“區域”水下文化遺產保護中的劃區管理工具法律問題研究

任鵬舉，馬明飛

(大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026)

一、問題的提出

近年來，各海洋大國對國際海底區域(簡稱“區域”)礦產資源的勘探逐步深入，根據國際海底管理局(簡稱國際海底局)的既定路線，隨著《“區域”內礦物資源開發規章草案》(簡稱《開發規章草案》)的出臺，對包括深海多金屬結核、多金屬硫化物以及富鈷結殼等在內的深海海底資源的大規模商業化開發已不再遙遠。與此同時，大量的水下文化遺產沉睡在廣袤的深海海底，它們也是各國海洋權益的重要組成部分。在商業化開發“區域”礦產資源的過程中，這些水下文化遺產將會被發現，如何在作業區域內開展對水下文化遺產的保護將會是國際社會共同面臨的挑戰。事實上，這一問題已經出現。在國際海底局劃定的大西洋盆地奧格蘭德海峽和中大西洋海脊北部的勘探區內，已發現大量的水下文化遺產，因這一區域曾是歷史上罪惡的跨大西洋奴隸貿易航線的必經之處(1)參見David Eltis, David Richardson，et al：Atlas of the Transatlantic Slave Trade，訪問網址：https://www.slavevoyages.org/voyage/maps#introductory-。。在這一航線上，約有180萬非洲黑奴喪生，約1 000艘參與奴隸貿易的船只失事，就此形成了獨具奴隸貿易時代特色的水下遺址。[1]保護這些數量龐大的水下文化遺產成為亟待解決的問題。鑒于相關區域遠離陸地，且其中沉船、遺骸數量眾多，根據《保護水下文化遺產公約》(簡稱《水下文化遺產公約》)第2條第5款的規定，對這些水下遺址實行就地保護，規劃相應的水下遺址保護區應作為首選。但由于“區域”非任一主權國家的管轄范圍，且由一個或幾個國家在“區域”內設置水下文化遺產保護區面臨著法律和現實障礙。基于此，必須充分發揮國際組織劃區管理工具在其中的作用。作為一個專有名詞，劃區管理工具因需要被管理之客體的不同而存在多種表現形式(2)例如對特定物種、相關棲息地、具有棲息地特征的區域進行保護和管理，從而限制人類活動對區域內相關客體的不良影響。參見Julian Roberts，Aldo Chircop，Sian Prior：Area-Based Management on the High Seas：Possible Application of the IMO’s Particularly Sensitive Sea Area Concept，發表于International Journal of Marine and Coastal Law，2010年第4期，第484頁；轉引自邢望望：《界定公海保護區的國際法概念》，中國社會科學出版社2020年出版，第152頁。，從水下文化遺產保護的視角來看，劃區管理工具就是在特定地理區域內，管理人類活動，從而減少對“區域”內水下文化遺產造成的不良影響，以達成保護之目的。目前，在多邊層面，同“區域”水下文化遺產保護密切相關的國際組織主要有兩個，分別是聯合國教科文組織和國際海底局，且這兩大國際組織各自均有劃區管理工具可適用于“區域”水下文化遺產的保護。而在區域層面，歐盟1992年《保護東北大西洋海洋環境公約》框架下的劃區管理工具也可在保護“區域”水下文化遺產的過程中發揮作用。但是，聯合國教科文組織的劃區管理工具因其適用范圍的問題目前難以全面發揮功效，國際海底局也因其暫無保護“區域”水下文化遺產的直接職權而不得不依賴聯合國教科文組織，而保護東北大西洋海洋環境公約組織也暫未將保護水下文化遺產納入其保護客體的范圍之中。因此，實現各國際組織在就地保護“區域”水下文化遺產上的互動勢在必行。筆者將在系統分析現有“區域”水下文化遺產保護劃區管理工具的基礎上，探討在多邊層面實現各劃區管理工具間協調的必要性、可行性及具體路徑。

二、現有“區域”水下文化遺產保護劃區管理工具述評

為了更好地保護“區域”內的水下文化遺產，防止“區域”礦產資源開發等人類活動對水下文化遺產造成不利影響，以聯合國教科文組織和國際海底局為代表的多邊國際組織在國際法的授權下行使著相應職權，以保護東北大西洋海洋環境公約組織為代表的區域國際組織也在積極發揮作用。不同的國際組織獲得授權的方式不同，權限也各有側重，具體到劃區管理工具的應用上更是差異明顯。

(一)聯合國教科文組織水下文化遺產保護劃區管理工具的發展

作為專司自然和文化遺產保護的政府間國際組織，聯合國教科文組織在水下文化遺產保護過程中一直發揮著重要作用。就水下文化遺產保護劃區管理工具來說，在聯合國教科文組織出臺的《保護世界文化和自然遺產公約》(簡稱《世界遺產公約》)和《水下文化遺產公約》中均有所體現。

1.《世界遺產公約》中的《世界遺產名錄》

為共同保護世界范圍內具有突出的普遍價值的文化和自然遺產，聯合國教科文組織在1972年出臺了《世界遺產公約》，而后依據該公約第8條的規定，在1976年成立了世界遺產委員會負責該公約的實施。這一委員會通過對締約國境內的文化和自然遺產進行選取、認定，將具有突出的普遍價值的納入《世界遺產名錄》中進行管理和保護。這一劃區管理工具運行至今，已選定1 154項世界遺產(3)參見UNESCO：World Heritage List，訪問網址：http://whc.unesco.org/en/list/?&。。《世界遺產公約》也已有194個締約國(4)參見UNESCO：States Parties Ratification Status，訪問網址：http://whc.unesco.org/en/statesparties。，影響范圍廣，為保護對人類共同發展具有突出的普遍價值的遺產作出了杰出的貢獻，產生了深遠的影響。但是，這一劃區管理工具在運行初期尚未給予水下文化遺產保護過多關注。1980年至2001年，僅有43處海洋遺產被聯合國教科文組織收錄進《世界遺產名錄》，且水下文化遺產寥寥，其中有代表性的僅有兩處，分別為印度的默哈伯利布勒姆古跡群和墨西哥的奇琴伊察古城。在這一階段，聯合國教科文組織雖然為應對海洋所面臨的日益嚴峻的考驗專門開展了針對性的保護項目，但保護對象僅限于自然遺產。

