日本促進老年人就業的政策改革與啟示

謝立黎，韓文婷

(1.中國人民大學 人口與發展研究中心，北京 100872；2.中國人民大學 社會與人口學院，北京 100872；3.中國人民大學 老年學研究所，北京 100872)

在人口老齡化加速發展和生育率持續降低的背景下，勞動年齡人口規模減少將成為我國可持續發展面臨的重大挑戰[1-2]。第七次全國人口普查數據顯示，與2010年相比，我國15—59歲人口比重下降了6.79個百分點，勞動年齡人口正逐年緩慢減少(1)國家統計局.第七次全國人口普查主要數據結果新聞發布會答記者問，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202105/t20210511_1817274.html。與此同時，我國低齡老人數量龐大，老年群體人口素質隨著隊列更替不斷提升，開發老年人力資源、探索適合老年人的靈活就業模式成為實施積極應對人口老齡化國家戰略的重要策略之一[3-4]。

作為人口老齡化的先行國家之一，人口年齡結構的失衡對日本勞動力持續供應影響深遠，如何在人口年齡結構高度老化的狀況下保證經濟、社會的平穩運行，一直是每屆日本政府考慮的重中之重。自二戰以來，日本不斷完善相關法律政策，為老年人就業提供法律支持，同時積極倡導無齡化社會，反對年齡歧視，提倡性別平等，用多種形式保障老年人獲得公平就業的機會。通過長時間的發展，日本在積極開發利用老年勞動力方面已經積累了許多經驗，對我國的政策制定有重要的啟示和借鑒意義。那么，中日老年人就業狀況存在哪些異同？日本現行的促進老年人就業的政策體系如何？該體系的形成經歷了怎樣的改革歷程？對中國有哪些啟示？本文將嘗試對上述問題進行回答，以期能夠為開發我國老年人力資源，實施積極應對人口老齡化國家戰略提供參考。

一、中日兩國老年人就業狀況比較

1.中日老年人口就業率均呈上升趨勢，但中國老年人口就業率低于日本

根據日本總務省統計局發布的最新數據(2)日本總務省統計局.統計からみた我が國の高齢者(65歳以上)-「敬老の日」にちなんで-，https://www.stat.go.jp/data/roudou/topics/index.html，截至2020年底，日本65歲及以上老年就業人口數量達到906萬人，老年人口就業率達到25.1%，創下歷史新高，這也是自2004年以來老年就業人口數量連續第17年增加。其中，男性老年人口就業率(34.2%)高于女性老年人口(18%)。整體上我國老年人口就業率低于日本，根據第七次全國人口普查數據，2020年我國65歲及以上老年人口就業率為18%，農村老年人口就業率(28%)高于城市老年人口(5%)。與日本相似，我國男性老年人口就業率(23%)高于女性老年人口(13%)(3)國家統計局.第七次人口普查數據,http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/7rp/indexch.htm。

從老年就業人口占就業總人口比例來看，2019年在日本就業總人口中，65歲及以上老年就業人口占比為13.3%，而在中國該比例僅為5.7%，不到日本的一半(見圖1)。即便擴大到60歲及以上老年人，該比例也僅為10.3%。從變化趨勢來看，2008—2019年日本65歲及以上老年就業人口占就業總人口比例呈線性增長態勢，而中國不論是60歲及以上還是65歲及以上老年就業人口占就業總人口的比例都是在波動中緩慢上升。

2.中日老年人口就業行業相似，但中國老年人口就業主要集中在第一產業

圖2展示了2020年日本老年人就業的行業分布情況。日本65歲及以上老年人在“批發和零售貿易業”就業的人數最多，其次是“農林業”、“服務業”、“制造業”和“醫療、福利業”等，就業人數最多的批發零售業是就業人數最少的情報通訊業的18倍。從不同行業老年就業人口占該行業就業人口總數的比例可以看出，“農林業”就業人口中一半為老年人，“房地產和商品租賃業”以及“服務業”中老年人約占1/4。從性別差異來看，女性老年人就業主要集中在“批發零售業”和“醫療、福利業”，男性老年人就業主要集中于“農林業”、“制造業”和“建筑業”。

圖1 中國和日本老年就業人口占就業總人口比例變化趨勢(2008—2019年)資料來源：中國數據根據歷年《中國勞動統計年鑒》整理獲得，http://ifggh22a7519b7d4741d3sw6vkqcnbxbpb6cvn.fhab.libproxy.ruc.edu.cn/yearbook/Single/N2021020042;日本數據根據日本總務省統計局歷年勞動力調查報告《統計からみた我が國の高齢者(65歳以上)-「敬老の日」にちなんで-》整理獲得，https://www.stat.go.jp/data/roudou/topics/index.html。

圖2 日本主要產業中65歲及以上老年就業人口規模及比例(2020年)資料來源：根據日本總務省統計局歷年勞動力調查報告《統計からみた我が國の高齢者(65歳以上)-「敬老の日」にちなんで-》整理獲得，https://www.stat.go.jp/data/roudou/topics/index.html。

