處置海員被遺棄事件的國際合作機(jī)制完善與中國因應(yīng)

彭 宇

(上海海事大學(xué) 法學(xué)院，上海 201306)

由于航運(yùn)業(yè)的國際性與風(fēng)險(xiǎn)性，海員被遺棄事件的治理天然屬于全球海事治理的重要組成部分。國際海事組織(簡稱IMO)充分認(rèn)識(shí)到海員在支持航運(yùn)可持續(xù)性發(fā)展、應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情(簡稱新冠疫情)和保障全球物流供應(yīng)鏈中所作出的貢獻(xiàn)，將2021年“世界海事日”的主題確定為“Seafarers：at the core of shipping’s future”(海員：航運(yùn)未來的核心)。然而，海員被遺棄事件在全球范圍內(nèi)廣泛而持續(xù)地發(fā)生。2018年10月，荷蘭籍“Miss Gaunt”輪及船上8名印度尼西亞籍海員被遺棄在印度。國際組織一直致力于為被遺棄海員獲得有效幫助提供立法支持，《2006年海事勞工公約》(簡稱MLC 2006)的第一部修正案(簡稱《2014年修正案》)專門圍繞“海員遣返和相關(guān)船東責(zé)任的財(cái)政擔(dān)保體系”進(jìn)行了規(guī)定。[1]在全球新冠疫情蔓延的情況下，海員職業(yè)面臨的形勢(shì)更加復(fù)雜多變，被遺棄的海員數(shù)量在2020年達(dá)到了歷史新高(1)參見IMO：World maritime theme 2021—“Seafarers：at the Core of Shipping’s Future”—Message by IMO Secretary-General Kitack Lim，訪問網(wǎng)址：https://wwwcdn.imo.org/localresources/en/MediaCentre/Documents/World%20Maritime%20Message%202021%20-%20IMO%20Secretary-General.pdf。。據(jù)波羅的海國際航運(yùn)公會(huì)(簡稱BIMCO)估計(jì)，截至2020年9月，約有40萬名需要遣返的海員因新冠疫情大流行而滯留在海上，一些被遺棄的海員長達(dá)18個(gè)月無法回家(2)參見BIMCO：New Film from BIMCO Calls on Decisionmakers to Support Seafarers，訪問網(wǎng)址：https://www.bimco.org/news/priority-news/20210527-new-film。。IMO將2020年與2021年“世界海員日”的主題分別確定為“Seafarers are key workers”(海員是關(guān)鍵工人)與“Fair future for seafarers”(為海員創(chuàng)造公平的未來)的舉措充分表明，《2014年修正案》未能有效減少海員被遺棄事件的發(fā)生頻率或提升解決效率，海員基本權(quán)益仍得不到充分保障。筆者以全球被遺棄海員數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，分析《2014年修正案》及相關(guān)機(jī)制的實(shí)施效果，重點(diǎn)研究完善處置海員被遺棄事件的國際合作機(jī)制的動(dòng)因與路徑，并對(duì)中國因應(yīng)提出要點(diǎn)建議。

一、處置海員被遺棄事件適用國際合作機(jī)制的必要性

(一)海員被遺棄事件的跨國性之訴求

全球化是當(dāng)今最鮮明的時(shí)代特征。全球化既是世界問題的解決手段，又同時(shí)產(chǎn)生著新的世界問題。[2]世界比以往任何時(shí)候都更加相互關(guān)聯(lián)、相互依存和更加容易受到相互傷害，人類所面臨的問題的全球規(guī)模與解決這些問題的手段、方法的局限性之間也表現(xiàn)出更加不相適應(yīng)的危險(xiǎn)，人類對(duì)全球治理的需求應(yīng)運(yùn)而生。[3]冷戰(zhàn)后，非傳統(tǒng)安全問題逐漸成為全球安全治理的主要對(duì)象。相比傳統(tǒng)安全問題，非傳統(tǒng)安全問題具有更強(qiáng)的社會(huì)性、跨國性和全球性，其治理難度大、過程長、綜合性強(qiáng)。[4]

海員被遺棄事件在全球范圍內(nèi)的廣泛發(fā)生威脅著非傳統(tǒng)安全中的人權(quán)安全和貿(mào)易運(yùn)輸安全。該事件大量發(fā)生且長期得不到解決，不僅對(duì)被遺棄海員及其家庭成員的身心健康造成危害，還會(huì)對(duì)各國港口通航安全與營運(yùn)效率、航運(yùn)業(yè)可持續(xù)性發(fā)展以及國際貿(mào)易暢通產(chǎn)生嚴(yán)重負(fù)面影響。海員被遺棄事件是典型的跨國性和全球性非傳統(tǒng)安全問題。

應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全因素離不開有效的國際合作。[5]處置海員被遺棄事件是一個(gè)十分復(fù)雜的過程，需要各方合作與協(xié)調(diào)，以迅速解決問題。海員被遺棄事件發(fā)生后，一方面，船旗國應(yīng)在第一時(shí)間采取必要措施督促船東繼續(xù)履行相應(yīng)責(zé)任，或由船旗國駐當(dāng)?shù)厥诡I(lǐng)館組織進(jìn)行處置；另一方面，全球各港口國對(duì)被遺棄海員及船舶采取緊急措施是保障海員生命安全、船舶安全及港口附近水域通航安全的重要環(huán)節(jié)。從處置的參與主體上分析，涉及船東、船旗國主管機(jī)關(guān)、港口國主管機(jī)關(guān)、保險(xiǎn)公司、船舶代理、以及以IMO和國際勞工組織(簡稱ILO)為代表的國際組織以及非政府組織；從涉及領(lǐng)域上分析，涉及國際人權(quán)保障、海事安全、貿(mào)易運(yùn)輸、航運(yùn)可持續(xù)發(fā)展，甚至還可能涉及港口附近海洋環(huán)境保護(hù)等方面。處置海員被遺棄事件中治理主體的多元性、涉及領(lǐng)域的多面性、治理區(qū)域的國際性都超越了一國或某一組織的治理能力，必須依賴國際合作進(jìn)行共同治理。

