作用的領域。

1)PPP模式能夠拓展基礎設施和公共服務的資金來源，私營部門的投資使基礎設施與公共服務的資金來源不再局限于財政資金及其融資，從而滿足“新基建”的巨大資金需求。

2)PPP模式可以充分發揮政府與私營部門各自的專業優勢，令“新基建”項目權責更加明晰、管理更加透明、運營更加高效，這方面的優勢其實比融資更加重要。

2.3 PPP帶動“新基建”項目融資并提供創新機會

傳統基建項目為主也是近年來PPP領域重建設輕運營的重要原因，間接推動了地方政府巨額融資和債務風險，而后進入了規范發展的調整期。但是，在當前經濟的宏觀環境下，PPP依舊是極富潛力和非常有效的政策工具。PPP更是市場化的公共產品有效供給機制和透明規范的融資模式[4]。

自疫情爆發，財政部PPP文件有：《關于全國PPP綜合信息平臺(新平臺)上線運行的公告》及《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》，多份文件的下發致力于完善PPP法治環境，再次明確了PPP仍然是我國基礎設施投融資的重要政策工具。

“新基建”政策和項目的陸續推出，為PPP模式的中國化提供了無限可能。5G、大數據、物聯網等為代表的信息基礎設施是經濟高質量發展的基礎平臺，在此之上，未來將催生眾多新應用，這些領域蘊藏著巨大的商業機遇和市場價值，給社會資本以PPP模式參與“新基建”提供了廣闊的實踐和創新機會。

3 新基建PPP項目應重點關注的問題

3.1 融資難，融資貴

涉及到5G、工業互聯網、大數據中心、人工智能和智慧交通等信息基礎設施建設類PPP項目時，所參與的社會資本方多是具有強大技術驅動力的高科技企業，但除了一些行業龍頭的科技企業，大部分科技企業的資本積累程度較低、融資能力較為欠缺，難以滿足PPP項目的融資需求。

而另一方面，由于我國PPP項目融資市場缺少第三方評級機構風險揭示。國內金融機構更青睞于政府付費、大型國有資本牽頭等有政府信用背書的項目，不利于PPP項目融資市場化發展，限制了使用者付費模式項目的融資渠道，而且金融機構對項目風險的判斷容易高估，反而加大了項目融資成本，風險的高估、成本的增加使得民營企業PPP項目融資難、融資貴的問題未得到根本解決。

PPP模式自財辦金〔2017〕92號、國資發財管〔2017〕192號和財金〔2019〕10號文之后，資本金融資的困頓一直存在。財政部PPP中心于2019年推出了PPP二級市場交易規則，雖然這一規則尚在起步中，但人們依舊對其盤活存量PPP市場，加速促進PPP股權交易，釋放社會資本新動能寄予厚望。

3.2 缺標準，少指引

新基建PPP項目的發力，需要國家政策的引導。包括標準的確定，以及實打實的刺激政策。

對于信息基礎設施領域的新基礎設施PPP項目，缺乏統一行業的標準和規范指引。一方面，會引起在項目操作時的無所適從，給實施方案的編制和后期項目的落地帶來障礙；另一方面，信息基礎設施建設的重要目的之一就是通過信息間的互聯實現資源的共享，若標準和指引的不同則會帶來不同區域甚至同一區域內部項目之間無法有效銜接的問題。

此外，政企協作似乎也是新基建建設的一個難點。新基建所涉及的行業中，民營企業參與較多。政府和企業出發點有所差異，比如政府可能更傾向于從政治、社會民生的角度去考慮新基建，而企業則可能更多地考慮盈利。

3.3 需求大，觀望多

新基建PPP項目中的城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁、特高壓等是傳統基建領域的短板項目，對于這一類項目的潛力和需求量是無需置疑的。但由于建設周期長、投資體量大、不確定性風險大[5]，民營企業受制于資金和技術的壓力很難進入。再者，民營企業對此類PPP項目參與意愿不高，決策較為慎重[6]。

從融資主體看，地方國有企業普遍面臨更加嚴格的政策限制和融資條件。各類民營企業是最活躍的市場主體，在特定領域已經具備相對競爭優勢，但由于融資環境和條件的嚴格限制，難以普遍、持續、大規模開展重資產的PPP項目投資。這種過度依賴于所有制背景和強信用主體的融資主體篩選機制，嚴重制約著PPP項目全生命周期綜合運營效率的實質性提升。而具有能力的央企則受制于國務院國資委對于負債率的要求而只能“望洋興嘆”。

