關于事業單位全面實施預算績效管理的思考

■徐利君

（廣州市海珠區教育財務結算中心）

引 言

全面預算績效管理，意為把績效評價全方位融入預算管理之中，既關注投入，更重視產出效益，將績效評價的一系列程序貫穿于單位年度預算的全過程，使得績效目標的擬定、績效的追蹤以及績效評價和結果應用與預算的編制、執行、考核程序交叉融合，樹立績效管理理念，健全績效管理機制，藉此提高政府資金高效配置的一系列管理活動。2015 年實施的新《預算法》明確了各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。2017年黨的十九大報告明確提出了“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理“的要求。2018 年 9 月，中共中央、國務院下發了《關于全面實施預算績效管理的意見》，要求加快建成全面預算績效管理體系，這是實現國家治理體系現代化的內在要求，是預算管理的應有之義。這些法律和意見對事業單位建立全面預算績效管理模式具有指導意義。此外，新的政府會計制度引入了權責發生制和收入費用配比的概念，為全面預算績效管理提供了核算基礎 ，是績效管理的重要數據來源，同時反過來也對事業單位預算績效管理提出了相應的要求：第一，要求建立事業單位預算管理體系，健全績效指標體系；第二，要求加快事業單位信息化建設，提升績效管理自動化水平；第三，要求加快預算項目庫的完善，使得預算績效管理在項目上落到實處。

1 事業單位全面預算績效管理存在的問題及相應對策

目前，大部分事業單位管理層雖然開始逐步建立起預算管理意識，但仍然存在一些問題和實際操作中的難點，需要逐個解決。

1.1 全面預算績效管理體系構建不科學

一些事業單位對預算管理片面理解，往往重投入、輕管理；重支出、輕績效。前期未能完善全面預算績效管理體系，沒有設定通用和項目專屬的績效目標和評價指標；后期缺乏相應的預算績效評價?；蛘咴u價僅僅大致關注了預算執行進度，沒有對項目是否產生應有的社會效益，是否經濟高效加以評價。另外，考核結果未與前期設定的績效指標前后呼應，績效評價反饋結果未加以充分利用。這一系列漏洞都導致事業單位所擁有的資源未能物盡其用，高效運行。

大多數事業單位采取簡單的增量預算法來編制預算，也就是以歷史期業務活動及預算為基礎，結合相關影響因素變動情況進行調整的方式，形成新一期的收支預算。該方式傳統簡單，但它默認原有的業務活動都是合理的必須進行的，如果這一前提發生變化，則會導致預算不合理，因其依據歷史期數據并未依據中長期發展規劃和年度工作計劃來編制預算項目和績效目標，導致預算編制與實際不符，偏差較大，造成大量的預算調整，而預算的執行與考核也將缺乏具體標準。

事業單位應在全員范圍內樹立起全面預算績效管理的科學理念，高層管理者應高度重視全面預算績效管理，摒棄舊觀念，以中長期發展規劃為導向，從制度完善、機構設置和人員配備等方面建立全面預算績效管理體系，有效提高資金使用效率，持續發展；組織各部門全員參與，充分貫徹預算績效管理理念，加大宣傳力度；明確責任主體，切實做到“花錢必問效，無效必問責”。具體做法如下:

（1）建立科學完善的預算績效管理制度，建立項目庫，并在事前對預算項目進行績效評估，將評估結果作為年度預算編制與執行的重要參考依據；事中全程監控預算執行和績效目標實現的進度，事后組織相關機構和人員進行績效評價，并將評價結果適當與人員績效掛鉤，同時充分應用兄弟在單位全面預算績效評價領域的寶貴管理經驗。

（2）在組織結構上，設置專門的全面預算績效管理機構，例如成立全面預算績效評價管理委員會、下設各小組預算績效管理支委，由總到分對預算績效進行統籌規劃。

（3）加強人員配置建設，打造專業高效的預算績效管理人才庫，對預算績效管理人員進行必要的有效的業務培訓，強化管理意識，學習管理知識，進而提高單位整體的管理水平。

（4）積極應用信息時代大數據和云平臺，加快建立全面預算績效管理信息化系統，采集大量基礎信息，分析更多財務信息，讓財務系統與各個職能部門的業務系統實現數據共享，融會貫通，瓦解“信息孤島”，使得績效管理向著信息化、科學化推進。

（5）讓預算績效評價結果做為預算調整的導向依據。事中的績效評價有利于及時調整預算目標，對于預計完成后將導致高投入低產出的項目及時中止，轉而將有限的資金投入到更具社會效益的項目中去。

（6）預算編制應按照新政府會計制度的要求，按權責發生制編制財務預算，按收付實現制編制收支預算，由此在一定時期內全面準確地反映事業單位為完成本單位法定任務所預計的事業支出和服務輸出的效果及效益。

1.2 缺乏有效科學的雙向績效目標設定

目前事業單位在全面預算績效管理中存在的重要問題之一就是預算績效評價指標不夠健全，雖然部分事業單位啟動了績效考核評價系統，但是績效評價指標系統不健全，僅是簡單統計預算執行進度，未能用定量和定性的方式設計出清晰反映資金產出和效果的績效指標，導致預算績效評價不夠全方位立體，未能全面體現出預算績效管理應有的工作價值。