(二)國際公約結(jié)構(gòu)特點(diǎn)與執(zhí)行特點(diǎn)之要求

全球化需要全球治理，而全球治理的最佳路徑是法治化。[6]作為國際海事法規(guī)體系的四大支柱之一，MLC 2006對(duì)船東遺棄海員的行為進(jìn)行了規(guī)定。IMO采納了關(guān)于預(yù)防海員被遺棄財(cái)務(wù)擔(dān)保的A.930(22)決議，與ILO聯(lián)合組成關(guān)于海員死亡、受傷和被遺棄的責(zé)任和賠償問題的特別專家小組，為《2014年修正案》中制定被遺棄海員的財(cái)務(wù)擔(dān)保的強(qiáng)制規(guī)定奠定基礎(chǔ)。《2014年修正案》修改了MLC 2006中規(guī)則2.5遣返和規(guī)則4.2船東責(zé)任相關(guān)部分，明確成員國須確保懸掛其旗幟的船舶配備符合要求的海員被遺棄的財(cái)務(wù)擔(dān)保系統(tǒng)。

海員被遺棄事件中國際法治的核心是規(guī)則的效力及執(zhí)行問題。MLC 2006及其《2014年修正案》的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)與執(zhí)行特點(diǎn)決定了該公約的有效實(shí)施須通過充分適用國際合作機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。

1.公約結(jié)構(gòu)特點(diǎn)：軟法與硬法兼顧

軟法起源于國際法領(lǐng)域并廣泛存在。[7]隨著國際秩序變革、治理目標(biāo)多元化、公私法的融合、全球治理理論的興起，單純通過硬法的控權(quán)機(jī)制出現(xiàn)了一些缺陷和不足，在國際勞工權(quán)益保障、全球海洋治理、環(huán)境保護(hù)等方面尤為凸顯。軟法憑借柔性機(jī)制與靈活性的特點(diǎn)在國際海事條約中大量出現(xiàn)，通過硬法與軟法的互動(dòng)協(xié)調(diào)可推動(dòng)全球海事治理的完善與變革。

MLC 2006將強(qiáng)制性規(guī)范與任意性規(guī)范編排在統(tǒng)一的規(guī)范性文件中。[8]47公約總體框架設(shè)計(jì)上除序言和附錄外，正文分為條款、規(guī)則和守則三部分，其中守則由A部分強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和屬于軟法的B部分建議性導(dǎo)則組成。原則性的要求主要在條款和規(guī)則中提出，具體的細(xì)節(jié)性和技術(shù)性要求主要在守則中體現(xiàn)，這種多層次、立體型的公約立法結(jié)構(gòu)和編排技巧具有獨(dú)特性。[9]MLC 2006及其《2014年修正案》一方面通過“標(biāo)準(zhǔn)A2.5.1-遣返”“標(biāo)準(zhǔn)A2.5.2-財(cái)政擔(dān)?！薄皹?biāo)準(zhǔn)A4.2.1-船東的責(zé)任”和“標(biāo)準(zhǔn)A4.2.2-合同索賠的處理”就海員被遺棄事件中所涉及到的基礎(chǔ)性、重要性、底線性的事項(xiàng)作出了強(qiáng)制性規(guī)定，另一方面通過“導(dǎo)則B2.5.1-應(yīng)享權(quán)利”“導(dǎo)則B2.5.2-成員國實(shí)施”“導(dǎo)則B4.2.1-船東的責(zé)任”和“導(dǎo)則4.2.2-合同索賠的處理”就海員被遺棄事件中所涉及到的其他事項(xiàng)作出了建議性、指引性規(guī)定。軟硬兼顧的立法結(jié)構(gòu)安排一方面允許成員國通過靈活的手段保障公約規(guī)定的原則和權(quán)利得以實(shí)施，有助于MLC 2006及其修正案盡快獲得廣泛接受。但另一方面，大量建議性、指引性規(guī)定的充分實(shí)施需要各成員國的自覺履行及相互協(xié)調(diào)。正如著名國際法學(xué)家王鐵崖教授所言，國際法在制定與運(yùn)行的過程中，極大地依賴主權(quán)國家的自我約束，以條約為主要組成部分的現(xiàn)代國際法本質(zhì)上是協(xié)調(diào)意志的產(chǎn)物。[10]

2.公約執(zhí)行特點(diǎn)：船旗國與港口國共治

較國內(nèi)法而言，因缺少主權(quán)國家之上的權(quán)力機(jī)構(gòu)，國際法呈現(xiàn)出一種以主權(quán)國家為主體的平行規(guī)制模式。[11]MLC 2006通過船旗國檢查、發(fā)證制度和港口國監(jiān)督制度保證公約的有效實(shí)施。船旗國向符合公約及國內(nèi)法要求的船舶簽發(fā)海事勞工證書和勞工符合聲明，以此執(zhí)行船旗國檢查、發(fā)證制度。與船旗國相比，港口國承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任，以對(duì)到港船舶進(jìn)行檢査的方式，確保船東遵守公約項(xiàng)下各項(xiàng)責(zé)任。港口國的管轄權(quán)實(shí)現(xiàn)了擴(kuò)張并通過公約的形式確立了其海事管轄權(quán)的國際法基礎(chǔ)，港口國監(jiān)督制度因此成為了船旗國履約的重要補(bǔ)充，其與船旗國履約共同筑起了保障海上安全的防線。[12]時(shí)至今日，港口國監(jiān)督區(qū)域合作組織所監(jiān)督的范圍已基本覆蓋全球。從國際法層面考察，港口國監(jiān)督制度的權(quán)利基礎(chǔ)來源于國際公約的授權(quán)和國家主權(quán)。首先，港口國監(jiān)督是各國政府在國際公約(3)如《國際船舶載重線公約》及其議定書、《國際防止船舶造成污染公約》及其議定書、《國際海上人命安全公約》及其議定書、《1978年船員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國際公約》和MLC 2006等。框架內(nèi)實(shí)施的行為，以便確保海上人命、海上財(cái)產(chǎn)和海洋環(huán)境的安全。其次，在國家主權(quán)原則下，國家可以行使屬地管轄，對(duì)發(fā)生于本國境內(nèi)的事務(wù)予以相應(yīng)的處置。不同于ILO以往所制定的國際公約，MLC 2006通過“非更優(yōu)惠待遇原則”將本公約對(duì)成員國的責(zé)任擴(kuò)大至非成員國。有學(xué)者指出，此制度符合國際習(xí)慣形成的情形，具備國際法理基礎(chǔ)。[8]60

