平臺經濟領域反壟斷治理的問題與對策

孫 力

（山西省委黨校（山西行政學院），山西 太原 030006）

一、平臺經濟的概念及特征

平臺經濟是一種基于數字技術的新型經濟體系，由數據驅動、平臺支撐、網絡化的經濟主體組成，它是基于數字平臺的各種經濟關系的總和。簡單地說，平臺經濟是指依托平臺進行交易的商業模式。平臺本質上是一種市場物化、一種虛擬或真實的交易場所，它將各種報價鏈接在一起。平臺本身不生產任何產品，但可以促進供需雙方之間的交易，收取相關費用或賺取價差。

平臺經濟是大數據迅猛發展背景下一種全新的經濟模式，它不僅突破了傳統經濟組織，也改變了傳統經濟形態。平臺經濟具有以下幾個顯著特點。

1.屬于典型的雙邊市場

平臺企業針對的是消費者和提供商品、服務的銷售者，他們分工明確，其中平臺企業負責把各類市場主體和社會資源進行整合，擴大用戶規模，實現平臺價值、客戶價值和服務價值的最大化。

2.具有強大的規模經濟

當平臺企業率先鎖定一個新的市場，或者憑借技術和業務上的優勢獲得在該市場中的主導地位時，由于互聯網的溢出效應和錨定效應，該企業容易形成更大更強的規模經濟。另外，市場集中度高的平臺可以顯著降低平臺使用者的交易成本，從而吸引更多的用戶使用該平臺，因此平臺企業通常具有更大的規模和經濟效益。

3.具備一定的類公共屬性

目前，平臺經濟經營的領域通常與人民的日常生活息息相關，涉及人民的衣食住行等，這使得平臺企業的公共服務提供者的特色凸顯出來。另外，平臺是具有非排他性和非競爭性的特征，表現出一定的公共基礎設施的特征。因此，雖然平臺企業主要由私人投資運營，但它們顯然具有一些公共屬性。

4.嚴重依賴數據元素

基于互聯網的平臺經濟是基于新一代信息技術快速增長的新型資源供給經濟模式，它以數據為生產要素或寶貴資源，其運行中也自然產生大量數據。同時，數據資源和算法是平臺企業在競爭中取勝的關鍵要素，因此，數據要素的積累和算法的提升對平臺企業的重要性不言而喻，可以極大地增加平臺的效用并形成競爭優勢。

二、平臺經濟的主要壟斷行為

平臺的主要作用是讓平臺使用者以較低的價格完成配對和買賣。從用戶的角度來看，平臺為搜索、配對和交易以及各種相關的技術手段和工具提供了一個堅實而集中的場所；但對平臺企業來說，它是通過方便使用者配對和買賣來賺取利潤的一種方式。因此，平臺企業以及同類公司出于自身利益的驅使，引入限制競爭手段來賺得更多利潤，可能損害社會公益。

1.歧視性定價做法

歧視性定價是指平臺向具有不一樣的購物意圖和消費能力的購買者提供不一樣價格的做法。一些使用該平臺的公司可以利用大數據挖掘和個人數據技術，準確捕捉用戶關于消費者偏好、價格敏感度、消費水平等的信息，比如消費記錄和用戶瀏覽記錄。由于價格歧視，利潤更高。近年來，“宰殺熟客”就是被消費者普標吐槽的歧視性定價行為。消費者在同一個網絡平臺上購物，往往會出現特殊的“烘焙”，“老顧客比新顧客貴”，因為老顧客業已養成了固定的消費喜好，對使用平臺有了習慣和愛好，并且對價位的升降不怎么敏感。平臺通過對海量數據的采集和處理，識別出“老顧客”，向其展示更高的價格水平，“宰殺熟客”的消費成為網購平臺、在線旅游、在線租車等領域的最大難題。其中，在線旅游居首位。

2.限制或指定交易

限制性或指定性交易行為也稱為“有限合約交易”，即平臺通過與用戶簽訂“獨家合約”的方式要求使用者不能進入類似的其他網絡網站，達到阻止用戶接觸其他類似網絡網站，增加其市場占有率。某東與某貓之間關于“濫用市場支配地位”的爭議，俗稱“貓狗大戰”，是“兩種選擇”的典型案例。某貓從2013年開始引入獨家合約，要求眾多擁有服裝、家居等品牌的零售商在某貓購物中心開店，不能參與某東商城的促銷活動或在某東商城開設店鋪。部分商戶甚至被要求只開某貓店，平臺單一，某東商城多年來一直在起訴。