因此事業單位應該根據本單位實際情況，建立全面預算績效的評價指標體系，設計一套定性和定量方式相結合的、可分解的、切中要點的全面預算績效評價指標。在財政部門現有的通用績效評價指標體系之外，根據本單位自身特點設計開發出與事業發展貼合的特有的指標，針對本事業發展方向和科研課題等重點項目，設置專屬指標，根據不同指標的重要程度，給指標賦予不同的權重，最終得出合理的績效評價加權平均分數。

另外，事業單位應遵守由申請資金的部門在呈報預算項目時設定好績效目標的原則，只有部門按要求設定好合適目標的項目，才能將其納入項目庫管理，從而申請到預算資金。以中小學校為例，設定的過程中，要全面考慮到該項目預期提供的教育服務情況；可能對經濟、社會帶來的影響情況；以及受教育學生群體對該項目的接受程度，學業或綜合素質提高的程度，家長群體的滿意程度；對城鄉義務教育補助經費、特殊教育隨班就讀學生補助經費、強師工程、文體特色教育經費等重要?？钍褂眠^程中的規范性，例如所覆蓋的學生和老師的人數；應實行政府采購程序的項目，是否按規定全部進行了政府采購等等。

1.3 缺乏有效的績效監控

實施預算績效監控是根據財政部相關要求開展的。推動事業單位全面預算績效管理，建立完整的預算績效管理體系，必不可少的程序就是對預算績效進行全過程監督。有效的績效監控是確保績效目標保質保量如期實現的關鍵。

目前相當大一部分事業單位還未建立起有效的績效監控體系，對預算的監控手段單單停留在統計預算執行進度層次，而大大忽略了績效目標是否實現這一更深遠意義上的層次，將預算編制與執行與其應實現的績效目標生生分離開來，從而罔顧了財政資金使用效率和社會效益的根本要求，也容易導致預算目標在執行過程中的偏差。

針對績效目標監控的具體流程如下：

（1）首先對績效目標進行進一步的調整，補充，確定調整后的績效目標值。

（2）收集監控信息。可以用實地監測、案頭研究等方式對執行進度和績效目標實現程度、監測實點的實際指標值進行信息收集。

（3）分析收集的信息數據。對收集的監控信息，用表單的形式呈現，用比較、預測、比例計算估計等方法進行分析。對預算執行的監控， 應以預算執行情況為基礎，首先根據資料判斷支出進度與預算分期是否一致；然后通過分析觀測到的數據，考慮已經發生的經濟行為是否促進了績效目標的實現，對比績效目標值和時點實際值，監測執行進度和績效目標是否在實施當前時點達到預期。如果有偏差，則分析原因，并提出針對性的糾編方案。并對預算的持續執行情況作出預測，分析可能阻礙預算項目繼續執行的因素，如財政資金撥付是否及時到位，人員配置是否依然合理，系統信息反饋是否及時。排查出影響因素后，事前做好預防措施，保證項目后續推進順利。

（4）形成績效監控報告，進行結果再應用。通過對監控信息的收集分析，初步得出績效監控報告，并及時通報單位管理層。

監控的直接目的是發現預算執行與績效目標之間的偏差，更為重要的工作，是認真分析偏差發生的原因，梳理出項目資金管理中所存在的問題，從而對癥下藥，及時制定出相應的整改糾偏措施，并在此后一段時間隨時監督觀測整改是否到位，對結果應用進行跟蹤。對預計難以實現目標的項目，該如何提前做出調整改進。

在監控過程中，既要有“監督”，還要有“控制”。建立績效目標監督反饋機制和糾偏結果反饋機制，既要對監督反饋結果進行再控制，也要對糾偏行為進行再監督。兩者相輔相成，互為聯動關系，從而良性促進績效目標的順利實現。

報告還應該作為以后年度同樣或類似項目的預算依據，建立預算績效評價結果與預算安排和政策調整的銜接機制，形成預算績效的閉環。對于社會效益較好，績效目標實現度較高的項目，下一年預算規模可以繼續保持甚至加大投入；對于社會效益不好，投入大產出不佳的項目，下一年預算應削減，甚至取消該項目的預算。

建立與評價結果掛鉤的績效分配和獎罰問責機制。將績效目標評價結果與人員考核結合起來，是大勢所趨，也是人事激勵政策的應有之義。按勞分配，按績分配是社會主義的基本分配原則。以正向績效為導向，以獎勵為手段，充分調動全員的工作積極性，激發潛能，更大限度地實現最終的項目績效目標。

借助現代信息化的手段，實現績效管理目標的動態監控。從目前實踐情況來看，目前的數字財政系統只是年初將預算金額進行導入，單位在年內只能按照支出金額進行進度控制，管理層和上級單位無法在系統中了解到支出內容和數量和支出的效益。

2 結 語

雖然當前事業單位都在數字財政系統中建立了項目庫，以期對項目績效進行管理。但是項目庫和執行域相對分離，對于績效目標的監控還是線下靜態的，不能在項目庫中形成系統化的及時反饋。建議將績效指標體系和監控系統融入現有的數字財政系統中，把項目庫和執行域有機關聯起來，使得當前時點所實現的績效指標也能即時在系統中反映?？梢栽陧椖繋熘袑Σ煌椖吭O定不同的個性化預警指標或預警范圍，當發現?？钗磳Ｓ?，支出范圍改變等偏離預期目標的行為時，執行域系統能馬上和項目庫比對識別并提出警告，中止支付。實現動態監控，才是真正的實現對預算項目（政策）全過程、全方位的常態化監控。