具體到治理海員被遺棄事件中，MLC 2006及其修正案構(gòu)建了以船東為第一責(zé)任主體、船旗國為保障主體、港口國和海員國籍國提供輔助義務(wù)的被遺棄海員權(quán)利保障機(jī)制，更需廣泛地開展國際合作。船旗國履行檢查義務(wù)，要求船東在船上攜帶一份由財(cái)政擔(dān)保提供者簽發(fā)的財(cái)政擔(dān)保證書或其他財(cái)政擔(dān)保證明文件。通過港口國監(jiān)督制度，MLC 2006的“非更優(yōu)惠待遇原則”使得非成員國在特定情況下也需遵守該公約，即港口國監(jiān)督機(jī)制將提供財(cái)務(wù)擔(dān)保制度在內(nèi)的公約強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)展適用于前往成員國港口停靠的非成員國船舶。非MLC 2006及其修正案的成員國的船舶或未攜帶有效證明文件的船舶，將面臨更為詳細(xì)的港口國檢查，此舉較有力地保障了公約項(xiàng)下船東、船旗國、港口國對(duì)于處置船員被遺棄事件中責(zé)任的承擔(dān)。

二、處置海員被遺棄事件的國際合作機(jī)制的完善動(dòng)因

(一)現(xiàn)實(shí)需求：海員被遺棄事件數(shù)量不減反增

2004年1月，IMO總部舉行的第5次聯(lián)合工作組會(huì)決定建立海員被遺棄事件數(shù)據(jù)庫，以透明化和信息化的方式監(jiān)測(cè)海員被遺棄事件。該數(shù)據(jù)庫由ILO和IMO共同管理(4)參見ILO：Database on Reported Incidents of Abandonment of Seafarers，訪問網(wǎng)址：https://www.ilo.org/dyn/seafarers/seafarersbrowse.list?p_lang=en&p_sortby=ABANDONMENT。，列出了ILO收到的全球各港口的海員被遺棄事件及海員當(dāng)前的生活狀態(tài)。

截至2021年，IMO/ILO被遺棄海員數(shù)據(jù)庫共列出了583起遺棄事件，約7 600名海員受影響。其中，315個(gè)案件得到解決，124個(gè)案件有爭議，82個(gè)案件處于不活躍狀態(tài)，仍有62個(gè)案件未解決。

2012年至2016年，每年海員被遺棄事件數(shù)集中在11至21件不等。然而，《2014年修正案》生效的2017年登記的遺棄事件數(shù)量突增到了54件。2018年至2019年情況雖稍有好轉(zhuǎn)，但是隨著2020年初新冠疫情在全球范圍內(nèi)的爆發(fā)，僅在這一年里登記的全球海員被遺棄事件數(shù)量顯著增長，達(dá)到85件。而2021年情況愈發(fā)嚴(yán)重，登記的全球海員被遺棄事件數(shù)量達(dá)到了驚人的95件。

《2014年修正案》的實(shí)施不僅沒有減少海員被遺棄事件的發(fā)生，而且也未有助于被遺棄事件發(fā)生后的解決。前述62個(gè)未解決的案件多數(shù)集中發(fā)生在2017年至2021年，共計(jì)58件，占總體未解決案件的93.5%。

從船旗國角度分析，2017年至2021年，被遺棄船舶數(shù)量前三位的船旗國是巴拿馬(142艘)、利比里亞(37艘)和多哥(26艘)，均為方便旗國家船籍。從港口國角度觀察，2017年至2021年，發(fā)生遺棄船舶事件數(shù)量前三位的港口國是阿聯(lián)酋(48件)、中國(28件)和土耳其(28件)。從海員提供國角度統(tǒng)計(jì)，2017年至2021年，被遺棄海員的國籍集中于印度(796名)、烏克蘭(457名)、菲律賓(417名)、緬甸(305名)和中國(297名)。

從上述統(tǒng)計(jì)分析可得知，自《2014年修正案》實(shí)施以來，被遺棄海員數(shù)據(jù)庫所統(tǒng)計(jì)的海員被遺棄事件數(shù)量不減反增，事件發(fā)生后的解決效果也未得到改善。其中，被遺棄船舶數(shù)量最多的船旗國為巴拿馬，占比為24.3%；遺棄事件發(fā)生最多的港口國為阿聯(lián)酋，占比為12.1%；遺棄海員中印度國籍最多，占比為30%左右。值得注意的是，巴拿馬、印度與菲律賓等均為《2014年修正案》的締約國?！?014年修正案》及相應(yīng)處置機(jī)制對(duì)于減少海員被遺棄事件的發(fā)生、保障海員權(quán)利并沒有起到國際組織和各成員國所設(shè)想的作用。

(二)治理困境：存在全球范圍內(nèi)的系統(tǒng)性不足

目前國際社會(huì)對(duì)于全球海員治理空前關(guān)注，但是在新冠疫情面前，全球海員治理體系的“赤字”與“短板”暴露無遺，成千上萬的海員無法下船回家或上船工作，被遺棄海員數(shù)量屢創(chuàng)新高，這場人道主義危機(jī)威脅著全球貿(mào)易和航行安全。《IMO法律委員會(huì)第108屆會(huì)議工作報(bào)告》中指出，海員被遺棄事件數(shù)量在2020年較上一年增加超過一倍，但這只能部分歸因于新冠疫情的影響，此外還有船旗國和港口國在履行其為海員遣返提供便利的義務(wù)方面存在全球范圍內(nèi)的系統(tǒng)性不足的因素。

1.各成員國國內(nèi)法存在沖突

海員被遺棄事件處置機(jī)制的實(shí)施仰賴于各成員國國內(nèi)法的具體規(guī)定。然而，各成員國對(duì)此立法并不統(tǒng)一，從而產(chǎn)生了法律沖突，具體包含三個(gè)方面。

第一，法律調(diào)整范圍的規(guī)定不同。如西班牙法律認(rèn)為：派遣到船上工作的海員應(yīng)當(dāng)由船旗國法予以調(diào)整。而法國海洋法現(xiàn)行規(guī)則則規(guī)定：一艘懸掛法國國旗的船舶不能被視作法國領(lǐng)土的一部分，因此，那些登記在法國的船上的非法國籍海員不適用法國法律。[13]

第二，對(duì)于船東遣返義務(wù)能否終止或免除的規(guī)定不同。新加坡是亞洲最早加入MLC 2006的國家。除借鑒公約內(nèi)容外，《新加坡2014年商船(海事勞工公約)(遣返)條例》在對(duì)船東遣返義務(wù)的終止和免除方面對(duì)公約作出了補(bǔ)充，除船東已將海員送返到海員指定目的地的情形外，海員在船東遣返義務(wù)履行過程中自身行為失當(dāng)也構(gòu)成對(duì)船東遣返義務(wù)的免除。而作為海員輸出大國的菲律賓沒有專門保障外派海員權(quán)益的法律，而是將其納入勞務(wù)輸出立法中作統(tǒng)一規(guī)定?！逗Ｍ鈩诠づc海外菲律賓人法》規(guī)定海員在境外發(fā)生合同到期等適用遣返的情形時(shí)，船東或其雇主應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)海員遣返并支付相應(yīng)期間的工資，即使海員是由于違紀(jì)等原因在港口國被解雇，船東或雇主仍應(yīng)向其提供住宿，并負(fù)責(zé)將海員由空路或海路遣返回菲律賓，但該費(fèi)用可在海員完成遣返后，根據(jù)勞工仲裁委員會(huì)的裁決，向海員追索。[14]