3.經營者集中

運營商集中度是指網站通過兼并、購買、協議等方式獲得對其他網站經營權的行為。平臺間的運營商集中度往往會引起國內外反壟斷部門的關注，原因是涉及運營商聚集的網站一般市場占有率比較高，與大多數人的福祉息息相關。一旦運營商集中結束，將形成獨特的市場地位，這可能會降低市場競爭的強度，降低創新活力。在我國，平臺運營商的集中并不少見，通常發生在頂級公司之間，如在線第三方視頻平臺優酷、土豆合并，O2O平臺美團、大眾點評合并等。

三、平臺經濟壟斷行為的負面效應

與傳統企業相比，平臺企業在巨大的數據吞吐能力基礎上往往具有無可比擬的數據性能，這將大大降低新興市場力量通過創新進入市場并獲得市場份額的可能性，使得平臺經濟領域容易出現強者愈強的現象。在逐利動機的驅使下，大型平臺企業往往會濫用市場地位，出現一系列壟斷或不當競爭行為，如低價傾銷、價格歧視、技術搭售、強迫不兼容等，嚴重擾亂市場秩序，損害消費者權益。平臺經濟壟斷行為的負面效應主要體現在以下幾個方面。

第一，侵犯了相關企業的合法權益，擾亂了市場競爭秩序。由于用戶市場有限，當大型平臺企業利用自己的財務、用戶數量和數據等優勢不斷提高競爭地位時，其他競爭對手的生存空間就會越來越窄，直到完全失去競爭能力，最終導致平臺企業一家或幾家獨大的現象。

第二，損害用戶的利益，侵犯用戶的隱私。在平臺企業實施壟斷的情況下，消費者和商家都只能在某一個或幾個平臺上接受或提供商品和服務，導致大型平臺企業隨意采用“二選一”“大數據殺熟”“提高價格”“升級會員”等手段侵害消費者和商家利益，而這些手段只有在絕對壟斷、消除用戶自由選擇權的條件下才能實現。同時，在海量數據下，用戶數據和個人隱私保護往往是不兼容的，被犧牲的往往是用戶的個人隱私。特別是考慮到用戶數據在市場競爭中的重要性與日俱增，平臺企業在搶占市場份額更側重于信息的開發和收集，而忽視了用戶的隱私保護。

第三，降低市場供給的質量，抑制社會創新。由于用戶規模和競爭核心的數據要素差距越來越大，小型平臺企業幾乎無法通過技術創新和質量提升來搶占市場份額，無法與大型平臺企業進行競爭，進一步使其難以推動技術和產品的創新，也難以提高用戶的服務質量。對于大型平臺企業來說，資本化是當下最重要的事情。同時，平臺企業關注更多的是數據價值的商業化，而忽略了技術創新。因此，一般而言，平臺企業壟斷不符合社會發展需要，也阻礙了經濟社會的高質量發展。

四、平臺經濟反壟斷治理在我國存在的問題

1.平臺經濟反壟斷監管的制度困境

為應對日益頻繁的平臺壟斷、濫用支配地位的問題，我國相關部門近年來對《反壟斷法》《電子商務法》等法律法規一直在進行修正。2021年2月，《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》由國務院反壟斷委員會正式頒布出臺。但面對平臺壟斷行為，我國相關的監管部門仍有許多問題需要解決。

問題一：市場份額指數很難明確網絡站點在經濟中的相關地位。

在反把持和獨占監管實踐中，市場份額指數是判斷市場主體是否具有把持和獨占能力經常使用的因素，即“如果運營商在一些領域占比等于或大于1/2，則能夠確定其把持和獨占地位”。假使比照這個參數，很多領域的優秀平臺企業都會被考慮在內。但是，從網站運營的角度來看，從中國和外國的實際情況來看，很多市場占有率較高的網站并不具備把持和獨占地位，或者只能在短時間內保持主導地位。原因如下。首先，來自二進制數字編碼技術的技術攻關使得網絡公司建立長時間的技術進入障礙非常困難。即使是市場領先的平臺企業也可能因為技術緩慢而在短時間內離開市場。理論探索發現，如果進入相關領域網站的能力略領先于現有網站，則會顯著影響已建立網站的相關領域占有率。其次，商業模式多元化、跨界競爭，平臺業務面臨的“異地威脅”難以預知，大數據領域相關科學技術的迅猛發展，使新平臺實現創新。例如，2019年是為電商直播第一年，顯著提升了現有網站維持相關領域占有率的難度。快手、抖音等平臺利用直播電商體制，從短視頻領域進入電商市場，與傳統電子商務網站爭鋒相對、產生沖突。最后，網站獨有的用戶量能夠加強平臺完全競爭的威脅，更容易對其他相類似用戶產生影響。