隨著《水下文化遺產公約》在2001年的問世，國際社會對水下文化遺產保護的認識逐漸深刻，上述偏重于保護海洋自然遺產的格局逐漸被打破，《水下文化遺產公約》也與《世界遺產公約》實現了兼容。一方面，具有突出的普遍價值的水下文化遺產受到了世界遺產委員會更多的關注；另一方面，現有世界遺產或海洋遺產的一部分可以是水下文化遺產。美國夏威夷的帕帕哈瑙莫夸基亞和阿爾卑斯地區史前湖岸木樁建筑是《水下文化遺產公約》通過后被列入《世界遺產名錄》的水下文化遺產的典型代表(5)參見國家文物局考古研究中心：《世界遺產中的水下文化遺產》，訪問網址：http://www.uch-china.com/content.thtml?cid=297。。近年來，隨著深海海域礦產資源勘探和開發的逐步深入，海洋文化和自然遺產的保護成為了國家管轄范圍之外海域法律和治理領域新的熱點。事實上，早在2012年，聯合國教科文組織和政府間海洋委員會就意識到了代表性的世界遺產保護網絡不能缺少對國家管轄范圍以外的海域的保護。[2]2016年，聯合國教科文組織發布了題為《公海世界遺產：一個時代的到來》的報告，報告中認為《世界遺產公約》沒有任何地方指明具有突出的普遍價值的公海世界自然與文化遺產應被排除在該公約的保護范圍之外。[3]此外，該報告還詳細地論證了公海區域內存在符合具有突出的普遍價值這一標準的公海世界遺產，并舉出了五個潛在公海世界遺產保護區的例子(6)這五個區域分別是：失落之城熱液區(The Lost City Hydrothermal Field)、哥斯達黎加熱穹窿(The Costa Rica Thermal Dome)、大白鯊咖啡廳(The White Shark Cafe)、馬尾藻海(The Sargasso Sea)、亞特蘭蒂斯淺灘(The Atlantis Bank)。。基于此，《世界遺產公約》中的劃區管理工具或可為保護“區域”大西洋奴隸貿易航線水下遺址提供協助。

2.《水下文化遺產公約》及其附件

隨著人類深海技術的進步，人類的水下活動空間大大拓展，這使得多年未受干擾的水下文化遺產暴露于人類的活動范圍內。人類也對沉沒于海底的水下文化遺產開展了各種活動，水下文化遺產受到的威脅與日俱增，包括不斷增多的建筑施工活動、海洋資源的開發，以及為了商業目的而對水下文化遺產進行的打撈。[4]為保護水下文化遺產這一人類文化遺產的組成部分，在《世界遺產公約》的基礎上，聯合國教科文組織于2001年出臺了《水下文化遺產公約》以加強對水下文化遺產的保護。值得關注的是，該公約將就地保護列為水下文化遺產保護的一般原則。[5]為貫徹這一原則，水下文化遺產的勘測、發掘和保護都必須采用特殊的科學方法、恰當的技術和設備，而這些內容都體現在了《水下文化遺產公約》的附件《關于開發水下文化遺產之活動的規章》(簡稱《規章》)之中。作為水下文化遺產之勘探、發掘與保護的技術性規程，《規章》所涉及的包括項目設計、文物保護計劃及遺址管理計劃等諸多管理手段已有明顯的劃區管理工具的特征。除此之外，就“區域”水下文化遺產保護來說，《水下文化遺產公約》第11條、第12條還專門規定了報告通知制度和協調國制度。但遺憾的是，“區域”水下文化遺產的就地保護尚未有成功實踐。

但仍值得關注的是，對“泰坦尼克”號沉船的保護或可為“區域”水下文化遺產的保護提供借鑒(7)1985年，“泰坦尼克”號的沉沒位置被確定在加拿大的外大陸架海域。為防止其被商業性開發或破壞，美國國會于次年出臺了《“泰坦尼克”號海事紀念法案》(R.M.S. Titanic Maritime Memorial Act of 1986)來專門規范針對該沉船進行的研究、發掘及打撈活動，同時也有防止其他有利害關系的國家(包括法國、英國及加拿大)對“泰坦尼克”號進行打撈的意圖，但由此引發了一系列糾紛：從1993年至2006年，關于“泰坦尼克”號沉船的訴訟一直不斷。直至2004年，為共同解決各國間對“泰坦尼克”號沉船的爭端，同時防止無序打撈對該沉船遺址造成的現實或潛在的威脅，美國、法國、英國、加拿大四國最終達成了合作保護協議——《關于“泰坦尼克”號沉船的協議》(Agreement Concerning the Shipwrecked Vessel RMS Titanic)。。“泰坦尼克”號沉沒在加拿大的外大陸架海域而不是“區域”，如果“泰坦尼克”號位于“區域”內，《水下文化遺產公約》關于“區域”內水下文化遺產的保護將得到更全面的探索。[6]即便如此，《關于“泰坦尼克”號沉船的協議》中仍納入了《水下文化遺產公約》的就地保護原則。雖然合作保護協議中并未明確要設立類似于劃區管理工具的水下遺址保護區，但協議及其附件提及的保護項目及諸多管理手段同《規章》如出一轍，設置“泰坦尼克”號沉船遺址保護區或不失為一個最優解。綜上，該案仍可為就地保護“區域”大西洋奴隸貿易航線水下遺址提供有益的參考。