第三，對(duì)于船東以外的主體是否有遣返義務(wù)的規(guī)定不同。《英國商船法》在第三部分“船長和船員”中規(guī)定了救濟(jì)及遣返費(fèi)用等內(nèi)容：對(duì)于受雇工作在懸掛英國國旗船舶上的海員，如若被遺棄在英國以外的國家，最后雇傭該海員的雇主或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)海員的生活維持和遣返費(fèi)用?！睹绹檀瑔T保護(hù)和救濟(jì)法》規(guī)定領(lǐng)事館應(yīng)當(dāng)以最為適當(dāng)?shù)姆绞较蛎绹毨ШT提供幫助，以使其能回到美國港口，該筆費(fèi)用由美國政府承擔(dān)。同時(shí)，該法為被遺棄在海外的本國籍海員的遣返提供了切實(shí)可行的途徑：懸掛美國國旗的船舶應(yīng)將本國被遺棄海員帶回。這既提高了海員遣返效率，又有效降低了遣返成本。

2.船旗國管轄出現(xiàn)缺位

“在國際海事法中船旗國對(duì)其所屬船舶的管轄權(quán)一直占據(jù)著中心地位，國家不僅可以自由地授予船舶國籍、對(duì)其所屬的船舶進(jìn)行登記管理、決定船舶的安全航行標(biāo)準(zhǔn)，而且船旗國在其所屬船舶公海上或其他國家航行時(shí)，能在許多問題上對(duì)其所屬船舶進(jìn)行‘長臂管轄’?！盵15]然而，管轄權(quán)既是權(quán)利也是責(zé)任。近年來，海事公約監(jiān)督執(zhí)行的重點(diǎn)從船旗國慢慢向港口國轉(zhuǎn)移。這種轉(zhuǎn)移在很大程度上歸因于“方便旗”船舶的泛濫、新興環(huán)保主義的崛起以及海事活動(dòng)的日趨復(fù)雜化。

MLC 2006及其《2014年修正案》所構(gòu)建的被遺棄海員權(quán)利保障制度突出強(qiáng)調(diào)了船旗國的主體責(zé)任。然而，在船舶開放登記制度被廣泛采納的情況下，“方便旗”國家客觀上不能、主觀上不愿良好履行船旗國的管轄責(zé)任。即便是非方便旗國家，對(duì)遠(yuǎn)在千里或萬里之外的海員被遺棄事件進(jìn)行快速、有效的處置也困難重重，無法有效控制，突出表現(xiàn)在信息溝通不暢與事件處置不徹底。IMO/ILO被遺棄海員數(shù)據(jù)庫顯示，一方面，部分案例中出現(xiàn)救助被遺棄海員的非政府組織(簡稱NGOs)、ILO無法與船旗國、船東順暢獲取信息，影響救助效果的情形；另一方面，部分案例雖然在船東互保協(xié)會(huì)和船旗國等利益方推動(dòng)下出現(xiàn)向好跡象，但受船舶安全配員要求、船東償付能力限制，會(huì)造成海員遣返時(shí)間滯后、海員工資支付不足或不及時(shí)等情況。

同應(yīng)對(duì)海上突發(fā)公共衛(wèi)生事件一樣，有效、及時(shí)的干預(yù)是處置被拋棄海員事件的關(guān)鍵，以此避免事件朝難以控制的方向惡化。2020年1月23日，英國籍豪華郵輪“鉆石公主”號(hào)發(fā)生新冠疫情。此時(shí)，船旗國并未對(duì)“鉆石公主”號(hào)進(jìn)行有效、及時(shí)的管轄和控制。2月3日，郵輪靠岸橫濱港，日本厚生勞動(dòng)省人員上船檢查，此時(shí)船上已有120名旅客發(fā)熱或咳嗽，最終感染者超過700人，演化成影響日本至今的疫情災(zāi)難。在以MLC 2006為代表的國際海事公約的制度設(shè)計(jì)下，船旗國居主導(dǎo)地位，港口國與船員提供國僅起到輔助作用。但是，從履約現(xiàn)狀出發(fā)，海員被遺棄事件的有效治理，需進(jìn)一步發(fā)揮港口國監(jiān)督制度的積極作用。

3.港口國缺乏統(tǒng)一、有效的處置程序

國際上將港口國監(jiān)督制度譽(yù)為“安全網(wǎng)”和“最后一道防線”。然而，現(xiàn)行港口國監(jiān)督制度已不適應(yīng)全球海事治理環(huán)境的變化。一方面，對(duì)于船舶及船上海員的被遺棄處置、疫情船防治和海員換班等全球性挑戰(zhàn)，客觀上國際公約沒有統(tǒng)一的港口國處置程序進(jìn)行有效應(yīng)對(duì)，主觀上部分港口國僅從本國利益出發(fā)也不愿積極履行處置義務(wù)。另一方面，現(xiàn)有港口國監(jiān)督制度無法有效協(xié)調(diào)各方力量以解決所面對(duì)的跨國性問題與全球性挑戰(zhàn)。上述兩方面突出表現(xiàn)在港口國處置海員被遺棄事件的介入處置階段責(zé)任不明確，船旗國、海員提供國與港口國共同處置海員被遺棄事件的國際合作機(jī)制尚未有效建立。

此外，MLC 2006和《2014年修正案》對(duì)船旗國、港口國和海員國籍國的生效階段也可能存在不同，即便是MLC 2006的成員國也未必天然適用《2014年修正案》。如中國于2015年11月12日正式批準(zhǔn)加入MLC 2006，但未批準(zhǔn)加入《2014年修正案》，至今仍在等待批準(zhǔn)聲明。因此，中國無法依據(jù)《2014年修正案》對(duì)停靠在中國港口的外國籍船舶進(jìn)行港口國檢查，同時(shí)，懸掛五星紅旗的船舶在非《2014年修正案》成員國或地區(qū)港口停靠時(shí)，可不適用《2014年修正案》。公約生效階段的多樣性，更增加了處置海員被遺棄事件的復(fù)雜性。