與日本相似，我國老年就業人口規模排名前三的行業也包含了“農、林、牧、漁業”、“制造業”和“批發和零售業”(見圖3)。但與日本不同的是，我國老年人就業主要集中在第一產業。以2020年第七次全國人口普查數據為例，65歲及以上老年人在“農、林、牧、漁業”中就業人口為2396萬，與排名第二位的“批發零售業”(185萬)相比，就業人數是其12.95倍。“農、林、牧、漁業”中65歲及以上老年就業人口占該行業就業人口總數的比例最高(17.76%)，與日本相差巨大，其次為“水利、環境和公共設施管理業”(9.94%)，其余行業中老年就業人口所占比例都在3%左右或以下。

圖3 中國主要產業中65歲及以上老年就業人口規模及比例(2020年)資料來源：國家統計局.2020年第七次全國人口普查,http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/7rp/indexch.htm。說明：采礦業，信息傳輸業，金融業，科學研究和技術服務業，電力、熱力、燃氣及水生產和供應業，文化、體育和娛樂業，以及國際組織中65歲及以上老年人就業人數都不足十萬人，故在此未呈現。由于就業數據為在全部住戶中抽取10%所得，本文將原數據乘以10來大致推斷各產業中全國65歲及以上老年就業者人數。

3.中日老年人就業形態相似，主要以非正式雇傭為主

從雇傭形態來看，日本老年就業人口主要屬于非正式雇員(包括短工、兼職、勞動派遣等形式)，且女性老年人口中非正式雇員比例高于男性老年人。日本總務省統計局報告表明，從2010年至2020年，老年正式雇員只增加了46萬人，而老年非正式雇員人數則增加了227萬人，老年非正式雇員占所有老年雇員的比例從68.9%上升至76.5%。“想在方便的時間工作”、“可以使用專業技能”和“可以獲得家庭補貼和學費等”是老年人選擇非正式雇傭最重要的三個原因(4)根據日本總務省統計局歷年勞動力調查報告《統計からみた我が國の高齢者(65歳以上)-「敬老の日」にちなんで-》整理獲得，https://www.stat.go.jp/data/roudou/topics/index.html。

中國雖未統計非正式雇傭的老年人口數量，但根據《中國勞動統計年鑒》，2019年60—64歲老年就業人口中自營勞動者和家庭幫工合計占68%，女性老年人這一比例(78.5%)高于男性老年人(60.7%)(5)數據來源：中國經濟社會大數據研究平臺.《中國勞動統計年鑒》，http://hfggh22a7519b7d4741d3sqqxkbvkwvucv6bpk.fhab.libproxy.ruc.edu.cn/yearbook/Single/N2021020042，說明中國老年人的就業形態也以非正式雇傭為主。

上述比較顯示，中國和日本老年人就業的發展趨勢基本相似，但中國人口老齡化進程晚于日本，開發老年人力資源的緊迫性并沒有日本那么強，因此整體上我國老年人口就業率較低，且主要集中在農村和農業。但值得重視的是，我國老年人口基數大、人口老齡化速度快，開發老年人力資源更需要未雨綢繆。因此，應盡快明確制度改革的方向和具體措施，為積極開發老年人力資源做好充分準備。

二、日本促進老年人就業的政策體系

為了應對日趨嚴重的少子老齡化現象導致的勞動力數量縮減、養老金不足等問題，日本政府著力構建促進老年人就業的政策體系，從內容上來看主要涉及三個方面(見圖4)：意愿激發、權利保障和能力支撐。意愿激發主要是通過養老金制度改革來實現，體現為不斷推遲養老金領取年齡，促使老年人外出就業；權利保障是為了確保老年人有公平的就業機會，主要包括實施延遲退休制度、禁止年齡歧視、鼓勵老年人創業、提供失業保險、拓展和豐富繼續就業形式等；終身學習和職業能力開發為老年人繼續就業提供能力支撐，主要側重提升老年人繼續參與勞動力市場的能力。三者之間緊密配合、互相促進，構成了日本促進老年人就業的政策體系。

圖4 日本促進老年人就業政策體系示意圖

其中，養老金制度隸屬于社會保障體系，而保障老年人就業權利的核心法律《高齡者雇傭安定法》則隸屬于勞動法體系，表面看來兩項制度互不相干，但實際上日本政府巧妙地將二者的改革相互銜接。日本延遲厚生年金領取年齡政策的開始時間均早于延遲退休年齡政策的開始時間，可以在一定程度上增強老年人的就業意識和意愿。為了避免老年人找工作期間陷入收入“空檔期”，政府修正了《雇用保險法》，降低了參保年齡限制，使得60歲及以上老年人可以繼續加入雇傭保險，解決了老年人失業期間的生活保障問題。此外，由于老年人繼續就業時多為非正式雇傭，因此《厚生年金保險法》在改革中將非正式雇傭者納入參保對象更有利于激發老年人的工作意愿。為了保障老年人的就業權利，給老年人創造良好的就業環境，日本政府多次修訂《高齡者雇傭安定法》和《高齡社會對策大綱》，不斷提出各項促進就業的具體措施，促進政策有效落地。不僅如此，日本重視老年人接受教育和職業能力開發的權利，有效解決了老年人繼續就業的內在能力問題。日本“社會保障體系+就業權利保障體系+教育權利保障體系”三者緊密配合，構建出完善的老年人就業政策體系。