綜上所述，相關平臺把持和獨占的網站并不一定具有禁止或限制其他主體進入的市場支配地位，也不一定因市場占有率高而受到獨特的反壟斷監管。

問題二：有些網站市場定位有很多的困難。

相關市場是指某一比較確定的商品或服務在某一時間段內發生沖突的產品或地理位置范圍。在反把持和獨占的執法實踐中，相關市場界定通常是認定市場把持和獨占地位的必要程序。但是，確定平臺在市場上的主導地位會帶來重大的技術問題。首先，大多數平臺企業屬于網絡互聯網平臺。他們的業務活動范圍很容易超越地理界限。一些網站更是在國內外范圍內運營，因此難以界定相關的區域市場。其次，網站往往對某些類型的使用者施優惠或不要錢策略，而常用的分析方法，如“假定壟斷測試”，主要用于衡量變異的影響。消費價格很難直接定義相關商品市場平臺。由于在技術層面難以準確界定平臺相關市場的卡特爾動作和不正當使用把持和獨占能力，相關領域的認定仍然依地靠對檢測服務和壓制的主觀評價。有些領域的界定被認為是認定網站把持和獨占的能力的必經過程，造成有關部門以不正當使用把持和獨占能力和擁護聚集度評估把持和獨占行為時出現錯誤判斷，這無助于維持對適用卡特爾法和濫用支配地位負責的權力，還可能引發“冤假錯案”和社會糾紛。

問題三：平臺經營者集中度存在“申報差距”。

參加聚集的運營商營業額總額符合具體報告要求的，運營商應當提前通知反把持和獨占的相關機構，由反把持和獨占的機構進行審核、核查。近年來，我國平臺運營商集中經營的情況并不少見，但網站運營商聚集報告的情況非常少見。平臺運營商集中度的“申報差距”是平臺企業不愿申報和檢驗的主要原因。首先，收入標準可能無法真正反映平臺的市場規模。從會計的角度來看，平臺的收入并不是平臺收入的總和。平臺上所有交易者的經營活動，但平臺要求擁護繳納的費用為交易者和擁護提供幫助促成買賣的服務，一般無法達到反把持和獨占法規歸定的運營商聚集申報標準。比如優酷和土豆的總和早就占了國內網上視頻超過百分之八十的比例，但合并前兩家平臺的年交易總額僅為14億元，遠低于《反壟斷法》規定的20億元人民幣申報標準。其次，侵權后集中平臺運營商的成本低。反把持和獨占部門在調查網站經營者聚集案件時面臨許多技術挑戰，并且預計舉證成本會更高。此時，平臺經營者的集中通常已經完成，很難按照相關經濟審查規定采取暫停合并、定時處置股權或財產、定期出售業務等辦法。與合并帶來的巨大收益相比，網站可能面對之后侵犯第三人權利的成本很小。

2.平臺經濟反壟斷執法的實踐困境

對于部分平臺企業的無序擴張，我國反壟斷監管機構從2019年開始加大對平臺企業的監管力度。最為典型的案例是，2021年4月，針對淘寶、天貓網絡零售平臺服務市場實施的“二選一”壟斷行為，國家市場監管總局依法作出行政處罰，對阿里巴巴處以其2019年中國境內銷售額4%的罰款，計182.28億元。這是我國《反壟斷法》實施以來開出的最大罰單。同時，我國的反壟斷執法機構建設取得長足進展，國家反壟斷局成立，國家市場監管總局新增了反壟斷執法一司、二司，反壟斷機構規模和地位擴大到前所未有的地位，為平臺經濟反壟斷治理打下了堅實基礎。