三、處置海員被遺棄事件的國際合作機(jī)制的完善路徑

處置海員被遺棄事件暴露出的成員國國內(nèi)法存在沖突，船旗國管轄出現(xiàn)缺位以及港口國缺乏統(tǒng)一、有效的處置程序等方面的治理困境，一方面體現(xiàn)了海員被遺棄事件治理機(jī)制碎片化、國際規(guī)則存在模糊的問題，另一方面更體現(xiàn)了海員被遺棄事件中存在單邊主義、僅從本國利益出發(fā)而造成國際合作機(jī)制失靈的問題。

在無政府國際社會(huì)的有序狀態(tài)下，國家之間的合作才是國際關(guān)系的實(shí)質(zhì)。[16-17]國際社會(huì)逐漸認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有的處置海員被遺棄事件的國際合作機(jī)制的不足。2020年，IMO法律委員會(huì)第107次會(huì)議在深入討論的基礎(chǔ)上同意于2020—2021和2022—2023雙年會(huì)議議程中新增一個(gè)關(guān)于港口國和船旗國當(dāng)局如何處理船員被遺棄案件的導(dǎo)則的產(chǎn)出，計(jì)劃將在2022年完成。2021年7月，IMO法律委員會(huì)第108次會(huì)議專題討論了如何處理海員被遺棄案件的港口國和船旗國當(dāng)局指南，涵蓋港口國和船旗國當(dāng)局的法律框架、處置原則與責(zé)任以及處置程序，并提出建立海員緊急互助基金(5)參見IMO：Legal Committee，108th Session (LEG 108)，26-30 July 2021，訪問網(wǎng)址：https://www.imo.org/en/MediaCentre/MeetingSummaries/Pages/LEG-108th-.aspx。。鑒于此，處置海員被遺棄事件的國際合作機(jī)制可向責(zé)任明確、程序清晰、共建共享的方向進(jìn)行完善。

(一)責(zé)任明確：處置原則及具體責(zé)任

分析海員被遺棄事件成因與治理可行性，各有關(guān)成員在處置海員被遺棄事件時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照如下四方面原則進(jìn)行具體責(zé)任承擔(dān)。

一是船東是第一責(zé)任主體的原則。船東在處理海員被遺棄事件時(shí)承擔(dān)首要及主要責(zé)任，范圍如下：承擔(dān)公約下規(guī)定的財(cái)務(wù)擔(dān)保費(fèi)用(用于支付遣返費(fèi)用、支付根據(jù)雇用合同應(yīng)支付給海員的未付工資和應(yīng)享權(quán)利以及提供醫(yī)療在內(nèi)的基本需要)；如未能對(duì)海員履行合同責(zé)任，有義務(wù)通知保險(xiǎn)公司并協(xié)助遣返等事宜；支付海員遣返費(fèi)用，支付未保險(xiǎn)的工資和相關(guān)費(fèi)用，并與當(dāng)?shù)睾T招募和安置機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)替換船員事宜(如為滿足船舶最低配員要求)。

二是船旗國海事主管機(jī)關(guān)承擔(dān)監(jiān)督與首要補(bǔ)充責(zé)任原則。當(dāng)船東不承擔(dān)處理被遺棄海員案件的責(zé)任時(shí)，由船旗國海事主管機(jī)關(guān)承擔(dān)首要補(bǔ)充責(zé)任，范圍如下：通過其檢查機(jī)制，確保公約基本需求得到滿足，必要時(shí)提供滿足船舶最低配員要求的船員；在船東沒有能力時(shí)，由海事主管當(dāng)局安排遣返；必要時(shí)，請(qǐng)求并配合海員提供國共同解決。

三是海員提供國或海員國籍國海事主管機(jī)關(guān)承擔(dān)監(jiān)督與協(xié)助責(zé)任原則。海員提供國或海員國籍國海事主管機(jī)關(guān)需要對(duì)派出的或本國被遺棄海員的求救或船旗國海事主管機(jī)關(guān)發(fā)來的協(xié)助請(qǐng)求積極響應(yīng)，提供必要的協(xié)助，范圍如下：與船旗國、港口國的海事主管機(jī)關(guān)交換信息并保持溝通；督促船東或船員外派機(jī)構(gòu)采取行動(dòng)；在船東或船員外派機(jī)構(gòu)無能力或怠于承擔(dān)責(zé)任時(shí)，由海員提供國或海員國籍國海事主管機(jī)關(guān)會(huì)同該國外交部門、駐外使領(lǐng)館安排遣返；必要時(shí)，請(qǐng)求并配合船旗國、港口國共同解決。

四是港口國海事主管機(jī)關(guān)承擔(dān)事件通知與協(xié)助責(zé)任原則。港口國海事主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)通知有關(guān)成員國，并提供必要的協(xié)助，責(zé)任范圍如下：促進(jìn)實(shí)現(xiàn)海員的財(cái)產(chǎn)安全保障，滿足基本需求，提供醫(yī)療服務(wù)；監(jiān)督港口船舶的安全，必要時(shí)，協(xié)助更換船員，并對(duì)船舶進(jìn)行必要的維護(hù)；促進(jìn)海員遣返；必要時(shí)，通過適當(dāng)渠道向船旗國和海員提供國發(fā)出正式通知。

國際制度促成合作的主要手段是通過制裁懲罰主動(dòng)的不合作違規(guī)行為和通過服務(wù)糾正違心的不合作行為。由于在長期反復(fù)的國際交往中，國際制度趨于獎(jiǎng)勵(lì)采取合作行為的國家、懲罰采取不合作行為的國家，所以，國家會(huì)逐漸學(xué)會(huì)在制度框架中定義或重新定義自己的國家利益，放棄短期的、較小的國家利益，獲取長期的、較大的國家利益。[18]因此，IMO與ILO可聯(lián)合建立“船東黑白名單”制度以及“成員國處置被遺棄海員實(shí)施情況通報(bào)”制度，用以懲罰不負(fù)責(zé)任的船東及成員國，表彰積極主動(dòng)負(fù)責(zé)的船東及成員國。

(二)程序清晰：程序銜接條件與流程化的信息反饋機(jī)制

實(shí)踐表明，僅對(duì)各方責(zé)任進(jìn)行明確仍不足以充分完善處置海員被遺棄事件的國際合作機(jī)制。清晰的處置程序就像路標(biāo)，指引責(zé)任方落實(shí)自身義務(wù)，充分銜接各方力量。根據(jù)處置海員被遺棄事件中所反映的問題，在程序方面主要的完善方向包括界定責(zé)任主體之間的銜接條件以及完善流程化的信息反饋機(jī)制兩方面。