三、日本促進老年人就業政策的改革歷程

日本促進老年人就業的政策體系形成并非一蹴而就，而是經過了近80年的改革歷程。本文以日本老齡化進程節點為主線，結合經濟社會發展、勞動力供給、養老金壓力、全民健康改善等因素，將其促進老年人就業的政策改革分為了四個階段，分別為政策萌芽階段、政策形成階段、初步改革階段和深化改革階段。圖5總結了各階段主要政策的改革歷程。

圖5 日本促進老年人就業主要政策的改革歷程

1.政策萌芽階段：制定《老年人福利法》，倡導個人可延遲至60歲退休

在日本進入老齡化社會之前，總和生育率在1956年就已降至2.22，在這之后的一段時期內，0—14歲人口數量已呈現出波動減少的趨勢(6)內閣府.令和3年版高齢社會白書(全體版)，https://www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/index-w.html。這意味著當這一年齡段群體成為勞動年齡人口時，勞動力供給可能出現下降。為此，日本政府早在20世紀中葉就開始了厚生年金制度的改革。日本是在1942年制定了《勞動年金保險法》，制度設立初期僅規定男性領取年金的起始年齡為55歲。1944年“勞動年金保險”改名為“厚生年金保險”，并將參保對象擴大到女性勞動者，明確男女領取年齡均為55歲。1954年《厚生年金保險法》修正案規定從1957年開始，男性領取厚生年金的年齡每四年延遲1歲，最終推遲至60歲，女性則保持55歲不變(7)厚生勞動省.第4回社會保障審議會年金部會資料1“支給開始年齢について“，https://www.mhlw.go.jp/stf/shingi/2r9852000001r5uy-att/2r9852000001r5zf.pdf，由此來鼓勵男性工作更長時間。

隨著戰后經濟的恢復，為了給全體國民提供更好的保障，日本于1959年制定了《國民年金法》，該法案旨在為全體日本國民提供基本的經濟保障。但值得注意的是，國民年金的全額領取年齡從設立之日起就定為65歲(8)厚生勞動省.國民年金法，https://www.mhlw.go.jp/web/t_doc?dataId=85001000&dataType=0&pageNo=1，而當時日本企業普遍的退休年齡為50—55歲，這就意味著員工退休后有很長一段時間可能缺乏穩定的收入來源。為了避免這種情況發生，日本政府開始探索如何促進老年人就業與再就業。

1963年日本政府頒布了被譽為“老年人憲章”的《老年人福利法》，該法案倡導應按照老年人的意愿和能力，為其提供從事工作以及參與社會活動的機會[5]；老年勞動者可以根據個人意愿適當調整退休年齡，將50—55歲的退休年齡延長至60歲[6]。盡管《老年人福利法》為日本老年人繼續就業提供了法律依據，但在實踐中老年人卻往往因為年齡大而受到雇主歧視。為此，日本于1966年制定了《雇傭對策法》，其中第四條主要針對就業年齡歧視問題進行了規定，“穩定老年人就業和促進其再就業，使老年人能夠根據自己的動機和能力工作，不受年齡限制”(9)厚生勞動省.労働施策の総合的な推進並びに労働者の雇用の安定及び職業生活の充実等に関する法律，https://www.mhlw.go.jp/web/t_doc?dataId=75008000&dataType=0&pageNo=1。

與此同時，隨著人口老齡化趨勢逐漸凸顯，終身教育思想于20世紀60年代傳入日本，由文部科學省負責主管推動老年教育事業，市町村教育委員會則主辦了高齡者大學、老年學院等[7-8]。1958年，日本政府制定了《職業訓練法》，旨在通過職業訓練和技能鑒定提升勞動者必須的職業技能，其中就包括了為在職高齡勞動者提供培訓的企業內生涯職業訓練體系[9]。該法案后來也成為保障老年勞動力職業能力提升權利的重要法律。

2.政策形成階段：制定《高齡者雇傭安定法》，鼓勵企業延遲退休年齡至60歲

在這一階段，日本逐漸形成了以推遲養老金領取年齡、延遲退休年齡和發展終身教育與職業能力體系為三大核心內容的促進老年人就業政策體系雛形。二戰后日本的經濟迅速發展，為社會保障事業發展提供了良好的經濟基礎，政府對社會保障的投入迅速增加。然而，20世紀70年代出現的石油危機使得其經濟增速減緩。1970年日本65歲及以上人口占總人口比重超過7%，正式進入老齡化社會(10)United Nations.World Population Prospects 2019,https://population.un.org/wpp/DataQuery/。同時，日本的總和生育率在1975年跌至1.91，0—14歲人口在1980年達到2751萬峰值后持續減少(11)內閣府.令和3年版高齢社會白書(全體版)，https://www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/w-2021/html/zenbun/index.html，進一步加劇了養老金不可持續的問題[10]。內外雙重壓力使得日本政府開始積極探索建立促進老年人就業與再就業的相關制度。