這些因素造成了在這些補短板領域新基礎設施PPP項目中，雖然存在著大量的需求，但無奈真正有能力進入實施的社會資本較少，項目的落地仍存在較大疑慮。

4 針對新基建PPP項目困境的建議

4.1 推融智，促融資，合理選擇融資模式

在信息基礎設施領域新基礎設施PPP項目中，融智是基礎，融資是保障，科技作為信息基礎設施領域PPP項目核心競爭力的地位固然不容動搖，但真正想要項目成功落地還是需要一定的融資保障。這就要求地方政府和財政部門為這類PPP項目中的參與方——高科技企業，在融資上提供一定的支持和幫助。當然，也非常鼓勵高科技企業能夠和具有雄厚資金實力的金融社會資本合作，為PPP項目的全生命周期管理貢獻力量。

根據風險收益的特征可以將新基建分為三類：第一類是特高壓與城際高速鐵路和城際軌道交通，這兩個領域具有顯著的低風險和低投資收益的特征，公共服務屬性較強，由于這些特點，這類新基建融資模式上以債權融資為主；第二類是新能源充電樁領域，這一領域的區域性差異較大，在新能源汽車普及性較好的發達地區，新能源充電樁市場競爭比較激烈，市場化投融資主體參與程度較高，而在資源稟賦較差的地區，市場化投融資主體參與的積極性不高，需要政府提供一定的支持和補貼，因此，新能源充電樁領域在投融資模式的選擇上，應根據行業特色和地域性差異，合理選擇投融資模式；第三類是5G基建、大數據中心、工業互聯網和人工智能，這四個領域具有典型的高風險和高投資收益回報特征，這類“新基建”領域內的行業風險收益雙高，初期投入較大，且項目的現金流難以預測，適合采用PE/VC、產業投資基金等創新的股權投融資模式。

4.2 項目未動，規范先行

正如前文所述，為了避免項目實施的困難和同類項目間的銜接困難，涉及到信息基礎設施領域相關行業的主管部門應當積極做出響應，加快相關行業標準和操作指引等規范性文件的出臺。此外，由于信息基礎領域新基礎PPP項目自身的特性——高科技程度高、迭代快、項目復雜性高、技術性強，還需要重點關注對這類項目進行績效考核，保證技術不斷更新下的項目運營質量。隨著數字化、大數據、5G時代來臨，云計算、物聯網、區塊鏈、人工智能等最新科技的運用為產業帶來了無限機遇也升級了改造平臺，同時也為企業高速高質發展提供了有力支撐[7]。數字化手段將能發揮更大的作用助力基建投資企業抓住這樣的機會，真正實現從項目管理，到全生命周期資產管理的轉變。

PPP績效管理是財政預算績效管理的重要組成部分，PPP模式通過VFM的定性和定量評價、財政承受能力論證等工具，把財政績效管理落到實處。在落實全面深化財政預算管理、促進公共服務提質增效、強化項目全生命周期管理等方面具有重要意義。在2021年全國財政系統PPP項目績效管理工作會議上，財政部PPP中心主任焦小平表示，我國PPP改革取得階段性成果，當前PPP市場呈現出制度深化細化、理性平穩恢復、監管規范有力和信息更加透明等特點。

4.3 加大扶植民企進入力度，放寬央企進入標準

近年來PPP項目政策的不斷收緊讓一部分民企的關注重點逐漸從PPP模式轉移，民營企業在新基建PPP項目領域尤其是補短板領域的回歸是值得期待的，但是在當前經濟背景下，民企的資金壓力無疑是十分巨大的。

因此，就民企而言，需要加大扶植力度，尤其是在企業融資領域的扶植力度，確保其能夠付得起進入補短板領域新基礎設施PPP項目的“門票”。而不是讓這些企業心有余而力不足，長期下來，會打擊民企的積極性，促使其對新基建PPP項目望而卻步。

對于央企而言，需要釋放其對外投資的“額度”，達到放寬其參與補短板新基建領域新基礎設施PPP項目標準的目的。

5 結 語

隨著PPP模式在新基建領域的融合與推行，工程央企承接了大量的PPP項目，2020年中國建筑其PPP項目總投資額達到478億元，2020年中國交建、中國中冶PPP項目新簽合同額分別為0.18萬億元和0.09萬億元，由此可見，PPP項目現已逐漸成為工程央企承接業務的重要模式。現代經濟社會要發展，基礎設施的建設必不可少，它不僅是發展的基礎和保障，而且具有戰略性和先導性作用。疫情后中國經濟恢復，基建投資更是不可或缺。隨著傳統基建領域投資邊際效益的遞減，需要尋求更能有效推動經濟發展的引擎，發揮新基建的“乘數效應”。同時，PPP模式的“兩評一案”是政府監管的核心要件[8]。2021年乃至“十四五”期間PPP助力新基建的過程中遇到的問題肯定不會少。建立一個完整、健全、高效的新基建PPP市場，需要政府、企業、金融機構的共同努力。

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