一要明確界定責(zé)任主體之間的銜接條件。處置被遺棄海員的國際合作機(jī)制主要涉及船東、船旗國、港口國、國際NGOs以及財(cái)務(wù)擔(dān)保提供方(如有)等責(zé)任主體。當(dāng)上一責(zé)任主體責(zé)任執(zhí)行不到位，需要下一責(zé)任主體，尤其是港口國介入處置時(shí)，相關(guān)介入條件應(yīng)得到明確，以促進(jìn)其更好地開展處置工作，減少介入后可能出現(xiàn)的推諉反復(fù)等問題。介入條件的考量因素建議包括：船東是否明確表示放棄船舶所有權(quán)、上一責(zé)任主體處置時(shí)長、未取得有效聯(lián)系的函件次數(shù)或時(shí)長、是否獲得IMO/ILO許可等。

當(dāng)船東與船旗國均不承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任時(shí)，港口國可主導(dǎo)被遺棄海員的救助處置工作。港口國應(yīng)委托第三方船舶管理機(jī)構(gòu)臨時(shí)管理該船舶，安排在船被遺棄海員與第三方安全管理公司交接，并安排被遺棄海員工資評(píng)估與支付、遣返回國等具體事宜；第三方船舶管理機(jī)構(gòu)因看管船舶所支出的費(fèi)用由船東承擔(dān)。港口國有權(quán)拍賣船舶，以支付臨時(shí)管理船舶和安排海員遣返的費(fèi)用，且處置船舶和救助海員的必要開銷可以在船舶拍賣款中優(yōu)先支付。

二要完善“流程式”信息通報(bào)反饋機(jī)制。向IMO/ILO海員被遺棄數(shù)據(jù)庫提供準(zhǔn)確信息不僅是船旗國的責(zé)任，也是港口國和有關(guān)各方的責(zé)任。為有效解決遺棄問題，多方需要以更有效的方式獲取準(zhǔn)確的資料以及案件進(jìn)展情況。因而，保持?jǐn)?shù)據(jù)庫更新至關(guān)重要。建議基于聯(lián)合數(shù)據(jù)庫，由IMO/ILO成立聯(lián)合工作組負(fù)責(zé)審核各方信息，及時(shí)匯總轉(zhuǎn)發(fā)案件信息，督促各方推進(jìn)案件處理進(jìn)程并通報(bào)案件停滯的環(huán)節(jié)。在完成事件處置后，還應(yīng)總結(jié)相關(guān)方的積極做法和有益經(jīng)驗(yàn)，以供各方借鑒。

(三)共建共享：設(shè)立海員救助應(yīng)急專項(xiàng)基金

2017年共商共建共享原則被寫入聯(lián)合國第71屆大會(huì)“聯(lián)合國與全球經(jīng)濟(jì)治理”決議，成為全球經(jīng)濟(jì)治理理念的重要組成部分。[19]共建共享原則同樣可以適用于處置被遺棄海員領(lǐng)域的全球治理。共建就是各成員國及各利益相關(guān)方共同參與、協(xié)力合作，共享就是全球海事治理的成果要為各成員國及各利益相關(guān)方公平享有。

IMO法律委員會(huì)第108次會(huì)議討論了海員救助應(yīng)急基金的設(shè)立問題。當(dāng)船旗國主管機(jī)關(guān)、船東和保險(xiǎn)公司不提供或不完全提供快速有效的財(cái)務(wù)幫助時(shí)，僅憑港口國海事主管機(jī)關(guān)無法在短期內(nèi)解決海員被遺棄事件。建議通過IMO倡導(dǎo)成員國共同建立海員救助應(yīng)急專項(xiàng)基金，及時(shí)墊付以解決發(fā)生在各成員國港口的涉海緊急事件，重點(diǎn)解決諸如海員被遺棄、疫情船防治和海員換班等全球性挑戰(zhàn)所需的應(yīng)急費(fèi)用。同時(shí)規(guī)定，船東和經(jīng)營人有義務(wù)向基金償還基金支出的墊付資金。如果船東或經(jīng)營人未履行相應(yīng)償還義務(wù)，則在通知船東72小時(shí)后通過港口國監(jiān)督機(jī)制扣留或撤銷該船的通關(guān)手續(xù)，并向法院提起訴訟。

四、中國因應(yīng)

中國是海洋大國、航運(yùn)大國，也是船員大國。截至2020年，全世界十大港口中的7個(gè)在中國(6)參見Lloyd’s List：One Hundred Ports 2020，訪問網(wǎng)址：https://lloydslist.maritimeintelligence.informa.com/one-hundred-container-ports-2020。。同年，中國共有注冊(cè)海員808 183人(7)參見中華人民共和國交通運(yùn)輸部：《2020年中國船員發(fā)展報(bào)告》，訪問網(wǎng)址：https://xxgk.mot.gov.cn/2020/jigou/haishi/202106/t20210625_3610590.html。，占世界海員總數(shù)的40%左右。充分把握全球航運(yùn)大國和船員大國身份，統(tǒng)籌推進(jìn)海員被遺棄處置領(lǐng)域的國內(nèi)法治和涉外法治，積極參與海員被遺棄事件的國際治理，承擔(dān)國際公約所要求的船旗國、港口國和船員提供國義務(wù)，行使國際公約賦予的權(quán)利與國家主權(quán)權(quán)力，是中國“加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”的較好切入點(diǎn)。

(一)統(tǒng)籌推進(jìn)海員被遺棄處置領(lǐng)域的國內(nèi)法治和涉外法治

中國船員立法存在國內(nèi)法治與涉外法治雙重視域，但受主客觀因素影響，船員立法對(duì)相關(guān)國際公約和國際船員立法趨勢(shì)的借鑒較為緩慢。涉外法治是國內(nèi)法治對(duì)外的延伸和拓展，屬于國內(nèi)法治的一部分。[20]有學(xué)者指出，中國現(xiàn)行船員法律對(duì)船員社會(huì)保障的規(guī)定未達(dá)到MLC 2006規(guī)定的程度，在符合中國國情的前提下，船員立法的完善應(yīng)借鑒和吸收外國先進(jìn)的船員立法。借鑒國際船員領(lǐng)域法治成果，關(guān)注海員被遺棄處置領(lǐng)域的國內(nèi)法治和涉外法治之間的協(xié)同表達(dá)，是中國有效處置海員被遺棄事件的重要方面。[21]