1971年日本政府制定《中老年人就業促進法》，旨在通過實施繼續雇傭制度，為有工作意愿的中老年人提供就業機會，保證其穩定的就業活動，提高他們對經濟和社會發展的貢獻度。但由于日本養老保險制度實行現收現付制，人口年齡結構的逐步老化使得厚生年金制度的可持續性面臨越來越大的挑戰。因此，日本政府在開發老年人力資源的同時，仍然需要繼續推進年金制度的改革。1985年日本政府對《厚生年金保險法》進行修訂，規定女性領取厚生年金的年齡從1987年開始每3年推遲一歲，最終從55歲推遲到60歲(12)厚生勞動省.第4回社會保障審議會年金部會資料1“支給開始年齢について“，https://www.mhlw.go.jp/stf/shingi/2r9852000001r5uy-att/2r9852000001r5zf.pdf。而年金制度的改革又加速推動日本政府促進老年人就業與再就業。次年，日本政府對《中老年人就業促進法》進行修訂并更名為《高齡者雇傭安定法》，鼓勵企業實行60歲退休制度(13)厚生勞動省.高年齢者等の雇用の安定等に関する法律，https://www.mhlw.go.jp/web/t_doc?dataId=75049000&dataType=0&pageNo=1。此外，日本分別在1986年、1989年和1990年三次修訂了《老年人福利法》，以提高對老年人福祉的保障[11]，其中“為老年人提供從事工作的機會”這一核心思想始終沒有改變。

為了配合老年人力資源的開發，老年教育受到越來越多的重視，老年人接受教育被視為一項基本人權。1985年為了建設終身學習社會，日本將《職業訓練法》更名為《職業能力開發促進法》，修訂后的《職業能力開發促進法》不僅規定了雇主的責任，還要求勞動者在整個職業生涯中都必須不斷開發、提高職業能力，以保持良好的從業適應性。日本厚生勞動大臣需每五年制定一期職業能力開發計劃，而勞動者年齡的變化正是計劃更新時考慮的重要因素之一[12]。1990年日本政府頒布《終身學習振興法》(又稱《關于整備終身學習振興措施和推進體制的法律》)，針對人民群眾普遍需要終身學習機會的情況，旨在通過建立相關制度來增加終身學習的措施和機會，規定由都道府縣教育委員會推進終身學習事業，由文部省和經濟產業省共同支持制定計劃和開展終身教育活動(14)E-GOV法令檢索.生涯學習の振興のための施策の推進體制等の整備に関する法律，https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=402AC0000000071。

3.初步改革階段：積極轉變社會觀念，提高退休和年金領取年齡到65歲

進入20世紀90年代以后，日本人口年齡結構在頂部老齡化的同時還經歷著少子化帶來的底部老齡化(15)厚生勞動省.令和2年版 厚生勞動白書，https://www.mhlw.go.jp/content/000735866.pdf，總和生育率持續下降并于2005年達到歷史最低點1.26，從高生育率向低生育率再到超低生育率的轉變使得人口老齡化進程加速發展，并在2005年首次出現總人口負增長。1994年日本65歲及以上人口占總人口比重達到14.30%，進入老齡社會階段(16)United Nations.World Population Prospects 2019,https://population.un.org/wpp/DataQuery/，15—64歲勞動年齡人口在1995年達到峰值8716萬人后進入持續減少階段(17)內閣府.令和3年版高齢社會白書(全體版)，https://www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/w-2021/html/zenbun/indexhtml。此外，泡沫經濟的破滅使得日本經濟長期不景氣，年金支出對財政的壓力日益增大。為此，日本政府不得不繼續年金制度的改革，同時進一步延遲退休年齡，并提高對企業實施繼續雇傭老年人政策的強制性。與前一個階段不同的是，勞動年齡人口數量的減少使得日本政府推動老年人就業的目的逐漸從彌補退休后的收入“空檔期”轉變為彌補勞動力短缺，從應對老年人自身的問題上升到應對人口老齡化的問題。與此同時，全民健康狀況改善、健康預期壽命延長也使得老年人力資源開發的可行性不斷提高。據研究，日本的健康預期壽命在1990—2013年間提高了3.08歲，并于2013年時達到73.3歲，成為全球健康預期壽命最高的國家[13]。因此這一階段日本政府的改革措施越來越積極主動，包括塑造積極的老年人形象，鼓勵創業等多元化的就業途徑，為老年人繼續就業創造更好的社會環境。

在進入老齡社會的當年，日本政府就對《厚生年金保險法》和《高齡者雇傭安定法》進行了修訂。修訂后的厚生年金制度明確提出分階段、分性別提高厚生年金中“定額部分”養老金的領取年齡。男性從2001年開始，女性從2006年開始，每三年延遲一歲，在2018年前所有人延遲至65歲(18)厚生勞動省.第4回社會保障審議會年金部會資料1“支給開始年齢について“，https://www.mhlw.go.jp/stf/shingi/2r9852000001r5uy-att/2r9852000001r5zf.pdf。配合年金制度的調整，1994年的《高齡者雇傭安定法》的修訂方案明確規定企業有義務雇傭勞動者至60歲，并從1998年開始正式實施[5]。此次修訂標志著日本正式開啟了延遲退休年齡政策改革。

