在《婦女權益保障法》修改中強化婦聯組織維護婦女權益基本職責的建議

張永英

婦聯組織是中國共產黨領導下的人民團體，是黨和政府聯系婦女群眾的橋梁和紐帶，是國家政權的重要社會支柱，其基本職能是代表和維護婦女權益、促進男女平等和婦女全面發展。婦聯組織的這一性質定位和基本職能，決定了維護婦女權益是婦聯組織的基本職責。多部法律法規也賦予了婦聯組織維護婦女權益的法律職責和義務。《婦女權益保障法（修訂草案二次審議稿）》（以下簡稱《二審稿》）有多個條款涉及婦聯組織維護婦女權益基本職責的內容，但從黨和國家對婦聯組織的要求及維護婦女權益的工作實踐來看，《二審稿》相關條款還有進一步修改完善的必要。

一、婦聯組織維護婦女權益的基本職責

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視婦聯組織作用。習近平總書記多次就婦聯組織和婦聯工作做出重要論述和批示指示，黨中央在一系列文件中也對婦聯組織和婦聯工作提出了明確要求，提供了條件保障。《二審稿》對婦聯組織維護婦女權益的職責做出了明確規定，《全國婦聯章程》將維護婦女權益的基本職能具體化為婦聯組織的任務。婦聯組織維護婦女權益的基本職責主要包括如下幾個方面。

一是代表婦女參與公共事務，反映婦女意愿和利益訴求。2015年7月，習近平總書記在中央黨的群團工作會議上的講話中指出，工會、共青團、婦聯等人民團體要組織和代表所聯系的群眾參與公共事務，反映群眾意愿和利益訴求。同年印發的《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》和《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》中，均對婦聯組織等人民團體組織和代表所聯系群眾參與公共事務、有效反映群眾意愿和利益訴求、發揮黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶作用等提出了明確要求。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》則對基層婦聯組織充分發揮聯系群眾、團結群眾、組織群眾參與民主管理和民主監督的作用做出了明確規定。《全國婦聯章程》第3 條、第4 條明確規定婦聯組織在代表婦女參與國家和社會事務的民主決策、民主管理、民主監督及維護婦女合法權益等方面的任務。《二審稿》第18 條第1 款和第2 款則將《全國婦聯章程》中規定的婦聯組織相關任務賦予了相應的法律地位，同時特別規定“有關國家機關應當重視其建議”，為婦聯組織維護婦女合法權益提供了一定程度的制度保障。

二是參與相關法律政策制定，從源頭上保障婦女群眾權益。黨的十八屆四中全會對各級黨委領導和支持婦聯等人民團體在依法治國中發揮作用提出了明確要求，并特別強調要充分發揮人民團體等在立法協商中的作用。《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》要求群團組織主動代表所聯系群眾參與相關法律法規和政策的制定，從源頭上保障群眾權益、發展群眾利益。《全國婦聯章程》第3 條規定，代表婦女參與有關法律、法規、規章和政策的制定，推動保障婦女權益法律政策和婦女、兒童發展綱要的實施。《二審稿》第18 條第3 款規定：“婦女聯合會應當積極參與法律、法規、規章和其他規范性文件的制定或者修改，并對涉及婦女權益的法律、法規、規章和其他規范性文件的貫徹實施情況提出意見建議。”

三是協助配合、監督相關部門做好維護婦女權益的工作。《未成年人保護法》《人口與計劃生育法》《就業促進法》等分別要求婦聯協助各級人民政府開展未成年人保護、人口與計劃生育及就業促進工作。《女職工勞動保護特別規定》第12 條規定：“工會、婦女組織依法對用人單位遵守本規定的情況進行監督。”《二審稿》第77 條第1 款規定，婦聯組織有權要求并協助有關部門或者單位查處侵害婦女合法權益的行為，同時規定有關部門或者單位應當依法查處并予以答復，強化了婦聯組織協助、監督有關部門維護婦女權益工作的程序保障。《二審稿》第78 條還規定，“用人單位侵害女職工勞動和社會保障權益的，工會、婦女聯合會有權依法進行監督并要求其限期糾正”，為婦聯組織開展維護女職工權益工作提供了有力的法律保障。

四是依法維護婦女群眾合法權益，促進社會公平正義。《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》要求，哪里的群眾合法權益受到侵害，哪里的群團組織就要幫助群眾通過合法渠道、正常途徑，合理伸張利益訴求，為利益受到損害或侵犯的群眾提供幫助。《全國婦聯章程》第4 條規定，婦聯組織要為合法權益受侵害的婦女兒童提供幫助。《反家庭暴力法》第22 條規定，婦女聯合會等應當對實施家庭暴力的加害人進行法治教育，必要時可以對加害人、受害人進行心理輔導。《二審稿》第77條第2 款規定：“受害婦女進行訴訟需要幫助的，婦女聯合會應當給予支持和幫助。”第81 條規定：“國家機關、群團組織、企業事業單位對侵害婦女權益的行為，可以支持受侵害的婦女向人民法院起訴。”對于維護自己合法權益有困難的人群，法律賦予婦聯組織幫助他們代為申請包括人身安全保護令、民事行為能力認定、撤銷監護資格等的權利。《反家庭暴力法》第23 條第2 款、《民法典》總則第24 條和第36 條對此均有明確規定。