因為平臺經濟具有網絡效應、多邊市場、動態創新、市場跨越等顯著特點，因此與一般經濟領域的反壟斷治理相比，平臺經濟領域的反壟斷治理往往更為復雜、更為專業，壟斷行為更為隱蔽，這使得案件的調查難度更大、調查時間更長，對調查人員的專業性要求更高。且我國反壟斷制度存在的缺陷導致平臺經濟反壟斷治理缺乏具體、詳細的法律依據和技術指導，在一定程度上威脅到《反壟斷法》在我國的實施。例如，《平臺經濟領域的反壟斷指南》規定，確定或推定經營者具有主導一定領域的地位，可以參照經營者的市場占有份額、經營者控制市場的能力、運營者的專業技術條件、其他運營者對該運營者是否有所依賴、其他運營者進入該領域是否受限等標準確定。然而，隨著平臺企業突破傳統的共謀形式，市場份額算法面臨向新算法的轉變，且平臺企業壟斷行為存在隱蔽性，平臺企業運營行為缺乏透明度，這些都導致平臺壟斷治理的監督執法、調查取證存在重大困難。隨著數字技術的進步，壟斷行為變得更加多樣化、智能化、難以識別，這使得反壟斷執法的困難程度增加，對反壟斷執法人員的專業能力也提出了更多、更高要求。

四、平臺經濟反壟斷治理的對策建議

“有效治理”有兩層含義：首先是解決平臺經濟反壟斷治理的空白，努力形成相關領域的公平，杜絕監管缺失；其次是邊界管理，旨在激勵網站的自我創新，結束以傳統經濟領域為中心的壟斷治理方式簡單應用到平臺、避免過度治理的形式。解決平臺反壟斷治理問題，必須尊重網站進步的特別性和規律性，不斷改進管理方式，實現對平臺經濟壟斷的有效治理。

1.堅持以行動為主的壟斷治理規則

在反壟斷監管的歷史上，我國和外國一段時間內采用以行動為主和以結構為主兩條原則，即單純的市場集中，法律不禁止壟斷，市場占有率高并不一定等于壟斷。以結構為主認為相關領域占比高就等于市場把持和獨占。人均收入高的國家的一些反把持和獨占部門在處理把持、獨占的網站時也已開始更改觀念，向以行動為主的原則邁進。例如，美國司法部高級助理司法部長安德魯·芬奇指出提高平臺的集中度并不總是有害的和反競爭的，只有促進壟斷和禁止新興事物的不合法行動才是反把持和獨占監管的核心。鑒于市場份額指數在界定一些領域把持和獨占能力方面的不合理性，我國反壟斷機構應采取以行動為主的監管原則，在處理網站把持和獨占案件時，提高網站的市場份額并不一定會阻止新生事物的誕生，而更加應該關注對社會福祉有明顯負面影響的行為，例如創新障礙、限制競爭和恐嚇消費者等。

2.加快制定平臺經濟反壟斷適用的運營商集中度標準

2021年2月7日實施的國務院《平臺經濟反壟斷指引》對網站運營商聚集的具體報告條件作出規定，“對于僅提供咨詢、收取信息匹配費用的網站等平臺運營主體，可以按照網站運營主體所收費用及網站等平臺運營主體的其他營業收入計算；網站運營主體具體參與相關網站等平臺一邊的市場競爭或者發揮帶頭作用的，還可以計算運營主體所涉交易金額”。這是一種區分兩種網站的收入計算方法。當收入“根據運營主體收取的相關費用和運營主體的其他收入計算”時，收入往往大大低于“運營主體所涉的營業金額”。建議加快研究發布指導意見，制定認定互聯網平臺運營商集中度標準的參考措施，選擇適用于網站的運營商集中度條件，制定、完善相關制度。流量、活躍用戶數和將符合網站提高特性的網站總交易量歸入運營商聚集報告條件，確保網站運營商聚集案件經過反把持和獨占審查，盡量杜絕網站運營商聚集對社會造成的不良影響。

3.加強制度建設，構建高質量的平臺經濟反壟斷制度體系

由于平臺經濟的特殊性，僅依靠單一的反壟斷法治理平臺經濟壟斷行為是不現實的。平臺經濟反壟斷治理必須與數字規則、個人信息保護、金融監管、消費者保護等法律制度結合起來、綜合運用。面對平臺經濟的數字特征和用戶隱私威脅，有必要制定符合數字時代特點的大數據法律制度。個人數據保護立法也應特別注意在大數據和算法條件下保護用戶隱私，并考慮消費者、商家等市場參與者作為運營主體用戶的相關情況，建立起在使用、取證、救濟、賠償等方面有利于利益相關者的綜合法制系統。

另外，我們國家在運營主體相關經濟領域需采取的監管原則也即“包容審慎”原則需整體上改變，需摒棄“觀望”，變為“干預”，將制度常態化來實現對壟斷和不正當競爭的限制，反對反壟斷行為個別化，用法制化實施代替政策化實施。