(二)國際海底局劃區管理工具對水下文化遺產保護的關注

在廣袤的深海海底蘊藏著包括多金屬結核、多金屬硫化物和富鈷結殼在內的豐富的戰略金屬資源，不僅引起了國際社會對“區域”礦產資源開發的興趣，也引發了人們對其潛在環境影響的關注。為規范“區域”探礦行為體的行為，保護深海環境，在《聯合國海洋法公約》(簡稱《海洋法公約》)框架下成立的管理“區域”活動的國際海底局陸續出臺了三部勘探規章，要求承包者、擔保國等利益相關方同國際海底局合作，制定并實施方案，監測和評價深海采礦對海洋環境的影響，并可運用影響參照區和保全參照區等劃區管理工具進行監測和評估(8)根據國際海底局三部勘探規章的規定，影響參照區是指反映“區域”環境特性，用作評估“區域”內活動對海洋環境影響的區域。保全參照區是指不應進行采礦以確保海底的生物群具有代表性和保持穩定，以便評估海洋環境生物多樣性的任何變化的區域。。除了上述劃區管理工具之外，國際海底局理事會還在2012年審議通過了有關克拉里昂-克利伯頓(The Clarion-Clipperton Zone)斷裂帶特別環境利益區的決定(9)克拉里昂-克利伯頓勘探區位于東中太平洋，在夏威夷島之南和東南，貯藏著豐富的多金屬結核，目前已有八個承包者獲得面積共約52萬平方公里的勘探許可。，形成了9個特別環境利益區也即環境特受關注區，旨在對克拉里昂-克利伯頓勘探區內的海洋環境進行動態監管和有效保護。有消息指出，克拉里昂-克利伯頓斷裂帶將會是“區域”內第一個被商業開發的地區。[7]154為此，國際海底局理事會還進一步擬訂了克拉里昂-克利伯頓斷裂帶環境管理計劃，并列入建立特別環境利益區域代表性網絡的規定，以確保有效地保護相關區域的海洋環境(10)參見Decision of the Council Relating to an Environmental Management Plan for the Clarion-Clipperton Zone(ISBA/18/C/22)。。可以說，國際社會對深海環境保護的關注達到了前所未有的高度，如何平衡“區域”礦產資源開發與環境保護的關系成為了國際海底局的重要任務。[8]但是，在這一時期，上述劃區管理工具均旨在加強“區域”礦產資源勘探過程中的環境保護，水下文化遺產的保護不在目標之列。

隨著“區域”礦產資源商業化開發進程的推進，為規范國際行為體在開發過程中的行為，明確相關權利和義務，國際海底局自2013年起開始了“區域”礦產資源開發規章制訂的準備工作，并明確了監管思路。[9]在多次調查和研究的基礎上，國際海底局于2017年8月至2019年3月間陸續發布了四版草案，在其中，影響參照區和保全參照區同環境影響評價制度與風險預防原則一起被國際海底局多次強調。值得關注的是，在草案中不僅有水下文化遺產保護條款(11)例如2019年3月版《開發規章草案》第35條。，且草案附件規定的環境影響評價制度中也要求承包者在環境影響報告中列出“已知存在于潛在影響區內的任何具有考古和歷史意義的遺址”，這表明國際海底局已將水下文化遺產保護納入劃區管理工具的考量因素中。這或可為將國際海底局劃區管理工具運用到大西洋盆地奧格蘭德海峽和中大西洋海脊北部勘探區內進行奴隸貿易航線水下遺址的保護提供法律依據。

(三)區域組織劃區管理工具同水下文化遺產保護的潛在互動

在區域層面，區域海洋組織依據區域海域協定而設立管理工具適用于區域內專門劃定的海洋區域，這是目前國家管轄外海域劃區管理工具實踐的主要形式。截至目前，在南大洋、地中海和東北大西洋，已有數個公海保護區成功設立。[10]其中，南大洋公海保護區是最早設立的，旨在養護南極海洋生物資源。在其設立依據1980年《南極海洋生物資源養護公約》生效之后，在海洋保護區的非官方正式表達中，將“保護歷史和文化遺址”納入了海洋保護區設立的目的(12)設立海洋保護區的目的是為海洋物種、生物多樣性、棲息地、覓食和哺育場所提供保護，并在某些情況下保護歷史和文化遺址。參見CCAMLR：Achievements and Challenges，訪問網址：https://www.ccamlr.org/en/organisation/achievements-and-challenges#MPA。。而在其后的地中海派拉格斯公海保護區的設立過程中，在其設立依據1995年《地中海特別保護區和生物多樣性議定書》的文本中，明確將“在科研、審美、文化或教育層面有著特殊意義的地址”納入了特別保護區的保護范圍之中(13)參見《地中海特別保護區和生物多樣性議定書》第8條第2款。。除此之外，在區域公海保護區的發展過程中，最具代表性的是東北大西洋公海保護區。東北大西洋公海保護區是在《保護東北大西洋海洋環境公約》體系下建立起來的。[11]119截至目前，《保護東北大西洋海洋環境公約》的締約方包含東北大西洋沿岸的15個國家以及歐盟(14)締約方如下：比利時、丹麥、芬蘭、荷蘭、挪威、葡萄牙、西班牙、法國、德國、瑞典、冰島、愛爾蘭、英國、盧森堡、瑞士、歐盟。，適用的海域中超過50%為國家管轄范圍外海域。該公約的主要目標是采取一切可行措施預防和消除污染，并采取必要措施保護海洋區域免受人類活動的不利影響，以保護人類健康和維護海洋生態系統，并在切實可行時恢復受到損害的海域(15)參見《保護東北大西洋海洋環境公約》第2條。。為實現這一目標，保護東北大西洋海洋環境公約組織于2003年引入了《關于海洋保護區網絡的建議》《關于識別和選取〈保護東北大西洋海洋環境公約〉下海洋保護區的指南》《關于管理〈保護東北大西洋海洋環境公約〉下海洋保護區的指南》這三個文件，為該公約項下海洋保護區的設立和管理奠定了法律基礎。截至目前，保護東北大西洋海洋環境公約組織已設立7個公海保護區，總面積超過46萬平方公里(16)參見OSPAR：Key Figures of the MPA OSPAR Network，訪問網址：https://mpa.ospar.org/home-ospar/key-figures。。可以說，這些成功的實踐很大程度上體現了《保護東北大西洋海洋環境公約》相關條款和指南所具有的可操作性。雖然這一公約暫未將水下文化遺產明確列為其保護客體，但是鑒于水下文化遺產同海洋環境及生態存在密切聯系，在《保護東北大西洋海洋環境公約》劃區管理工具下實現海洋環境保護和水下文化遺產保護的互動仍有一定空間。此外，鑒于公海和“區域”在地緣上的結合性(17)在地理空間上，“區域”的上覆水域即為公海，二者在地緣上的結合性決定了“區域”水下文化遺產保護不可能完全置身于區域海洋組織劃定的公海保護區的相關管理與保護措施之外。，區域海洋組織劃區管理工具在“區域”水下文化遺產保護過程中的作用也應予以重視。