進入21世紀，在日益嚴峻的老齡化背景下，為了彌補15—64歲勞動年齡人口的驟減，日本政府先后出臺和修訂了多項有關逐步延遲退休年齡的政策法規。2000年日本政府再次同時修訂了《厚生年金保險法》和《高齡者雇傭安定法》。前者在提高厚生年金“定額部分”領取年齡的基礎上，進一步規定從2013年開始，逐步將“報酬比例部分”養老金的領取年齡提高到65歲；后者則提出企業有義務努力延遲退休年齡到65歲或為退休后的老年人提供繼續雇傭的機會，為之后的再次修訂做好鋪墊。在2004年的修訂中，《高齡者雇傭安定法》規定所有企業從2006年開始都要以分梯次逐步遞增方式將退休年齡提高至65歲，同時法案第九條為企業提供了三種選擇：一是延遲退休年齡到65歲;二是采取繼續雇傭制度，即允許員工65歲以前退休，但退休后雇主要重新雇傭有工作意愿的老年員工；三是直接廢除退休年齡制度[14]。這三種方案意味著企業既可選擇以正式雇傭的形式，也可選擇以非正式雇傭的形式雇傭老年人。由此形成的結果是很多企業為了節約成本，選擇維持60歲退休年齡，同時以臨時工、非正式合同工等形式繼續雇傭退休后的老年人。因為非正式雇傭形式既可以保持勞動者退休前的工作內容不變，同時薪資待遇卻會比退休前降低許多[15]，這無疑對老年勞動者是不公平的，也會對其生活質量產生影響。

2012年日本政府第五次修訂《高齡者雇傭安定法》，在2000年和2004年的基礎上，進一步要求企業要確保有工作意愿的員工可以工作到65歲[16]。不僅如此，對于不聽勸告和警示的企業，都道府縣的勞動管理部門或職業介紹機構將會指導其進行整改，若仍不改正，政府可以向社會公布違反規定的企業名稱，公共職業介紹所將停止受理該企業的招聘手續，以加強對企業的監管。盡管這種必須予以全員聘用的新政策讓企業平添不少壓力，但也為老年人的穩定就業增加了一道法律保障，使老年人可以以正式員工的身份工作到65歲，并能夠獲得正常的收入。至此，日本政府完成了第二次延遲退休年齡的政策改革，進一步將退休年齡從60歲提高到了65歲。

推進延遲退休年齡政策的過程一定會遇到很多阻力，其中對高齡就業者的年齡歧視是阻礙企業貫徹執行政策的重要因素之一[15]。為了消除職場中的年齡歧視，日本政府在2001年和2007年對《雇傭對策法》進行了兩次修訂。2001年修訂中要求企業招聘和錄用員工時有義務取消年齡限制，但實際效果并不理想。因此在2007年修訂版中去掉了“有義務”三個字，直接改為“禁止企業設置年齡限制”，進一步提高了法律的強制性[17]。該法案第十條明確寫道：“無論工人年齡大小，只要雇主認為雇傭行為是必要的，就應根據厚生勞動省的條例為其提供平等機會(19)厚生勞動省.労働施策の総合的な推進並びに労働者の雇用の安定及び職業生活の充実等に関する法律，https://www.mhlw.go.jp/web/t_doc?dataId=75008000&dataType=0&pageNo=1。”

然而，僅有法律約束和政策支持，沒有達成社會認同，最多只能使企業勉強執行政策，無法從根本上改善老年人就業環境。為此，日本于1995年出臺了《高齡社會對策基本法》作為應對老齡社會的法律基礎[18]，《高齡社會對策基本法》明確了積極應對人口老齡化的基本理念，并根據該法制定了國家條令《高齡社會對策大綱》。兩者在1994—2012年之間都經過多次修訂，其中涉及老年人就業的變化主要有四個方面：一是越來越強調積極的老年人形象，重視消除對老年人的刻板印象；二是不斷拓展老年人就業的外延，從延遲退休發展為鼓勵老年人創業、遠程辦公；三是注重鼓勵和調動企業的積極性，政府向企業提供指導、財政補貼、獎勵等；四是不斷完善終身能力發展體系(20)本部分內容根據《高齡社會對策大綱》歷次版本內容整理總結。資料來源：日本內閣府，https://www8.cao.go.jp/kourei/index.html。

4.深化改革階段：大力解決雇傭不平等問題，推動實現無齡化社會

隨著老齡化與少子化趨勢進一步加劇，日本65歲及以上人口占總人口的比例于2013年起超過24%，正式進入到超老齡社會。超高比例的老年人口使得日本社會保障支出持續上漲，并于2018年達到歷史最高水平。其中，與老年人有關的費用支出(如養老保險、老年人醫療福利、老年人福利服務和老年人繼續就業福利等)占社會保障總支出的66.5%(21)內閣府.令和3年版高齢社會白書(全體版)，https://www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/w-2021/html/zenbun/index.html。與之相反，從2015年開始國民養老金繳納人數不斷減少，年輕人繳費熱情不高，使得日本養老金資金來源呈現緊縮趨勢[10]。再加上出生人口數量持續下降，導致勞動力供給和養老金制度都面臨前所未有的挑戰。為了加大勞動力供給，提高養老金制度的可持續性，日本政府促進老年人就業的制度改革進入到無齡化的新發展階段，即完全消除年齡對就業的限制。具體表現在三個方面：倡導將養老金領取年齡與退休年齡從65歲延遲至70歲；提高非正式雇傭的待遇平等性，完善老年人就業保障制度；加強對老年人再就業的支持。