4.提高反壟斷執法的專業性，實施科學、合理的反壟斷執法策略

從歷史角度看，我國《反壟斷法》在確定具體程序規則和數量標準方面存在缺失，導致執法中存在一定的不確定性。因此，我們需要在細化法律、規章、政策等方面作出努力，為壟斷治理提供更加具體、明確的指引。另外，鑒于平臺壟斷治理區別于傳統領域的壟斷治理，因此需要科學、合理的執法策略，不斷提升、加強壟斷執法能力。

首先，在反壟斷法的框架內，創新、靈活地評估相關市場領域。積極降低價格原因在運營主體的相關領域的重要性，執法部門的注意力要越來越多地從需求側轉向供給側，深入分析相關運營主體的商業模式，對運營主體的不同類型、利潤來源、產品或服務是否能夠被替代等因素予以考慮，并確定其市場份額。其次，反壟斷立法在論證市場份額、壟斷協議和經營者集中度三個框架時，需要更加關注平臺企業的行為規范，來思考運營主體能否對市場造成障礙，對運營主體的負面要客觀評價。在對運營主體是否對市場造成障礙進行評價時，反壟斷監管需要一個系統，將運營主體的數據處理、用戶鎖定、價格歧視和跨境競爭等因素考慮在內，充分評估平臺企業在制造市場準入、交易和退出壁壘方面的能力。此外，評價運營主體的行為是否是壟斷行為，還需要對運營主體的其他因素進行綜合評估，就好比對運營主體是否具備創新能力進行考察、有沒有自己的知識產權、有沒有獨立的產品研發系統、有沒有自己研發或創新的產品、服務等，這些因素都關系到平臺企業是否具備實質的創新能力；再如，需要研究平臺企業內部治理的有效性，系統研究平臺企業內部制度的現狀，以及合規體系的構建。

上述是關于反壟斷執法中認定平臺企業是否具有壟斷行為所依據的相關標準的建議，但提升反壟斷執法水平任重道遠。如隨著平臺經濟的不斷變化、發展，需要不斷提高反壟斷執法的專業性，使其適應現實；同時，還需加快壟斷治理的法治進程，在程序方面加強管控，以使結果公正。再者，鑒于平臺經濟的特殊性，反壟斷治理單獨依靠反壟斷機構是不現實的，需要各部門之間相互配合、相互助力，形成監管網絡，才能使反壟斷執法取得更好的效果。

5.促進相關標準的進一步完善

反壟斷執法中，執法人員在對運營主體進行濫用市場支配地位等壟斷行為方面進行認定時，一直存在很大的自由裁量權，這必然會在執法中帶來很多爭議。鑒于司法在爭議解決中的兜底作用，以及促進相關制度、標準完善的是司法實踐，應該在司法層面對反壟斷執法中的相關標準進行完善。

首先，加強平臺反壟斷案件的案例指導作用。我國雖然是成文法國家，但也借鑒、學習英美法系判例法的實踐。傳統的反壟斷框架不斷遭到破壞，反壟斷法及相關觀點一直落后于平臺的發展實踐。故建議吸收英美法系判例法的經驗，充分發揮最高人民法院公布的相關典型案件對某一領域法律規定的解釋作用，加強典型案例在平臺反壟斷治理中的應用。其次，鑒于平臺壟斷的特殊情況，可以對現有的證據標準、舉證責任制度進行修改。由于平臺經濟廣闊的空間維度和數據特征，平臺用戶尤其是消費者在訴訟發生時往往難以舉證，對損害后果難以量化。因此，在平臺經濟反壟斷案件中，可以將舉證責任分配給具有優勢地位的平臺企業一方，要求平臺企業舉證證明其不存在壟斷行為，以保護弱勢一方的利益在。這樣不僅可以扭轉平臺用戶在舉證方面無能為力的訴訟局面，還可以對平臺企業形成約束，促使其合法、有序地參與市場競爭。最后，逐步在平臺經濟反壟斷領域建立起相應的公益訴訟制度。平臺經濟不同于一般行業，平臺經濟技術創新和產品更新快，市場生命周期短，因此涉及平臺經濟的案件，其損害行為及其后果復雜多樣，且公共利益受到侵害的可能性很大。因此，在民事公益訴訟中應增加平臺企業的特殊訴訟情形，以解決部分被侵害主體尤其是平臺個人用戶無力訴訟的局面。另外，公益訴訟可以有效地保護公共利益，確保公共財產損失責任主體的確定。在此基礎上，公益訴訟也可以約束平臺企業，有助于從源頭上遏制平臺企業的壟斷行為。