(四)國際組織“區域”水下文化遺產保護劃區管理工具簡評

由上觀之，現有的水下文化遺產保護劃區管理工具從不同的出發點為就地保護“區域”內的水下文化遺產提供了方向。聯合國教科文組織既可以通過《世界遺產公約》將“區域”內具有突出的普遍價值的水下文化遺產納入《世界遺產名錄》加以保護，又可通過《水下文化遺產公約》的附件《規章》中的保護計劃及遺址管理計劃實現對水下文化遺產的就地保護；而國際海底局借助其設定的環境影響評價制度中對水下文化遺產的關注也為在“區域”礦產資源開發過程中就地保護水下文化遺產提供了依據和空間；區域海洋組織現有的公海保護區的成功實踐更是為“區域”水下文化遺產的就地保護積累了一定的實踐基礎。總體來講，上述劃區管理工具在一定程度上均可在“區域”礦產資源開發規劃初期為就地保護水下文化遺產提供思路和方向，但在實踐階段，上述劃區管理工具在適用上的困境會進一步凸顯，值得進一步探討。

三、國際組織水下文化遺產保護劃區管理工具適用的困境

(一)《世界遺產公約》暫無法適用于“區域”

通過對《世界遺產公約》的文本進行分析，筆者發現，這一公約雖然并未在任何地方指明具有突出的普遍價值的“區域”水下文化遺產應被排除在該公約的適用范圍之外，但是卻在多處強調了對締約國本土境內的文化和自然遺產的保護(18)參見《世界遺產公約》第3條至第6條、第11條、第13條、第19條。。除此之外，在該公約劃區管理工具運行的實踐中，即在選取、認定符合公約規定的具有突出的普遍價值的自然和文化遺產并納入《世界遺產名錄》管理和保護的過程中，均為一個或幾個締約國將位于本國或多國領土內的遺產向世界遺產委員會申報，尚未有申報“區域”水下文化遺產的先例。因此，從目前的國際法的解釋和實踐來看，《世界遺產公約》劃區管理工具暫無法適用于“區域”。

(二)《水下文化遺產公約》適用范圍有限

上文已提及，《水下文化遺產公約》及其附件《規章》為實現“區域”水下文化遺產的就地保護作了諸多有著明顯劃區管理工具特征的安排，但僅限于理論層面。在實踐層面，截至目前，《水下文化遺產公約》僅有69個締約國，[12]僅約占《世界遺產公約》締約國數量的三分之一，因而適用范圍十分有限。進一步說，目前加入《水下文化遺產公約》的“區域”礦產資源開發大國寥寥。以前文提及的奧格蘭德海峽和中大西洋海脊北部勘探區為例，國際海底局已分別同承包者簽署了一份錳結殼勘探合同和三份多金屬硫化物勘探合同(19)參見ISA：Exploration Contracts，訪問網址：https://www.isa.org.jm/index.php/exploration-contracts。，涉及法國、俄羅斯、巴西、波蘭等四個擔保國，其中僅有法國和波蘭加入了《水下文化遺產公約》。因此，如何將《水下文化遺產公約》劃區管理工具適用于“區域”水下文化遺產的就地保護仍待觀察。

(三)國際海底局保護水下文化遺產的權能較弱

國際海底局的職責在于規范承包者、擔保國等利益攸關者在“區域”內進行的礦產資源勘探開發活動，同時防止這些活動給“區域”帶來潛在環境影響，保護和養護“區域”的自然資源。而具體到水下文化遺產保護而言，國際海底局的三部勘探規章及《開發規章草案》僅規定了承包者的發現通知義務、國際海底局秘書長向聯合國教科文組織秘書長的轉交義務以及暫停開發義務三個程序性事項，暫未涉及實質性的保護措施(20)在國際海底局頒布的三部勘探規章中，以《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》為例，其第8條規定，在“區域”內發現任何實際或可能的考古或歷史文物，探礦者應立即將此事及發現的地點以書面方式通知秘書長。秘書長應將這些資料轉交聯合國教科文組織總干事。在國際海底局正在修訂的《開發規章草案》中，以2019年3月版《開發規章草案》為例，其第35條規定，承包者應立即將在合同區內發現的任何具有考古或歷史意義的人類遺骸或任何類似性質的文物或遺址及其地點，包括所采取的保全和保護措施以書面形式通知秘書長。秘書長應將此類信息轉交給擔保國、遺骸來源國(如已知)、聯合國教科文組織總干事以及任何其他主管國際組織。在合同區內發現任何此類人類遺骸、文物或遺址后，為避免擾動該人類遺骸、文物或遺址，不得在合理范圍內繼續勘探或開發，直至理事會在考慮遺骸來源國、聯合國教科文組織總干事以及任何其他主管國際組織的意見后，決定可繼續勘探或開發。。從文本上看，在后續進行水下文化遺產實質性保護時，國際海底局將會在很大程度上依賴聯合國教科文組織的意見。進一步說，《開發規章草案》在環境影響評價制度中，雖已將水下文化遺產保護納入劃區管理工具的考量因素中，但綜合整個制度來看，水下文化遺產保護仍是環境影響評價的附帶性事項，在未來“區域”水下文化遺產保護實踐中如何發揮作用仍未可知。

(四)區域海洋組織同多邊國際組織存在潛在的沖突

區域海洋組織劃區管理工具的主要目標在于養護海洋生物資源和保護海洋環境。雖然已有部分區域海洋協定將水下文化遺產保護納入了保護目標，但由于區域海洋組織對水下文化遺產保護的管理權限和措施仍然存在模糊之處，一定程度上導致了時至今日仍無區域海洋組織對水下文化遺產進行劃區保護的成功實踐。此外，由于目前已有的部分區域層面的公海保護區的海床、底土同“區域”在地緣上存在重合，且在聯合國教科文組織和國際海底局等多邊機制下，“區域”水下文化遺產的保護之管轄已完全碎片化，區域機制同多邊機制存在部分重疊，因而二者在劃區保護“區域”水下文化遺產時將不可避免地產生沖突。此類沖突將使“區域”水下文化遺產保護區的識別、選取和保護變得更加復雜。

