三孩政策背景下生育支持的多中心協同治理模式
——基于生育配套政策試點項目的案例分析

尚子娟，鄭梧桐，石智雷

(1. 長安大學 馬克思主義學院，陜西 西安 710064； 2. 長安大學 人文學院，陜西 西安 710064；3. 中南財經政法大學 公共管理學院，湖北 武漢 430073)

隨著中國人口老齡化、少子化、勞動力短缺、流動頻繁等問題的顯現，人口問題成為中國社會可持續發展的重中之重。2016年實施全面二孩政策，這是中國人口政策的重大調整，標志著中國生育政策進入新階段。但是全面二孩政策對中國生育水平的提升作用有限，生育水平在累積效應釋放后仍將面臨下行壓力。全國出生人口規模從2017年開始進入下降軌跡，2018年出生人口只有1 523萬，總和生育率降至1.52；2019年繼續減少到1 465萬，2020年跌至1 200萬人，是自1962年以來的最低值[1]。聯合國人口基金發布的《世界人口狀況報告2021版》顯示，2020年印度生育率為2.3、美國生育率為1.8，而中國生育率為1.3，生育意愿處于較低水平。因此，單純放開生育數量無法改變中國出生人口數和生育率持續下降的態勢，更需要一系列相關政策的配套實施和協調發展[2]。如何突破政策效果不佳的困境，增強育齡人群的生育意愿，并將生育意愿轉變為生育行為，想生并且敢生，實現人口的可持續發展，這是中國人口治理面臨的重大課題。

黨的十九大報告指出，要“促進生育政策和相關經濟社會政策配套銜接”。在國家層面，2019年國務院辦公廳、國家衛生健康委、國家發展改革委等多部門先后出臺了一系列完善托育配套政策。《2021年政府工作報告》明確指出，“十四五”時期要實施積極應對人口老齡化國家戰略……優化生育政策，推動實現適度生育水平，發展普惠托育和基本養老服務體系。2021年5月31日中共中央政治局召開會議指出，要進一步優化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策……促進生育政策和相關經濟社會政策配套銜接……將婚嫁、生育、養育、教育一體考慮。黨的二十大報告再次強調幼有所育，建立生育支持政策體系。在地方政府層面，南京市發布《南京市0—3歲嬰幼兒早期發展工作提升行動計劃(2017—2020年)的通知》；上海市發布《關于促進和加強本市3歲以下幼兒托育服務工作的指導意見》。這些政策既彰顯了黨和國家對人口治理的重視，社會各界對人口可持續發展的關注，也為人口生育行為提供了積極引導。

湖北省作為全國排名第九的人口大省，2016年出臺了《中共湖北省委、湖北省人民政府關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的意見》，在湖北孝感、襄陽和咸寧市進行試點。咸寧市在2018年出臺了《市人民政府辦公室關于加快實施全面兩孩配套政策的意見》，2022年5月發布了《市人民政府辦公室關于印發咸寧市落實三孩生育政策十二條配套措施的通知》，這些政策措施立足當地實際情況分別在生育配套政策方面采取了諸多新的舉措，包括擴大公共服務資源供給、保障婦女生育權益和母嬰健康、降低家庭生育成本，這是全國最早由市政府牽頭發文的地區。2022年8月，經國務院同意，國家衛生健康委、國家發展改革委等17部門印發《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》，進一步明確了完善和落實積極生育支持措施的重要性和緊迫性，咸寧市的前瞻性政策實踐從政策支持的角度對人口發展的社會治理模式進行了創新與探索，作為先試先行政策試點地區，在生育支持體系構建過程中的實踐和經驗對于完善中國生育支持政策體系有重要意義，對于生育支持政策由點及面、進而在全國范圍內推行有重要借鑒價值。