二、婦聯組織履行維護婦女權益基本職責法律保障問題分析

維護婦女權益是婦聯組織的政治責任、基本職能和法定職責，但實踐中，婦聯組織履行基本職責還面臨一些問題和制約。從法律層面看，有關婦聯組織法定職責的規定不夠具體，婦聯組織履行基本職責的制度保障不足，是兩個重要原因。《二審稿》中這兩方面問題依然存在。

一方面，有關婦聯組織職責的規定不夠具體明確。多部法律都規定婦聯協助配合相關政府部門做好工作，但如何協助配合，沒有具體化、操作性的法律規定。雖然《二審稿》中婦女聯合會出現了11 次，有9 個條款涉及婦聯職責，但多為宣示性、原則性規定，可操作性和強制力不足。另外，《二審稿》第24 條第3 款“婦女聯合會應當發揮其基層組織作用，會同公安等部門加強對拐賣、綁架等侵害婦女權益行為的排查，有關部門應當予以配合”的規定，賦予了婦聯作為一個群團組織不相匹配的法律職責，且不具備現實操作性。首先，保障婦女合法權益的首要責任主體是政府，對侵害婦女權益行為的排查應該是公安等部門的主要責任，婦聯組織應該協助公安等相關部門做好排查工作，而不是作為工作主責部門。其次，雖然經過婦聯改革，但基層婦聯組織缺經費、缺人員的狀況并沒有得到根本改善，基層婦聯執委隊伍因缺乏待遇、報酬等相關激勵機制，作用發揮受到很大影響，僅靠有限的專職基層婦聯干部，很難承擔侵害婦女權益行為排查工作。

另一方面，婦聯組織履行基本職責的制度保障不夠完善。雖然相關法律對婦聯組織維護婦女權益的基本職責做了規定，但婦聯組織如何履行這些法定職責，因缺乏相應的程序性規定而影響了實踐效果。《二審稿》相關條款更偏重婦聯組織的職責義務，對婦聯組織履職的相關制度保障雖然在第18 條、第77 條有所涉及，但總的來說重視不夠。例如，第18 條第3 款規定：“婦女聯合會應當積極參與法律、法規、規章和其他規范性文件的制定或者修改，并對涉及婦女權益的法律、法規、規章和其他規范性文件的貫徹實施情況提出意見建議。”但是該條款并沒有對相關立法決策部門是否以及如何聽取或采納婦聯組織的意見做出規定。而現行《婦女權益保障法》第10 條第2 款有關法律政策制定中“對涉及婦女權益的重大問題，應當聽取婦女聯合會的意見”的規定，在《二審稿》中被刪去，不能不說是一種遺憾。另外，近年來婦女權益保障實踐中探索出的制度成果和實踐成果，沒有被《二審稿》充分吸納，使之上升為法律規范。如，針對就業性別歧視的聯合約談機制，被寫入《一審稿》第29 條第2 款，但在《二審稿》中亦被刪去。

三、進一步強化婦聯組織維護婦女權益基本職責的立法建議

《婦女權益保障法》的修改，為推進婦聯組織更加有效履行維護婦女權益基本職責提供了重要機遇。基于黨和國家對婦聯組織履行基本職責的要求及新時代婦女維權工作的制度成果和實踐成果，對《二審稿》相關條款提出如下修改建議。

一是強化婦聯組織源頭參與的制度保障。建議第18 條新增一款作為第3 款，規定：“制定法律、法規、規章、其他規范性文件和政策性文件，對涉及婦女權益的重大問題，應當聽取婦女聯合會的意見。”建議第18 條現第3 款作為第4 款，并在最后增加：“有關國家機關應當就建議采納情況進行反饋。”

二是強化婦聯組織維護婦女權益的機制保障。建議第49 條增加一款作為第2 款，規定：“用人單位在招聘、錄取、晉職、晉級、評聘專業技術職稱和職務、培訓、辭退等過程中存在性別歧視行為的，人力資源社會保障部門、工會、婦女聯合會等可以單獨或者聯合約談，并督促其限期糾正。”

三是進一步明確婦聯組織協助相關政府部門做好維護婦女權益工作的定位。建議第24 條第3款修改為：“公安等部門應當加強對拐賣、綁架等侵害婦女權益行為的排查。婦女聯合會應當發揮其基層組織作用，協助公安等部門做好排查工作。”