四、未來“區域”水下文化遺產保護劃區管理工具完善和協調的方向

隨著“區域”礦產資源商業化開發進程的加快，如何在平衡各方利益的基礎上通過對現有國際組織劃區管理工具進行協調以實現“區域”水下文化遺產的就地保護是亟待解決的問題。為此，國際社會應充分利用“區域”礦產資源開發這一契機，依托現有平臺，積極倡導多邊合作，推動相關劃區管理工具的完善和協調。筆者認為，最根本的方式有二：一是將聯合國教科文組織的劃區管理工具的適用范圍擴展至“區域”；二是將水下文化遺產保護納入“區域”礦產資源開發擔保國責任的范疇以提高國際海底局劃區管理工具的效能。但上述設想在短時間內恐難實現，基于此，為回應現實需求，國際海底局同聯合國教科文組織可探索路徑先行達成專項諒解備忘錄，在多邊機制的框架內就“區域”礦產資源開發過程中水下文化遺產的合作保護及劃區管理工具的協調達成合意。最后，在上述水下文化遺產保護劃區管理工具完善和協調的過程中，應加強同區域海洋組織的互動，密切關注目前正在進行的公海保護區談判，注重其同公海保護區的耦合。

(一)逐步擴大聯合國教科文組織劃區管理工具的適用范圍

如前所述，在聯合國教科文組織現有的框架下，無論是《世界遺產公約》還是《水下文化遺產公約》，均無法將各自的劃區管理工具適用于“區域”水下文化遺產保護。就前者而言，《世界遺產公約》雖締約國數量眾多，但目前的國際法實踐和解釋暫不支持這一公約適用于“區域”；而后者雖將“區域”水下文化遺產納入保護范圍中，但囿于締約國數量有限，且大部分“區域”礦產資源勘探和開發大國均未加入該公約，致使現階段該公約劃區管理工具的功效也無法充分發揮。而相比較而言，前者面臨的障礙更加復雜。事實上，為將“區域”水下文化遺產納入《世界遺產公約》的保護對象范圍內，聯合國教科文組織在2016年發布的研究報告中提供了三種解決方案：一是通過漸進式改變或正式的政策改變，擴張地解釋《世界遺產公約》從而將其適用于國家管轄范圍以外海域；二是在《世界遺產公約》之外對其進行修正，類似于1994年《關于執行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉第十一部分的協定》與《海洋法公約》的關系；三是通過締約國之間的國際談判制定《世界遺產公約》項下的任擇議定書，但其只對那些批準任擇議定書的國家具有約束力。[13]通過上述任一路徑均可使《世界遺產公約》劃區管理工具適用于“區域”，筆者對上述三種路徑均表示認同。但現實卻仍存在諸多變數，目前締約國對世界遺產專家組的意見和決策存在較多的質疑，國際社會對世界遺產委員會過度政治化的批判也是不絕如縷。[14]有鑒于此，無論作出何種路徑選擇，實現《世界遺產公約》劃區管理工具在“區域”的適用都將是一個漫長的過程。

為將《水下文化遺產公約》劃區管理工具適用于“區域”，最根本的路徑是鼓勵各國特別是“區域”礦產開發大國加入該公約，以擴大公約的適用范圍。但如前文所述，目前已加入《水下文化遺產公約》的“區域”礦產資源開發大國較少，具體到奧格蘭德海峽和中大西洋海脊北部勘探區涉及到的擔保國中僅有法國和波蘭加入了這一公約。筆者通過研究發現，各海洋大國選擇暫不加入《水下文化遺產公約》的原因主要集中于兩個方面：一是加入《水下文化遺產公約》與本國承擔的其他國際義務相矛盾(21)俄羅斯、巴西等國拒絕加入《水下文化遺產公約》的原因是這些國家解釋的《海洋法公約》和《水下文化遺產公約》中的義務不符；美國拒絕加入《水下文化遺產公約》的部分原因是其尚未加入《海洋法公約》，且在簽訂《國際救助公約》時并沒有對“水下文化遺產不適用的條款”即第30條第1款(d)項作出保留。；二是加入《水下文化遺產公約》或同本國的政策和法律不一致(22)代表國家有美國、澳大利亞。美國不加入《水下文化遺產公約》的原因還有：未建立水下文化遺產報告制度、允許商業開發水下文化遺產、允許對水下文化遺產適用救助法和發現物法等海事法，以上均和《水下文化遺產公約》的規定不符。而澳大利亞聯邦和各州均有關于文化遺產保護的法案，如加入《水下文化遺產公約》，則聯邦層面和州層面的文化遺產保護法案均需要修改，程序較為繁瑣。，有待系統性修改，而進行此項工作將帶來繁重的行政負擔。[15]綜上，短期內吸納各海洋大國加入《水下文化遺產公約》并不現實。有鑒于此，借助國際海底局的相關制度在現有框架下實現水下文化遺產保護劃區管理工具的協調是必由之路。