一、文獻回顧：生育政策的變遷

(一)計劃生育

在新中國成立初期，各級政府對人口增長及生育采取順其自然的態度，隨著農村社會逐步安定，國民經濟得到了逐步恢復和發展，中國人口迅速增長。人口的急劇增長與落后的生產之間構成了矛盾，人口壓力較大，資源緊缺凸顯。在此背景下，節制生育政策開始形成。黨的八屆三中全會指出，對計劃生育問題開展十年規劃，即三年試點、三年推廣、四年普遍施行。1978年國家制定了“晚、稀、少”和“提倡一對夫婦生育子女數量最好一個，最多兩個”的生育政策。1982年黨的十二大把實行計劃生育確定為一項基本國策。這些系列政策和措施標志著中國獨生子女人口政策和計劃生育的具體政策正式出臺并全面實施。20世紀80年代中期，國家逐步對農村生育政策進行調整，允許第一孩為女孩的農村家庭經過批準生育第二個孩子，即“一孩半”政策。為避免生育率的反彈，2000年制定了《關于加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》，指出穩定低生育水平是今后一個時期重大而艱巨的任務。2001年12月，第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議審議通過了《中華人民共和國人口與計劃生育法》，標志著中國計劃生育政策基本穩定和成熟。

在30多年的獨生子女政策和社會經濟因素的共同作用下，中國共計少出生人口 6.38 億，其中因計劃生育而少出生的人口為3.38 億，由此為全社會節省了數以萬億計的撫養費用[3]。中國1991年總和生育率為2.1，之后持續走低，2012年降至1.6[4]。中國的計劃生育工作實現了既定的政策目標，緩解了人口對資源和環境的壓力，為經濟發展、社會進步、提高國民生活水平和綜合國力創造了良好的人口環境[5]。與此同時，計劃生育政策也帶來了一定的負面影響。首先，個別家庭抵御風險能力減弱。“失獨家庭”的出現可能會給個別家庭帶來養老和精神方面的問題，且數量在一定程度增加，目前總量已超過百萬[6]。其次，人口再生產類型轉變的快速進程導致老齡化速度加快。1953年65歲及以上人口占總人口的比重為4.41%，隨后比重持續加大，第七次全國人口普查數據顯示，60歲以上人群占比18.7%，65歲以上人群占比13.5%，老齡化問題日益嚴重。最后，出現一定程度的性別失衡現象。由于政府的生育控制目標與家庭特別是農村家庭生育意愿之間的差距，導致性別失衡問題并由此帶來了一定的社會后果與風險[7]。出生人口性別比從1980年開始偏高；1990年至2005年，出生人口性別比繼續走高；2005年后，出生人口性別比增勢放緩，但仍高于正常值[8]。

針對計劃生育帶來的一些社會問題，政府采取了不同的治理方式。例如針對老齡化問題，1996年首次頒布的《中華人民共和國老年人權益保障法》開啟了老齡化社會治理法治化的進程；成立全國老齡工作委員會，提高了跨域工作統籌協調能力；諸多政策出臺，為老齡化社會治理提供制度保障；推進治理信息化建設和應用，提升治理水平；2010年出臺的《社會養老服務體系建設規劃 (2011—2015)》，構建多元共治的社會養老服務體系新格局[9]。從治理效果來看，政府較好地處理了經濟發展與老齡化的關系，可以說實現了“邊富邊老”。隨著經濟發展，老年人的福利水平不斷提高，養老金支出增長，養老服務更加多元，基本權益得到保障[10]。針對性別失衡問題，在戰略層面實施“關愛女孩”行動，構建性別失衡治理體系；通過構建養老及醫療保障等防護制度弱化養兒防老的傳統觀念；通過對農村大齡未婚男性等邊緣群體進行政策傾斜以應對社會后果和潛在風險[8]。經過對性別失衡的治理，自2009年開始，中國出生人口性別比開始下降，2020年第七次全國人口普查數據顯示中國出生人口性別比為111.3，性別失衡狀況正在逐步緩解[11]。