從2013年開始，日本正式執行《厚生年金保險法》在2000年修訂案中提高“報酬比例部分”領取年齡的規定，預計到2030年以前男性和女性的領取年齡均延遲至65歲(22)厚生勞動省.第4回社會保障審議會年金部會資料1“支給開始年齢について”，https://www.mhlw.go.jp/stf/shingi/2r9852000001r5uy-att/2r9852000001r5zf.pdf。在2018年發布的《高齡社會對策大綱》中，日本政府進一步提出要將領取退休金的年齡推至70歲及以上。不僅如此，新版《高齡社會對策大綱》在“基本理念”上出現較大突破，指出將65歲視為“老年人”已不再符合實際，應將“老年人”的年齡起點提高到70歲，并致力于建立一個無齡化(age-free)的社會，使所有年齡段的人都可以根據自己的意愿和能力發揮積極作用(23)日本內閣府.高齡社會對策大綱(平成30年2月16日內閣決定)，https://www8.cao.go.jp/kourei/measure/taikou/h29/hon-index.html。2020年日本65歲及以上老年人口占總人口比例繼續提高至28.4%，80歲及以上的高齡老年人也達到了9.0%。老齡化、高齡化的發展趨勢也迫使日本政府再次對《高齡者雇傭安定法》進行了修訂，除了保障65歲以下員工都有就業機會之外，還提出企業有義務將退休年齡提高至70歲，該法案已于2021年4月1日起正式實施(24)厚生勞動省.高年齢者等の雇用の安定等に関する法律，https://www.mhlw.go.jp/web/t_doc?dataId=75049000&dataType=0&pageNo=1。

在促進老年人就業的改革中，非正式雇傭者遭遇的待遇不平等問題一直是改革的難點。從2016年10月1日開始，日本進一步擴大了厚生年金的覆蓋范圍，將每周工作20小時以上、月收入在8.8萬日元以上的非正式雇員納入厚生年金制度的保障范圍內(25)厚生勞動省.養老金改革法(2016年法律第114號)，http://www.mhlw.go.jp/stf/seisakunitsuite/bunya/0000147284.html，以改善非正式雇員的待遇，預防其出現經濟貧困問題。2018年9月，日本進一步降低了非正式雇員加入厚生年金制度的月收入門檻，由原來月收入8.8萬日元降低到6.8萬日元。這一變化使得當年厚生年金參保對象新增200萬人[19]。除了待遇公平問題，65歲及以上老年人失業時還面臨脫離雇傭保險、出現收入“空檔期”的問題。為此，日本政府于2016年3月通過了《雇用保險法》修正案，規定65歲老年人可以繼續加入雇傭保險，失業時最多可獲得相當于失業前50天工資的補償；再就業時免除勞資雙方的雇傭保險保費(26)日本經濟新聞.厚生勞動省提出就業保險改革方案，http://www.nikkei.com/article/DGXLASDC18H0E_Y5A211C1PP8000/。這不僅為老年人就業提供了更完善的保障，也在一定程度上減輕了企業負擔，有利于老年勞動者被繼續雇傭。

為了滿足老年人多樣化的工作需求，為其提供臨時和短期的就業機會，日本還建立了銀發人力資源中心(Silver Human Resources Center)和公共就業保障辦公室(Hello Work)。銀發人力資源中心由厚生勞動省管轄，致力于振興當地社區、支持老年人就業，并使老年人通過工作獲得幸福感和滿足感。主要職責是為會員提供靈活就業機會、志愿活動機會、老年人工作技能培訓課程以及老年人創業支持服務等。考慮到老年人能力有限，該中心提供的工作內容往往比較簡單，且周期短、時間靈活性強，并且強調老年人參與的自愿性(27)全國銀發人力資源中心商會.什么是銀發人力資源中心，http://www.zsjc.or.jp/about/about_02.html。公共就業保障辦公室的核心業務為面向全社會(包括老年人)提供就業咨詢與支持服務，通過建立信息化平臺，實現企業和求職者的互聯，以達到促進就業的目的。此外，公共就業保障辦公室還為求職者辦理雇傭保險服務，包括就業津貼、失業補助、教育培訓津貼和繼續就業津貼等。公共就業保障辦公室由政府主辦，惠及全民，并通過互聯網打通了企業和求職者的溝通壁壘，使老年人求職更加省時省力，免于奔波。

總體而言，日本促進老年人就業政策改革的主要內容包括提高養老金領取年齡、延遲法定退休年齡、構建老年友好的就業環境、拓展形式多樣的就業途徑和促進終身職業能力發展。在推進改革的過程中也體現出鮮明的特點：第一，無論是制定新政策還是修訂已有政策，其時間和目標都符合日本人口年齡結構的變化趨勢及特點。第二，注重頂層設計先行，建立完善的法律體系。除了《雇傭對策法》和《雇傭保險法》等基本法律保障，日本政府還專門頒布了針對老年人的《老年人福利法》、《高齡者雇傭安定法》、《高齡社會對策基本法》等，完善的頂層設計確保了老年人的就業權利和合法權益，明確了用人單位的義務，為推行延遲退休和發展多樣化就業方式指明了基本方向。第三，政策改革采用漸進方式。“小步慢走”延長退休年齡的方式給企業提供了緩沖期，多種實施途徑的選擇提高了企業配合的靈活度，降低了政策變化對企業帶來的沖擊。從政府建議到企業試行再到法律強制，政策的強制性不斷提高，但整個過程循序漸進，有效降低了企業的抵抗情緒，使其心理上不斷適應并最終接受。第四，全方位為老年人就業提供支持。一方面以老年人需求為中心發展多樣化的就業方式，另一方面保障老年人受教育權利，開發提高老年勞動者的職業能力。