(二)增強國際海底局劃區管理工具水下文化遺產保護的效能

《開發規章草案》的環境影響評價制度中已將水下文化遺產保護納入考量因素，但綜合整個制度來看，水下文化遺產保護仍是環境影響評價的附帶性事項，這勢必會影響相關劃區管理工具在保護水下文化遺產方面效用的發揮。為解決這一問題同時節約規則變動的成本，有必要通過國際海底局內部制度的漸進式變革以增強劃區管理工具水下文化遺產保護的效能。在《海洋法公約》及《關于執行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉第十一部分的協定》為國際海底局創設的一系列管理制度中，擔保國責任制度是最重要的制度之一。[16]這一制度要求承包者(自然人或法人)在同國際海底局簽訂勘探或開發合同時，必須取得其所屬締約國的擔保以確保承包者依法開展相關活動。承包者在資源勘探與開發過程中對“區域”造成損害的，除其本身要承擔過錯責任外，擔保國也要承擔相應的責任。[17]擔保國義務包括盡責義務和直接義務兩部分，這在《開發規章草案》中也有突出體現(23)盡責義務的目的是確保承包者遵守勘探開發合同和“區域”制度，擔保國對承包者因沒有履行《海洋法公約》規定的義務而造成的損害負有賠償責任，但是當擔保國已經采取一切必要和適當措施以確保其所擔保的承包者遵守“區域”制度時，則其對于承包者的未遵守行為而造成的損害沒有賠償責任，此即為擔保國的盡責義務。直接義務則主要涉及“區域”的海洋環境保護，并對擔保國提出了更高的要求，包括適用風險預防原則和最佳環境做法等環境保護方面的義務，以及確保管理局向承包者發出緊急命令時提供保證等。。但是，上述義務仍僅限于海洋環境保護，并未拓展至水下文化遺產保護。筆者認為，正如前文提及的“區域”大西洋奴隸貿易航線水下遺址，“區域”內的水下文化遺產或已沉睡近百年，早已與所處的海洋環境融為一體。部分水下文化遺產甚至已成為某些海洋物種的棲息地，形成了一類獨特的生態系統。因此，保護“區域”內的水下文化遺產同保護“區域”海洋環境并非涇渭分明，上述保護海洋環境的做法一定程度上也可適用于水下文化遺產保護。[18]綜上，為加強《開發規章草案》環境影響評價制度同擔保國責任制度內在的協調和一致，在這一草案后續的修訂和談判中，擔保國義務不應僅限定于海洋環境保護，可在一定程度上拓展至水下文化遺產保護，以進一步提高國際海底局劃區管理工具水下文化遺產保護的效能。

但應予特別關注的是，在現階段，對水下文化遺產的積極保護并非國際海底局的職權范疇，這一點無論是在《海洋法公約》還是國際海底局出臺的三部勘探規章中都一以貫之。目前正在修訂的《開發規章草案》在水下文化遺產保護條款上也未作較大突破，僅是在環境影響評價制度中要求承包者在環境影響報告中列出“已知存在于潛在影響區內的任何具有考古和歷史意義的遺址”。綜上可見，各利益相關方對擴展國際海底局水下文化遺產保護的權限仍持較為審慎的態度。但是，“區域”大西洋奴隸貿易航線水下遺址的保護已迫在眉睫。為減少《開發規章草案》談判過程中的阻力，國際海底局可采取相應的技術性手段，仍將水下文化遺產保護放在現有環境保護的框架內，且將內容嚴格限定為對水下文化遺產的消極保護即維持現狀，防止“區域”礦產資源開發行為對水下文化遺產的進一步破壞。在此前提下，國際海底局應采取漸進式的策略，首先將水下文化遺產保護納為擔保國的盡責義務，待時機成熟再拓展其為擔保國的直接義務，以此來逐步提高劃區管理工具在水下文化遺產保護方面的效能。

(三)達成諒解備忘錄推動劃區管理工具的有效結合

無論是擴大聯合國教科文組織劃區管理工具的適用范圍還是適度增強國際海底局劃區管理工具水下文化遺產保護的效能，雖然可根本性地解決國際組織水下文化遺產保護劃區管理工具在“區域”適用的困境，但在短時間內均難以實現。可是，“區域”礦產資源商業化開發已不再遙遠，加強“區域”水下文化遺產的保護力度已是大勢所趨。而就國際海底局目前已出臺的勘探規章和正在制訂中的《開發規章草案》來看，在其中已明確規定國際海底局秘書長要將勘探或開發過程中發現的水下文化遺產的相關信息轉交聯合國教科文組織秘書長，且在決定繼續勘探或開發之前要考慮聯合國教科文組織的意見(24)參見2019年3月版《開發規章草案》第35條。。此類規定為這兩大國際組織開展深入合作奠定了法律基礎。有鑒于此，為回應現實需求，在國際海底局現有的相關制度框架內實現水下文化遺產保護劃區管理工具的協調是必由之路，國際海底局與聯合國教科文組織就“區域”水下文化遺產保護進行深入磋商及合作必須提上日程且需要以一定的結果作為支撐。事實上，國際海底局已同國際海事組織、聯合國教科文組織政府間海洋學委員會、國際電纜保護委員會、國際水文組織等諸多國際組織簽署了諒解備忘錄以加強在“區域”事務上的合作(25)參見ISA：Memorandums of Understanding，訪問網址：https://www.isa.org.jm/legal-documents。，這為國際海底局同聯合國教科文組織達成就“區域”水下文化遺產保護合作的專項諒解備忘錄奠定了堅實的實踐基礎。具體到操作層面，鑒于《世界遺產公約》暫無法適用于“區域”，聯合國教科文組織應根據《水下文化遺產公約》的規定，由這一公約的執行機構即秘書處作為諒解備忘錄的簽署主體。在合作的具體安排上，諒解備忘錄應以國際海底局現有的規定為框架，以《水下文化遺產公約》及其附件《規章》中的各項制度為內容，就雙方如何進行“區域”礦產勘探和開發過程中發現的水下文化遺產的評估以及劃區管理工具上的協調作出程序上的設置。此舉既可以解決因《水下文化遺產公約》締約國數量較少而導致的適用困境，又可充分發揮國際海底局在“區域”事務上的作用，因此應予以重點關注。