(二)生育支持

進入21世紀，中國低生育水平逐漸趨于穩定，在1.34到1.51之間波動[12]。伴隨著生育率的持續走低，人口結構性問題也日益產生。在此背景下，中央政府啟動生育政策調整步伐，2011年，開始放開“雙獨二胎”生育限制；2013年啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生二胎的政策；到2016年初開始實施全面二孩政策；2021年5月31開始實施三孩生育政策。

學者們從不同角度對如何鼓勵人口按政策生育進行了思考。不少學者認為，應從降低生育成本方面促進政策目標的實現。如改革和完善教育、醫療、住房、就業等公共服務和福利體系上進行改革完善，通過直接或間接降低家庭生育成本的角度鼓勵人們按政策生育。有研究指出，依靠生育保險的生育支持政策社會化生育成本，具有規避生育行為正外部性的功效[13-15]。還有學者從女性視角出發，探討了保障女性權益與積極提高政策效果之間的正向關系。女性工作與家庭的平衡面臨更大挑戰，通過夫妻共同承擔養育責任和保障女性就業兩方面規避生育給女性帶來的職業發展風險，促進性別平等。健全托幼服務能夠有效緩解職業女性工作與家庭的矛盾。生育政策的落實需要完善的配套措施來保障，需要探索國家、社會和家庭三位一體的政策支持體系，助力職業女性工作與家庭的平衡[16-18]。

從國際上看，許多國家都面臨生育率走低的問題。為此，俄羅斯、法國、日本、韓國、新加坡等大體上從機構建設、生育假期、現金補貼、托育服務、女性就業以及氛圍營造等方面進行生育支持。在機構建設方面，法國、日本、韓國、新加坡都有與家庭福祉相關的政府職能部門。在生育假期方面，各國政策在延長產假時間、提高產假補償標準和丈夫陪護產假等方面趨于完善。在現金補貼方面，這幾個國家都以發放生育津貼和稅收減免的方式減輕家庭養育成本。如法國基于“大家庭稅收”政策，按孩子數量減免稅收。俄羅斯在2007年推出“母親基金”項目直接進行現金補貼。在托育服務方面，各國增加保育設施，注重構建托幼服務體系，提供多樣化的兒童照料服務。如日本借助“天使計劃”推進保育所建設。在女性就業方面，為鼓勵職業女性生育，積極促進女性再就業，韓國2010年頒發《職業中斷女性再就業促進法》，新加坡推行“工作-生活補助計劃”和“職業轉換計劃”。在氛圍營造方面，俄羅斯尤其重視生育文化的塑造，向多子女的家庭授予“光榮父母勛章”。韓國將“夫妻節”作為國家法定紀念日，并開展“家庭友愛日”等活動[19]。

從政策效果來看，俄羅斯的政策效果最好。2005年以來俄羅斯的人口生育率逐年上升，從1.29提高至2017年的1.76，全國人口在2015年達到1.46億人，提前完成2025年恢復到1.45億人口規模的預期目標[20]。法國的政策實施效果顯著，根據歐洲統計局(Eurostat)公布的數據，2016年法國生育率為1.92，居歐洲之首。然而亞洲三國政策支持效果卻不明顯，總和生育率沒有明顯提升，仍在低生育陷阱中掙扎。影響各國政策效果的重要原因就是干預時期的差異。法國在總和生育率為2.75時就開始實施鼓勵生育的政策，而亞洲三國在生育率降低到1.7左右時才開始實施鼓勵生育的政策，干預的時期明顯滯后，導致政策效果不佳[4]。因此，由于人口政策效果的滯后性，對于人口問題的治理需要未雨綢繆。

以上研究對中國人口問題的治理進行了較為全面的思考，國際經驗對本研究也具有借鑒意義。然而，以往的研究中缺乏整體性視角和對社會治理模式的探討，導致研究深入性不足。本研究通過湖北省咸寧市的試點案例，旨在分析生育支持配套政策下國家、社會、個人在政策實施過程中的具體角色和互動關系，尤其各個利益相關者表現出來的供給與需求矛盾分析，引入整體性治理的視角，嘗試構建以湖北省咸寧市為模型的生育支持配套政策的社會治理模式。