四、日本促進老年人就業的經驗對中國的啟示

從中日老年人就業現狀的比較可知，中日老年人在就業行業、形態和發展趨勢上都非常相似，只是日本人口老齡化進程在時間上領先中國約20年，相關政策體系更加完善，因此以日本為研究對象有前瞻作用[20]。

雖然我國人口平均預期壽命增長較快，但法定退休年齡基本上沿用20世紀50年代的標準：男性60歲、女工人50歲、女干部55歲，在此基礎上對特殊行業或崗位進行了單獨規定，如高級專家退休年齡可延長至不超過70歲，縣(處)級女干部可到60歲退(離)休[21-22]。相比而言，我國退休年齡平均水平較低[23]，男女退休年齡差距較大[24]，提前退休現象突出[25]。對老年人力資源的開發最早體現在對老干部離退休制度的建立和完善上[26]，《中華人民共和國老年人權益保障法》只是在法律層面明確了老年人有依法從事經營和生產活動的權利。隨著人口老齡化快速演進，近年來中央層面陸續發布了《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》、《中共中央 國務院關于加強新時代老齡工作的意見》等重要文件，為健全終身學習和終身職業技能培訓體系、延遲法定退休年齡、探索老年人靈活就業模式、積極開發老年人力資源提供了方向指導。

然而，目前我國尚未出臺類似《高齡者雇傭安定法》的老年人就業核心法律，延遲退休政策的具體方案也尚未真正落地。對比中日兩國老年人就業的相關法律與政策可見，中國當前有關老年人就業的制度建設相當于日本政策建立階段的初期，但是我國人口老齡化程度已經相當于日本初步改革階段水平，而且中國從進入老齡社會到進入超老齡社會的時間預計也會比日本更短，這意味我們需要在更短時間內完成制度的建立和調整。加之中國區域和城鄉差異大、老年人口體量大，面臨的問題會更加復雜。因此，我們在借鑒日本經驗的同時，必須要注意結合中國的現實情況。

1.深入開展積極老齡觀教育，全面提高社會認同

盡管我國已在全國范圍內開展了人口老齡化國情教育，但教育對象主要局限于機關事業單位和基層黨委組織。日本經驗表明，有效推進延遲退休和促進老年人就業政策落地，必須取得企業配合和社會認同，需要在企業和社會開展全面深入的人口老齡化國情教育，使整個社會認識到老年群體并非皆為衰弱、貧困和保守者，用健康老齡化、積極老齡化、老有所為等積極老齡觀取代過去的“包袱論”、“無用論”等消極老齡觀，認識到老年人的人力資源價值。尤其要重視消除勞動力市場對老年人的年齡歧視，保障老年人繼續參與勞動力市場的合法權利。通過宣傳教育，扭轉“老年人就業會擠占年輕人工作機會”這類消極論調，構建年齡友好的就業與社會環境。改變過去“教育—工作—退休”的“三段式”生命周期單向發展理念，構建終身教育體系，倡導“學習—就業—再學習—再就業”的多樣化生活方式和職業生涯。發揮老年人的主體能動性，提升老年人參與就業的自我效能感。

2.延遲退休與社會保障制度協同發展，一“推”一“拉”穩步促進老年人就業

日本經驗表明，開發老年人力資源不能僅靠延遲退休年齡這一單項政策，還應注意其他相關政策的輔助配套。尤其是在提高個人延遲退休的意愿方面，需要社會保障制度優先作出調整。一方面，漸進式延遲養老金領取年齡，同時將養老金領取時間與退休年齡進行匹配可以有效推動勞動者延長工作時間。例如，對提前退休者，適當降低養老金領取比例；對延遲退休的老年人，可對其退休后領取養老金的數額進行適當比例的增加，以激發個體延遲退休的意愿。達到法定退休年齡想繼續就業的老年人可根據自身情況和意愿彈性選擇退休時間。另一方面，完善養老保險制度，改善非正式雇傭人員的保障狀況，為老年人繼續就業和再就業提供權利保障和經濟保障將提高就業的吸引力，形成拉力。為此，首先需要完善勞動力市場關于禁止年齡—性別歧視的立法工作，保障老年人(尤其是女性老年人)的就業權利。當前《勞動合同法》對退休人員再就業時的法律地位尚未作出規定，應明確退休后可以建立勞動關系而非僅勞務關系，以保障老年人再就業期間同樣能夠享受社會保障并獲得合理的報酬。此外，還應重視失業保險和工傷保險對老年勞動力權益的保障作用，適當對其進行傾斜。修訂現有《工傷保險條例》中工傷保險待遇享受與基本養老保險互斥的內容，將老年勞動者納入工傷保險范圍，明確企業為退休再就業勞動者繳納工傷保險的義務，保障再就業老年人要求勞動保障的合法權益。重視對老年創業者的支持，適當對其提供貸款或稅收優惠。此外，按照政策的階段性目標提前制定好整體政策推進時間表，確保促進老年人參與經濟社會建設工作有序推進、規范推進，各方利益得到合理保障、合法保障。