(四)注重同公海保護區的耦合和同區域海洋組織的互動

近年來，國家管轄海域外生物多樣性的養護和可持續利用(簡稱BBNJ)成為了國際社會關注的熱點問題之一。在2015年舉辦的第69屆聯合國大會上通過決議，啟動了在《海洋法公約》框架下就BBNJ擬訂一部具有法律約束力的執行協定的進程。[19]隨后，聯合國大會第70屆會議發布的《第一次全球海洋綜合評估技術摘要》中指出，“區域”的水下歷史和考古地點(包括沉船及其自然環境)構成世界水下文化遺產的一部分，是同BBNJ有關的其他裨益。[20]因此，BBNJ同“區域”水下文化遺產的保護是密切聯系在一起的。在目前BBNJ的談判進程中，建立公海保護區的議題受到了較多關注。[21]在對這一議題的談判中，有立場認為公海保護區的定義應盡可能寬泛，且文化價值也應納入。目前，在國際法層面，關于公海保護區雖然尚無統一的定義，但以國際自然保護聯盟發布的自然保護區指南中的“保護區”的概念為例，海洋保護區的客體包括“與生態服務和文化價值相關的自然環境”(26)參見Nigel Dudley：Guidelines for Applying Protected Area Management Categories，訪問網址：https://www.iucn.org/content/guidelines-applying-protected-area-management-categories-0。，這與《世界遺產公約》中規定的“具有普遍價值的世界文化與自然遺產”之間存在些許差異，但是也存在著重合的現實可能，因公海保護區所要保護的具有生態和文化價值的區域也有可能成為世界遺產保護區。[11]179此外，在地理空間上，“區域”的上覆水域即為公海，二者在地緣上的結合性決定了“區域”礦產資源開發和水下文化遺產保護不可能完全置身于公海保護區的相關管理與保護措施之外進行，[7]197這也就為未來國際組織“區域”水下文化遺產保護劃區管理工具同公海保護區的有機結合奠定了現實基礎。基于上述分析，在國際組織“區域”水下文化遺產保護劃區管理工具的完善和協調中應密切關注BBNJ公海保護區議題的進展，注重其同公海保護區的耦合。

值得關注的是，在目前BBNJ談判的政府間會議階段，各方雖然就劃區管理工具的關鍵要素已達成初步共識，但就公海保護區同其他行業性劃區管理工具的關系以及公海保護區設立的程序、管理、監測和評估問題仍存在分歧，在短時間內能否取得突破性進展仍難以預估。[22]而在目前全球零散空缺的公海法律與治理框架下，鑒于區域海洋組織已形成一套相對成熟的公海保護區管理體制，因此在劃區保護“區域”水下文化遺產的過程中，聯合國教科文組織及國際海底局同區域海洋組織要加強互動，并率先在區域層面實現突破。具體來說，在合作過程中，各組織間可采取“一事一議”的模式，首先就共同管轄的海域底土上發現的水下文化遺產實現信息共享，進而在多邊體制內部參照已有的區域保護機制制定相應的指南或準則。此外，各組織也可就合作的程序性事項達成專項諒解備忘錄，為合作提供具有可操作性的指引。

五、中國的主動因應

現有的機制和成功實踐雖為國際組織水下文化遺產保護劃區管理工具的完善和協調奠定了堅實的法律基礎和實踐基礎，但這一工作仍面臨著各方利益難以平衡等現實困境，且“區域”內礦產勘探和開發的主要參與國對水下文化遺產保護劃區管理工具的關注也較少，因此可以預見到相關進展將較為緩慢。根據國際海底局新擬訂的路線，《開發規章草案》將不遲于2023年7月9日完成，[23]留給“區域”水下文化遺產保護劃區管理工具完善和協調的時間已然不多。作為“區域”礦產開發大國和水下文化遺產大國，中國應當通過以下方式在“區域”水下文化遺產保護劃區管理工具的完善和協調過程中發揮主導作用。

(一)促進水下文物保護區同海洋保護區的協同

截至目前，中國國內立法中關于海洋保護區選取、設立及管理的法律規定見之于《中華人民共和國海洋環境保護法》(2017修正)、《中華人民共和國自然保護區條例》(2017修訂)、《海洋自然保護區管理辦法》以及《海洋特別保護區管理辦法》等，體系較為完備。在前三項法律文件中均將具有重大科學文化價值的海洋自然遺跡納入了劃區保護的范圍之中(27)參見《中華人民共和國海洋環境保護法》(2017修正)第8條、第21條至第23條，《中華人民共和國自然保護區條例》(2017修訂)第10條，《海洋自然保護區管理辦法》第6條。；在《海洋特別保護區管理辦法》中將具有歷史文化價值的海洋歷史遺跡列為了保護對象(28)參見《海洋特別保護區管理辦法》第10條。。但是，在實際操作中，原國家海洋局出臺的《國家級海洋保護區規范化建設與管理指南》所呈現出的諸多管理手段卻仍偏重對生態環境的保護，未能體現對遺跡文化價值的兼顧(29)參見《國家級海洋保護區規范化建設與管理指南》中“三、規范化管理要求與內容”和“四、保護與開發利用活動管理”的相關規定。。再通過對水下文物保護區制度的觀察，筆者發現目前在中央層面有關于此的規定僅見之于《中華人民共和國文物保護法》及《中華人民共和國水下文物保護管理條例》，[24]且暫無同海洋保護區類似的部門規范性文件以及保護規劃建設與管理指南。在實踐中，雖在地方層面已有某些水下文物大省(如廣東、福建)先行先試為水下遺址設置了水下文物保護區，開啟了以保護區模式進行水下文化遺產管理的先河，[25]21但時至今日仍處于初級階段，與歐美國家開展的水下文化遺產保護區實踐存在較大差距，[26]且在中央層面尚無水下文物保護區的總體規劃，同海洋保護區的協同更無預期。作為水下文化遺產大國，中國應大力完善國內水下文物保護區制度的建設，并注重水下文物保護區同海洋保護區的互動，以此帶動“區域”水下文化遺產保護劃區管理工具的完善和協調。由于水下遺址多已成為海洋生物資源的棲息地，水下文化遺產與所處之海洋環境早已融為一體，[25]22且目前中國海洋保護區已形成了較為完備的保護與管理模式，因此未來在中央層面進行的水下文物保護區模式的規劃與建立可參照和借助現有海洋保護區的管理體系。具體來說，首先，國務院應盡快出臺“水下文物保護區管理條例”等行政法規，國家文物局應出臺“水下文物保護區管理辦法”等部門規范性文件，水下文物大省也需相應地對已有的地方性法規和規章進行修訂，形成完備的水下文物保護區法律體系。其次，國家文物局應出臺中央層面的水下文物保護區整體規劃以及規范化建設與管理指南，并加強同國家海洋局的溝通和合作。在這一過程中，國家文物局一方面應借鑒《世界遺產公約》及《水下文化遺產公約》中相應的劃區管理手段，實現國內法和國際法的協調，同時也應借助中國現有海洋保護區的管理模式完善水下文物保護區的各項管理措施；另一方面，應對已被納入海洋保護區的具有突出歷史文化價值的海洋遺跡進行評估，探討同國家海洋局合作保護的可行性，減少重復劃區以降低成本。此外，國家海洋局在這一過程中也應對《國家級海洋保護區規范化建設與管理指南》進行適當調整，納入對海洋遺跡文化價值保護的措施和手段，實現同水下文物保護的互動。