二、生育支持的困境

人口治理問題是典型的公共管理問題。從“生育控制”到“生育支持”的轉變，反映了人口管理理念的重大轉變。然而中國長期以來實行計劃生育的政策，對于生育支持沒有現成的經驗可以借鑒，因此在進行生育支持的過程中還面臨一些困境。

(一)生育支持政策主體缺乏主動性

首先，從認知維度的角度，少數政府政策制定者一定程度上忽略了中國低生育問題的嚴重性，重視度不夠。另外，國家計劃生育政策發生大的轉變后，社會撫養費征收額度急劇減少，個別基層政府財政收入緊張，在生育配套政策方案中提出的經費預算有所削減，因此即使地方政府有意在生育支持政策方面進行努力，但是個別地方政府會存在資金不足問題，無力開展工作。

其次，女性作為全面二孩的生育主體，所在的工作單位承擔了支持生育的重要角色。對于女性在就業中的各種保護機制可能會對用人單位造成短期的利益損失，進而產生了隱形性別歧視的可能，生育政策的放開還有可能加劇這種歧視，但政府對此很難察覺且治理成效不顯著，部分用人單位推動生育支持政策的動力性較弱。

再次，社區作為人口生育問題的核心中觀層面，是家庭的重要依托，具有提供公共服務的功能。以社區內的托育服務為例，托幼機構注冊手續復雜、創立困難、運營成本高、開辦壓力大、承擔風險大，并且在經營過程中專職教師相對缺失且忠誠度不高。上述問題導致社區的生育支持主動性較弱。

最后，在當前的性別分工格局下，大部分女性承擔更多照護責任，生育對女性職業發展具有不利影響，女性承擔了更多的職業風險；父親家庭照料角色的缺失，讓母親實現個人價值變得更加艱難，此種情況下許多職業女性不得不推遲甚至放棄生育。

(二)生育支持政策執行阻滯

首先，政府各部門協調程度有待提高。人口治理問題涉及到政府諸多部門，由于橫向各層級職能部門之間的信息和資源共享程度相對有限，在政策執行中需要花費巨大的精力協調各相關職能部門之間的關系，這樣的組織結構在客觀上會對政策執行中各部門的協調產生影響[21]，在生育支持配套政策執行的過程中存在一定程度責任缺位的現象，導致實際執行力度不足。

其次，配套公共服務的供給還未滿足公眾的需求，存在供需不匹配的問題。育齡群眾對公共服務的需求主要集中在經濟支持、教育支持和醫療支持等方面，對于托幼資源的需求極為迫切，中國目前0—3歲托幼機構數量相對匱乏。據統計，全國兒童在各類托育機構的入托率不足5%，中國城鎮 3 歲以下嬰幼兒的入托率不到10%，低于發達國家25%到55%之間的入托率[22]。在醫療方面，兒科醫生缺口大，醫患比失衡，兒科醫生工作繁忙、風險大、待遇不高，導致部分醫院出現“兒科醫生荒”。

最后，獨生子女政策在中國實行了30多年，深刻改變了人們的生育觀念，生育意愿和婚育文化在社會轉型中發生了改變[23]。生育的社會遺傳和文化慣性短時期內難以改變，生育觀念固化給政策執行帶來了阻力。