海員被遺棄處置領(lǐng)域的涉外法治建設(shè)，主要涵蓋批準(zhǔn)加入相關(guān)公約與建立健全處置機(jī)制兩類事項(xiàng)。一方面，2021年修訂的《中華人民共和國海上交通安全法》(簡稱《海上交通安全法》)第14條規(guī)定，中國籍船舶的所有人、經(jīng)營人或者管理人應(yīng)當(dāng)為其國際航行船舶向海事管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)取得海事勞工證書，并在其第4款要求“就船員遣返費(fèi)用以及在船就業(yè)期間發(fā)生傷害、疾病或者死亡依法應(yīng)當(dāng)支付的費(fèi)用提供相應(yīng)的財(cái)務(wù)擔(dān)?；蛘咄侗Ｏ鄳?yīng)的保險(xiǎn)”。該條對(duì)《2014年修正案》的核心內(nèi)容進(jìn)行了國內(nèi)立法轉(zhuǎn)化，這為進(jìn)一步維護(hù)中國被遺棄海員的權(quán)益提供了法治保障。但是，中國尚未批準(zhǔn)加入《2014年修正案》，仍無法依據(jù)該修正案對(duì)其他國籍船舶行使港口國監(jiān)督權(quán)。作為負(fù)責(zé)任的海事大國，中國更應(yīng)積極加入現(xiàn)有處置海員被遺棄事件的國際法治體系，繼而參與國際法治秩序構(gòu)建。另一方面，《海上交通安全法》明確要求“國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門和其他有關(guān)部門、有關(guān)縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全船員境外突發(fā)事件預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，制定船員境外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案”，為船員在境外遭遇包括被遺棄在內(nèi)的突發(fā)事件的預(yù)警和應(yīng)急處置提供了根本遵循。中國應(yīng)著重借鑒《2014年修正案》及國際先進(jìn)做法，對(duì)包括被遺棄在內(nèi)的船員境外突發(fā)事件的預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制進(jìn)行完善。

海員被遺棄處置領(lǐng)域的國內(nèi)法治建設(shè)，主要涵蓋船員人身與勞動(dòng)權(quán)益保障。《海上交通安全法》首次在法律層面明確國家對(duì)船員合法權(quán)益進(jìn)行維護(hù)，保障船員的勞動(dòng)安全和職業(yè)健康，這是以人民為中心的發(fā)展思想在船員勞動(dòng)保障領(lǐng)域的直接體現(xiàn)。針對(duì)船員人身與勞動(dòng)權(quán)益保障不夠充分的問題，可從以下兩方面著手完善：一是系統(tǒng)構(gòu)建船員權(quán)益保障法律體系，推動(dòng)《中華人民共和國船員條例》修訂并研究將其適時(shí)上升為法律，并以其為統(tǒng)領(lǐng)推動(dòng)船員權(quán)益維護(hù)的統(tǒng)一規(guī)范立法，明晰船員及相關(guān)利益方的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范相關(guān)行政管理部門的職責(zé)分工和法律責(zé)任；二是建立高效便捷的船員維權(quán)與投訴處理機(jī)制，打造及運(yùn)轉(zhuǎn)流程化、高效、分工協(xié)作的勞動(dòng)監(jiān)察、投訴處理、民事裁決和三方協(xié)調(diào)機(jī)制，徹底解決各部門間職責(zé)交叉、錯(cuò)位及沖突等問題。

(二)積極參與海員被遺棄事件的國際治理

在國際海事法治發(fā)展進(jìn)程中，主要航運(yùn)大國的國家實(shí)踐與政策主張對(duì)國際海事規(guī)則的形成起先導(dǎo)作用。諸多國際法規(guī)定孕育于國家理論之爭與國家實(shí)踐的通常做法。[22]在全球治理過程中，國內(nèi)法治與國際法治相互依存，互為支撐，借由一定方式進(jìn)行銜接，表現(xiàn)出相互貫通、相互滲透、相互影響的互動(dòng)狀態(tài)。[23]具體到海事領(lǐng)域，國際海事條約是國際海事秩序的載體，成員國一方面有義務(wù)通過履行國際海事條約從而遵守既有國際海事秩序，另一方面也應(yīng)該通過遞交提案的方式對(duì)國際海事條約進(jìn)行修正從而推動(dòng)全球海事治理的完善。

作為港口大國及船員大國，中國應(yīng)積極向國際社會(huì)分享中國的良好做法，同時(shí)主動(dòng)吸收國際先進(jìn)做法。多層次、多元主體協(xié)作機(jī)制是中國有效開展外國籍被遺棄海員事件處置或中國籍被遺棄海員境外救助的基礎(chǔ)。

當(dāng)中國港口國監(jiān)督檢查官發(fā)現(xiàn)海員被遺棄事件后，應(yīng)立即上報(bào)給事件發(fā)生地海事分支機(jī)構(gòu)，該海事分支機(jī)構(gòu)一方面開展調(diào)查與協(xié)調(diào)工作，另一方面應(yīng)盡快將事件上報(bào)至上級(jí)海事主管機(jī)關(guān)。中國海事主管機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督權(quán)利的同時(shí)，也應(yīng)履行國際公約規(guī)定的通知義務(wù)及采取適當(dāng)措施的義務(wù)，將被遺棄事件通知船旗國海事主管機(jī)關(guān)。鑒于船東是海員被遺棄事件的第一責(zé)任主體，應(yīng)首先由船旗國主管機(jī)關(guān)監(jiān)督船東履行主體責(zé)任，及時(shí)妥善解決海員被遺棄事件。當(dāng)船東不承擔(dān)主體責(zé)任時(shí)，船旗國海事主管機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)首要補(bǔ)充責(zé)任，聯(lián)系港口國代理、協(xié)調(diào)各相關(guān)方解決海員被遺棄事件，中國海事主管機(jī)關(guān)予以配合。當(dāng)船東不承擔(dān)主體責(zé)任，并且船旗國海事主管機(jī)關(guān)不履行管轄責(zé)任時(shí)，事件發(fā)生地海事分支機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)必要的責(zé)任，并督促船舶代理和各相關(guān)方解決遺棄事件。同時(shí)，對(duì)于懸掛已加入《2014年修正案》的國家船旗的船舶，船旗國海事主管機(jī)關(guān)和中國海事分支機(jī)構(gòu)可督促船舶代理同步聯(lián)系保險(xiǎn)公司，提供快速有效的財(cái)務(wù)幫助。當(dāng)保險(xiǎn)公司提供快速有效的財(cái)務(wù)幫助后，海員被遺棄事件已基本解決。然而，當(dāng)保險(xiǎn)公司未提供或不完全提供快速有效的財(cái)務(wù)幫助時(shí)，只能仰賴船旗國海事主管機(jī)關(guān)和中國海事主管機(jī)關(guān)發(fā)揮與地方協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的效力，牽頭法院、公共安全維護(hù)部門、工會(huì)、社會(huì)保障部門以及其他船公司共同解決遺棄事件。此外，海員工會(huì)、慈善組織和其他有關(guān)組織和部門也可以作出努力，提供必要的支持，例如滿足船員的基本需要、提供緊急醫(yī)療服務(wù)、對(duì)船舶作必要維護(hù)，以安撫海員。