(二)進一步提升中國深海能力以爭取話語權

中國參與“區域”礦產資源勘探的時間雖然晚于西方發達的海洋大國，但時至今日，中國不斷追趕海洋大國的步伐，已走到“區域”舞臺的中央。與此同時，中國的深海勘探能力也得到了長足的發展，在裝備技術層面同西方海洋大國的差距已大大縮小。[27]但是，在深海開采設備層面，中國同其他“區域”開發大國仍存在較大差距，對未來中國“區域”礦產資源的商業性開發形成了阻礙。再通過對中國水下考古能力的觀察，可以看出，中國水下考古的機構設置不斷完善(30)2014年，旨在保護、研究中國水下文物的中央層面的專業機構“國家文物局水下文化遺產保護中心”正式獲批獨立建制，標志著中國的水下文化遺產保護事業正式進入了一個嶄新的發展階段。國家水下文化遺產保護寧波基地也在2014年正式投入使用，與此同時，水下文化遺產保護南海基地、西沙工作站、北海基地的建設也如火如荼地開展。，一批近海和遠海水下文化遺產保護重大項目得以開展，影響力不斷擴大。然而，中國至今尚未在“區域”開展水下考古項目，深海考古能力仍然不足。隨著“區域”礦產資源商業化開發的逐步深入，未來如在中國承包者的勘探開發區內發現了水下文化遺產，中國政府的應對勢必會引起國際社會的關注。如前文所述，就地保護水下文化遺產是首選，劃區管理工具是關鍵，但中國目前在國內仍尚未建立完備的關于水下文物保護區的法律和管理體系，就地保護“區域”內水下文化遺產只能是空談。有鑒于此，中國作為“區域”礦產資源開發大國和水下文化遺產大國，除了在國內層面要積極完善水下文物保護區的制度建設外，還要進一步提升深海資源勘探開發能力和深海水下考古能力，探索在“區域”開展水下考古項目，實現“零”的突破，以自身能力的提升帶動和引領國際海底局和聯合國教科文組織實現在“區域”水下文化遺產保護劃區管理工具上的完善，并在這一過程中發出中國聲音，提出中國方案，爭取話語權，努力實現二者間的協調，在強化中國海洋硬實力的基礎上著力提升海洋文化軟實力，維護中國的海洋權益。

(三)深化國際合作推動劃區管理工具的協調

海上絲綢之路自漢唐形成，是古代中國與海外交往的貿易之路。在海上絲綢之路沿線的貿易交往中，受到復雜多變的海洋環境的影響，很多往來的船只難免發生意外葬身海底，經過日積月累，形成了獨具特色的水下文化遺產，其中大部分起源于中國。水下文化遺產作為海洋文化的重要載體，見證了海上絲綢之路的發展，更是中國燦爛的海洋文化的集中體現。在“一帶一路”倡議的背景下，包括水下文化遺產在內的海洋遺產的保護和海上絲綢之路的建設應成為共享共贏的活動。筆者通過研究發現，海上絲綢之路沿線的西南印度洋海域屬于“區域”的范疇，且中國也已獲得西南印度洋約一萬平方公里的勘探礦區，未來在這一區域內，極有可能發現起源自中國的水下文化遺產，如何就地保護這些中國海洋文化的瑰寶值得深入探討。為維護中國的海洋權益，因應新時代“一帶一路”倡議、海洋強國戰略和海洋命運共同體理念，中國應在國際層面加強同其他國家和國際組織的合作。

第一，無論是在“區域”礦產資源開發還是在水下文化遺產保護領域，中國均應作為國際規則的積極參與者和建設者，全程參與BBNJ公海保護區議題的談判，[28]以海洋命運共同體理念作為中國特色的“話語驅動”和參與國際新秩序構建的戰略依托，[29]積極調和各方在這一議題上的分歧，求同存異，爭取早日達成有拘束力的協定；同時，積極協調國際海底局、聯合國教科文組織及區域海洋組織就劃區管理工具在“區域”水下文化遺產保護的適用上達成諒解備忘錄，主動提出中國方案，增強參與的廣度和深度。

第二，對內深挖包括水下文化遺產在內的海洋文化遺產資源，對外在向聯合國教科文組織積極申報世界遺產，加快“海上絲綢之路”申遺的進程，擴大中華海洋文化在國際層面的影響力的同時，進一步推動聯合國教科文組織劃區管理工具對海洋文化遺產的關注。令人振奮的是，在2021年7月，“泉州：宋元中國的世界海洋商貿中心”項目成功申遺，這是中國首個列入《世界遺產名錄》的海洋文化遺產。未來，中國應繼續在海洋文化遺產事項上加強與聯合國教科文組織的交流，利用這一國際性平臺展示中國豐富的海洋文化遺產，增強中國海洋文化遺產與海洋文化的影響力，促進聯合國教科文組織劃區管理工具的完善。同時，未來如果在中國所屬的包括西南印度洋在內的“區域”勘探礦區內發現水下文化遺產特別是起源自中國的水下文化遺產時，在多邊機制暫無法有效發揮作用的情形下，應積極借鑒現有區域公海保護區設立和管理的成功實踐實現水下文化遺產的就地保護。

第三，鑒于《水下文化遺產公約》劃區管理工具適用于“區域”時存在適用范圍有限的問題，考慮到已有相當部分的學者主張中國應積極加入《水下文化遺產公約》，中國在后續應加大對加入這一公約的具體程序和在中國適用的研究和論證力度，以早日加入該公約，[30]體現中國作為海洋大國的擔當。同時努力促成各“區域”礦產開發大國加入這一公約，凝聚共識，在未來共同積極利用《水下文化遺產公約》的劃區管理工具，早日實現對“區域”水下文化遺產的就地保護。