(三)生育支持政策績效不顯著

由于中國人口基數大，生育支持政策實施與生育行為轉變之間通常有一個時滯期，政策效果往往需要經過一定的時間才能展現出來。依照國際經驗，通過政策調整作用于生育不僅周期較長, 且效果可能較為有限[24]。群眾的生育意愿受到經濟、文化、社會等諸多因素的影響，生育數量短時間內難以顯現。人口問題的這個特殊屬性，決定了生育支持政策績效短時間內難以從結果績效進行評價。從已有的人口治理經驗來看，無論是人口的性別結構失衡還是人口老齡化問題，都需要未雨綢繆。同時，對于低生育率的公共治理績效來說，不僅僅是生育率的單一結果績效，還包含結果績效和過程績效兩個維度。過程績效的顯著提升體現在生育意愿、觀念和文化的改變，然而生育文化、生育理念的改變沒有具體的量化指標，過程績效難以衡量。

三、生育支持的多中心協同治理模式：基于咸寧市生育配套政策的實踐

(一)生育支持政策落實的多中心協作

人的需要是通過多種渠道或系統來滿足的，公共政策的實施僅僅依靠某一項目、某一部門或某一社會系統來承擔責任是遠遠不夠的，一項政策能夠發揮持久有效的作用有賴于不同資源的協調與合作[25]。

在咸寧市生育支持體系的構建中，政府發揮主導作用。第一，切實了解女性的生育顧慮。咸寧市衛健委在2019年初對市內居民二孩生育的現狀、意愿和能力進行了問卷調研，發現二孩生育意愿低主要因為生育與職業發展沖突、經濟壓力大和無人照料。第二，健全生育支持相關政策，在擴大公共服務資源供給、保障婦女生育權益和母嬰健康、降低二孩家庭生育成本方面制定政策及實施細則。第三，在政府主導的多元主體關系中，政府通過補貼、優惠等利益導向工具，引導各主體充分利用各自優勢，發揮各自作用。

對于經濟壓力大的問題，咸寧市政府通過住房保障、生活保障、生育補貼等減輕家庭的經濟壓力。對于生育與家庭沖突的問題，政府通過補貼或稅收減免分擔企業成本，引導用人單位對孕婦實行工作優待，在孕期實行彈性工作制，保障女性合法權益。對于無人照料的問題，衛健部門對普惠型社區托幼機構的運營費用進行補貼，引導社區提供經濟便利的托幼服務，各方合力共同打造起一個有宏觀到微觀的全面的生育支持體系，緩解育齡夫婦的生育顧慮，促進生育意愿向生育行為的轉化，實現政府的治理目標。在咸寧市生育配套政策的實施過程中，政府、社區、用人單位和家庭形成了一種良性互動關系，形成了政府主導下社會力量積極參與的格局(圖1)。

圖1 多元主體的互動關系圖

(二)多種形式的治理工具

實踐表明，以某一部門為基礎制定的公共政策項目的順利實施離不開其他部門的配合與支持[26]。因此，在咸寧市實施生育配套政策的過程中，各部門根據《市人民政府辦公室關于加快實施全面兩孩配套政策的意見》，按責任分工制定3個方面的13項配套政策實施細則，綜合施策。在13項具體措施中，涉及相關職能部門17家(表1)。

為了降低二孩家庭生育成本，咸寧市政府推出了產后福利、教育福利和住房福利。咸寧市財政局對轄區內醫療機構住院分娩的二孩產婦給予一定的住院分娩補助，列入市與縣財政預算；民政局對符合條件的困難計劃生育家庭，及時納入城鄉低保保障范圍，加大最低生活保障力度；財政局和教育局為政策內二孩減免一定金額的保教費，加大教育保障支持力度；民政局、稅務局、住房公積金管理中心、住房和城鄉建設局四部門通力合作，通過稅收優惠和資金減免減輕購房壓力，加大住房保障支持力度。

在擴大公共服務資源供給方面，咸寧市政府推出了醫療福利和教育福利。人社局要求事業單位在績效工資分配中對產科、兒科醫師、助產師、護士等給予傾斜，發改委積極爭取中央預算內無償投資建設兒童醫院，優化配置醫療資源；教育局投入資金新建和改擴建幼兒園，按照輕重緩急安排義務教育學校項目建設，發改委積極爭取項目及資金，加大公立幼兒園的建設和支持力度，合理配置教育資源；衛健委與城區社區開展0—3歲嬰幼兒照護服務項目合作，發揮和利用社區的資源優勢提供嬰幼兒照護服務，財政局將嬰幼兒照護服務經費納入財政預算，鼓勵支持社會力量舉辦托育服務機構，提升嬰幼兒照護服務水平。