3.發展靈活多樣的就業形式，提供全方位就業服務

日本經驗表明，短時靈活的就業方式更加符合老年人就業的需求。我國低齡老年人提供隔代照料的比例較高，因此這種就業方式也比較符合我國的實際情況。可以引入短時、兼職工作等符合老年人需求的、靈活多樣的工作形式，為擴大老年人就業機會創造條件。明確主管單位，建立專門針對老年人的職業介紹機構或在現有職業介紹機構中增加服務老年人的專門分支，根據老年人的健康、興趣、特長推薦適合其工作的崗位，定期為老年人提供職業培訓、舉辦人才交流會。積極開發老年人力資源信息庫，根據老年人的知識技能、特長等進行分類登記，利用互聯網及時收集和匹配老年人工作需求信息與工作崗位的供應信息，實現區域人力資源共享。重視我國老年人在隔代照料、家務勞動中發揮的巨大作用，開發低齡老年女性在托育服務中的人力資源和經驗優勢。注重就業權益公平，包括保障靈活就業人員以及女性老年群體的合法權益，維護和完善女性老年勞動力的就業環境等。

4.將終身教育與終身職業能力發展相結合，提高老年人就業能力

日本在促進老年人就業的深化改革階段已經建立起較為完善的終身能力發展體系。我國在《中共中央 國務院關于加強新時代老齡工作的意見》中也已將老年教育定性為終身教育的組成部分，并明確由教育部門牽頭來制定老年教育的相關舉措，這是老年教育發展的突破性進展，也為促進老年人就業奠定了基礎。一方面要豐富老年教育的內容，改變過去老年教育主要以休閑娛樂為主的特征，擴展課程內容，并將職業技能培訓等有利于提高老年人就業能力的課程內容納入其中。還可以開展隔代照料技能培訓、長期護理技能培訓等課程，為特定行業儲備老年人力資源。重視對老年人的信息技術教育，縮小“老年數字鴻溝”，利用數字信息技術對老年人賦能，提升其在繼續就業中的職業技能水平和競爭力。另一方面要豐富老年教育的形式，開發線上線下、正規教育與非正規教育相結合的多元教學組織形式。利用互聯網技術，依托現有的國家開放大學資源，開發適合老年人的在線教育課程，依托高校資源探索老年學歷教育，鼓勵發展民間互助式老年學習團體，調動老年人自身潛力。此外，應主客體同時發力，既要強調用人單位在為員工提供職業能力培訓方面的重要責任，也要鼓勵勞動者積極主動提升自己的職業能力。

5.加強媒體宣傳引導，鼓勵企業和社會組織積極參與

企業和社會組織是為老年人就業和再就業提供崗位的重要主體。盡管可以通過法律制度強制企業和社會組織實施延遲退休等政策，但日本的經驗表明，只有得到企業和社會組織的認可和配合，才能在政策落地過程中發揮其主動性和創造性。鼓勵企業和社會組織內部加強年齡友好型工作環境的建設與改造，營造積極的工作氛圍和企業文化，使老年員工在其中工作時能夠揚長避短，并感到輕松愉快。可以在全國范圍內開展促進老年人就業大賽，吸引企業和社會組織廣泛參與，為促進老年人就業提供創造性解決方案，并結合大眾媒體宣傳將比賽品牌化以發揮標桿引領作用。還可借鑒日本高齡者繼續雇傭補貼金政策，適時對繼續雇傭60歲及以上員工的企業給予減稅獎勵、貸款優惠或資金補貼。

6.加強理論研究和社會調查，定期開展政策評估與調整

在企業內部開展老年人繼續就業和再就業的態度與行為摸底調查，掌握企業管理層和人力資源部門對老年員工的態度和歧視行為，追蹤其有關促進老年人就業的行為改善。對老年人參與正式雇傭和非正式雇傭狀態、薪資與社會保障狀況、就業形式偏好等數據進行及時追蹤統計，持續關注公眾、勞動者和用人單位對延遲退休、彈性退休制度、靈活就業等的觀念認同，為理論研究與政策實施提供及時可靠的實證資料。定期開展促進老年人就業相關政策效果評估，及時調整政策實施力度與方向。

五、結論

本文對日本促進老年人就業的政策體系與改革歷程進行了總結與分析，并在此基礎上提出了對我國開發老年人力資源的啟示。本文在已有研究的基礎上，進一步收集了一手的日本促進老年人就業的相關政策與數據，并嘗試以日本人口老齡化發展趨勢為主線，結合其經濟社會發展水平、勞動力供給與社會保障制度可持續性等因素，對日本促進老年人就業政策的改革歷程和各階段特點進行剖析，有利于全面深入理解其政策演變歷程與原因。與此同時，本文未將分析局限于延遲退休政策，而是從勞動力就業制度、社會保障制度和終身教育與培訓制度三個方面系統考查日本促進老年人就業的政策體系，對我國構建更加完善的就業政策體系提供了借鑒。此外，本文利用最新的統計數據，對中日老年人就業現狀進行了對比，以了解中日老年人就業特點的異同之處，更有助于明晰日本經驗對我國的適用性。當然，由于本文主要是對國際經驗的分析，對我國老年人就業情況的分析有限，未來有必要對我國促進老年人就業的相關制度進行更加全面深入的分析，以提出更有針對性的對策建議。