對(duì)于發(fā)生在境外的包括被遺棄在內(nèi)的突發(fā)事件，《交通運(yùn)輸部海事局船員境外突發(fā)事件處置程序》規(guī)定了“誰派出、誰負(fù)責(zé)”和“屬地管理”的處置原則。處置流程上包含前期處置、事件研判、會(huì)商機(jī)制、后期處理以及結(jié)果評(píng)估。在海事主管機(jī)關(guān)收到相關(guān)信息的匯報(bào)或海員及其家屬的求助時(shí)，應(yīng)立即啟動(dòng)預(yù)案并督促船東與船員外派機(jī)構(gòu)采取行動(dòng)，同時(shí)與船旗國海事主管機(jī)關(guān)就此事取得聯(lián)系。當(dāng)船東、船員外派機(jī)構(gòu)或船旗國主管機(jī)關(guān)拒絕承擔(dān)或無力承擔(dān)遣返責(zé)任時(shí)，應(yīng)動(dòng)用船員外派備用金進(jìn)行遣返活動(dòng)的組織。對(duì)此，中國可借鑒日本相關(guān)法律或《美國商船船員保護(hù)和救濟(jì)法》中對(duì)遣返境外被遺棄的本國海員的具體規(guī)定，即如果在事件發(fā)生地附近有懸掛中國國旗的船舶，且其目的地港在中國境內(nèi)，負(fù)責(zé)處置被遺棄海員的政府部門或海事主管機(jī)關(guān)可函告該船將中國海員帶回并對(duì)該船船東進(jìn)行合理的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)。此外，如果中國與海員被遺棄的港口國通航，在不違背安全載員要求的情況下，領(lǐng)事機(jī)構(gòu)可協(xié)調(diào)相關(guān)航班將海員帶回國內(nèi)。上述借鑒不僅提高了海員遣返效率，還有效降低了遣返成本。被遺棄海員順利遣返并非意味著事件處置全部結(jié)束，海事主管機(jī)關(guān)、其他政府部門還應(yīng)依法對(duì)有違法、違規(guī)行為的企業(yè)或個(gè)人進(jìn)行處理，建立健全船東信用管理機(jī)制，將構(gòu)成犯罪的依法移交司法機(jī)關(guān)。最后，還需認(rèn)真分析、總結(jié)、評(píng)估該事件，盡力避免類似事件再發(fā)生。遞交相關(guān)提案與設(shè)置相關(guān)議題是中國參與海員被遺棄事件的國際治理的另一個(gè)不可或缺的途徑。一方面可通過多邊或區(qū)域合作機(jī)制，聯(lián)合菲律賓、印度尼西亞等船員大國共同向IMO法律委員會(huì)遞交提案，把單方利益訴求轉(zhuǎn)化為國際社會(huì)的共同訴求，梳理現(xiàn)有處置機(jī)制的不足之處與完善路徑，推進(jìn)相關(guān)國際公約的制定與修改；另一方面，中國應(yīng)更充分地利用國際組織的平臺(tái)作用，研究事態(tài)趨勢(shì)及對(duì)中國的影響，積極設(shè)置相關(guān)國際海事議題，改變多年來中國參與國際條約制定過程中所采取的“事后博弈”的方式。[24]例如預(yù)先研究海員救助應(yīng)急專項(xiàng)基金設(shè)立的可行性，預(yù)判國際社會(huì)的態(tài)度與應(yīng)對(duì)方式，分析該基金對(duì)中國等相關(guān)參與方的影響，探索基金可行的運(yùn)作方式。采取這些措施，既有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)全球海員被遺棄事件的治理并對(duì)國際規(guī)則的修改起到先導(dǎo)作用，又有利于推動(dòng)中國由全球海事治理的被動(dòng)應(yīng)對(duì)者向主動(dòng)參與者轉(zhuǎn)變。

五、結(jié)語

海員被遺棄事件的本質(zhì)是典型的跨國性非傳統(tǒng)安全問題，其有效治理需要國際合作機(jī)制的充分實(shí)施。實(shí)踐表明，專門規(guī)定海員遣返和相關(guān)船東責(zé)任的MLC 2006及其《2014年修正案》并未取得國際組織和成員國所預(yù)期的效果，一方面新冠疫情加劇了海員被遺棄事件的發(fā)生，另一方面現(xiàn)有處置機(jī)制存在全球范圍內(nèi)的系統(tǒng)性不足。筆者提出處置海員被遺棄事件的國際合作機(jī)制可向責(zé)任明確、程序清晰、共建共享的方向進(jìn)行完善，進(jìn)而明確處置原則及具體責(zé)任，建立健全程序銜接條件與流程化的信息反饋機(jī)制，設(shè)立海員救助應(yīng)急專項(xiàng)基金。經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國必定是海洋強(qiáng)國、航運(yùn)強(qiáng)國。統(tǒng)籌推進(jìn)在海事治理領(lǐng)域的國內(nèi)法治和涉外法治，主動(dòng)參與全球海事治理是海洋強(qiáng)國、航運(yùn)強(qiáng)國的重要標(biāo)志。中國已成為“海洋事務(wù)新的活躍玩家”，[25]完善海員被遺棄事件的治理既是國際態(tài)勢(shì)需要，又是國內(nèi)戰(zhàn)略重點(diǎn)，在進(jìn)一步完善港口國海員被遺棄事件處置程序的同時(shí)，應(yīng)盡快按照《海上交通安全法》的要求，建立健全船員境外突發(fā)事件預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制并對(duì)經(jīng)驗(yàn)、規(guī)律進(jìn)行總結(jié)，適時(shí)向IMO提交相關(guān)提案，形成船員領(lǐng)域國內(nèi)法治與國際法治的良好互動(dòng)。未來，海員救助應(yīng)急專項(xiàng)基金的設(shè)立與運(yùn)行方式將是全球海事治理領(lǐng)域討論的重點(diǎn)與熱點(diǎn)，中國應(yīng)主動(dòng)參與相關(guān)規(guī)則制定過程中的“事前博弈”，發(fā)揮與國力相匹配的作用，進(jìn)一步增強(qiáng)全球海事治理話語權(quán)。