在保障婦女生育權益和母嬰健康方面，咸寧市政府給出了孕期福利和產后福利。發改委積極爭取項目資金，總工會提供經費在公共場所建設愛嬰室，城鄉規劃局加強規劃管控，要求公共場所項目必須配套母嬰設施；人社局增加孕檢補助項目，拓展婦幼健康特色保健服務；人社局聯合總工會加強對企業進行指導，聯合審查《湖北省女職工專項集體合同》的簽訂和履行環節，保障女性三期權益(孕期、產假期、哺乳期)，咸寧市婦聯制定和執行扶持婦女自主創業政策，促進婦女實現創業和再就業，積極履行維護婦女權益的基本職能。

(三)生育支持多中心協同治理的咸寧模式

在政府自上而下的強制約束之下，獨生子女政策實現了預期目標，但這只能說明對于生育控制政策通過行政手段是可行的。對于生育支持來說，寬松的生育政策給予公眾生育的自主選擇權，然而生育意愿的影響因素十分復雜，比如住房、工作、養老等經濟壓力，還有生育文化的影響，這些因素往往來自于基層，因此還像以往一樣采取自上而下的強制性政策工具是具有一定難度的。因此，咸寧市通過采取自上而下與自下而上相結合的社會化治理模式，構建起政府主導、部門協同、全社會參與的生育支持體系，這是該模式得以有效實施的原因，也是本文的重要成果(圖2)。

表1 配套政策各單位職能

圖2 咸寧市生育支持的多中心協同社會治理模式

咸寧市的試點工作產生了積極的效果。第一，2018年咸寧市全面二孩配套政策出臺之后，二孩生育率顯著增加，受一孩生育下降的影響，整體的生育率有所下降，2018年出生率為15.13‰[27]，2019年出生率為12.74‰[28]，但是下降幅度有所放緩。第七次全國人口普查公報顯示，咸寧市常住人口2 658 316人，比2010年第六次全國人口普查時增加195 733人，增長7.95%，年平均增長率為0.77%。在生育率低迷的大環境下，咸寧市配套政策的出臺，在一定程度上減緩了生育水平快速降低的態勢，使各地區生育水平的降幅穩定在可控的范圍內。嘉魚縣更是逆流而上，出生率從2016年開始連年上升，由2017年的12.22‰再上升到2018年13.47‰[29]。第二，生育意愿的提高表現得較為隱性，生育配套政策是一個民生工程，咸寧市通過多項政策保障，為生育家庭提供切實的利益與方便，減輕生育的后顧之憂，助力女性的工作與家庭平衡。配套政策的出臺帶來了積極的社會影響。盡管生育政策調整對未來人口長期發展趨勢的影響有限，但對社會的長期影響卻可能是深遠的，特別是通過影響未來的非獨生子女一代人的成長而對未來的家庭和社會發展產生作用。

四、結論與建議

生育支持是中國未來人口發展戰略中的重要工作[30-31]。試點是發現事物的普遍性因果聯系、形成理論和政策并對其正確性進行檢驗的有效途徑，是試驗手段在政策運行中可行的替代方法[32]。咸寧市項目試點工作的多中心協同治理模式凸顯了在宏觀、中觀和微觀層面的多主體協同特點，該試點項目的成功經驗將為國家未來的人口政策提供寶貴的實踐與創新經驗，具體政策建議如下。

(一)多元主體明確定位，發揮作用

三孩生育政策作為一項公共政策，意味著政府不僅賦予了公眾生育的自主選擇權，還承擔著為生育家庭提供服務和保障的義務，政府在生育支持體系中要起主導作用，為生育支持給予政策的執行以及公共服務的提供。社區是提供社會支持的重要主體，社區作為發展托育服務的重要依托，應積極發揮自身作用，為群眾提供適宜便利的照護服務，減輕家庭的照料壓力，促使生育女性平衡好生育與職業發展的關系。家庭作為獲得生育支持的需求方，也是生育支持的供給方，應注重發揮代際支持的作用[33]，同時強化父親的育兒職責，引導父母雙方共同承擔養育責任，以營造友好的家庭氛圍。

(二)多措并舉，構建生育支持政策群

三孩政策的有效落實，僅以單一政策實現生育激勵的目標存在困難，還應設計各種促進生育的措施及考慮措施之間的相互影響，積極構建兼容性的生育激勵政策群。首先，經濟壓力是許多家庭推遲生育的主要因素之一。政府可以通過宏觀調控穩定房價，或者以發放購房補貼的形式，緩解育齡家庭的購房壓力；通過減免生育費用、發放生育津貼、完善生育保險制度和制定差別化稅率等多種形式，緩解育齡家庭的生育壓力；通過構建和完善養老保障體系和醫療衛生制度，緩解育齡家庭的養老壓力。其次，擴大公共服務供給[34]，回應公眾的公共服務需求。擴大教育資源的供給，在現有教育資源的基礎上新建、改建或擴建學校，推進學前教育和中小學義務教育均等化；擴大醫療資源的供給，通過政策傾斜，提高產科兒科醫生的工資待遇和福利水平，解決兒科醫生荒的問題，加強建設婦幼服務體系；擴大托育資源的供給，從政府主導型、社會創辦型、企事業單位福利型、幼兒園往下延伸型、家庭養育型的5種模式入手，打造“橫可到邊、縱可到底”的托幼服務托底機制；在公共場合和企業建設母嬰室或相應設備，為女性哺乳提供便利。再次，保障女性合法權益，通過稅負減免引導企業履行社會責任和硬性機制保護女性的合法權益，給女性創造重返崗位的機會，減輕生育對于職業女性的沖擊，助力工作與家庭平衡。最后，變女性產假為帶薪父母假，引導父母共同承擔養育責任，營造男女平等的社會氛圍。

(三)因地制宜，注意地方靈活性

由于中國不同地域之間、城鄉之間的人口結構與條件，社保工作基礎與經濟發展水平有很大差異，影響生育意愿的因素也存在一定程度的不同，因此在堅持中央對全國生育宏觀政策調控作用的同時，各地區在進行生育支持配套政策制定和實施的過程中應因地制宜和注意時效性，根據當地的實際情況靈活調整，使生育支持配套政策適應當地的需要。由于經濟補貼難以彌補職業女性因為生育遭到的“收入懲罰”[35]，在經濟發達的地區可以通過發展社會化的嬰幼兒照護服務，以減輕家庭的照料負擔，平衡職業發展與生育照護之間的矛盾。

五、結語

通過對湖北咸寧的政策實施模式和生育支持治理經驗的總結發現，多中心生育支持的治理模式對于改善現有的低生育率現狀是有作用的。以政府為主導，全社會參與的生育支持多中心協同治理是提高國家治理能力的重要手段和路徑，本研究可以為三孩生育政策背景下其他地區的人口治理問題提供經驗借鑒。目前實施的全面三孩政策，對促進人口增長帶來的效果尚不顯著，有些地區人口負增長的情況依然存在，為了進一步優化生育政策，促進人口長期均衡發展，在國家17部門印發了《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》以來，各地區已經陸續出臺了各具特色的生育支持政策，本研究僅基于一個地區的試點工作進行了案例分析，后續可以擴大試點地區，豐富研究樣本，并且通過實地調查問卷數據等實證分析模型分析生育支持政策的效果，進一步深化生育支持相關研究。