遼河干流灘區居民遷建模式研究

王 武

(遼寧省水利水電勘測設計研究院有限責任公司，遼寧 沈陽 110006)

隨著遼河兩岸經濟社會發展、防護對象的重要性不斷提高、以及多年運行破損缺失維護等因素，現有防洪工程除防洪標準不達標外，河道內還存在大量阻水建筑物，造成河道人為設障以致洪水下泄不暢，影響了防洪工程效益發揮。尤其是村屯等阻水嚴重，危及河道內居民安全問題十分突出。現狀河道內居民居住條件較差，大部分居民多年未修建或裝修房屋，村屯基礎設施建設投入低，配套設施落后，嚴重影響居民生活水平提高。為此，省委省政府高度重視，并下定決心，徹底解決居民遷建及河道清障存在的問題。研究遼河干流灘區居民遷建模式，為政府決策提供有力支撐。

1 研究背景及意義

遼河是全國七大水系之一，在全國占有重要地位，遼河流域遼寧部分，人口占遼寧的62%，土地面積占46.6%，工業增加值占72.2%，地位舉足輕重。

《遼河流域防洪規劃》明確要求，為確保遼河干流防洪能力全面達準，需進行套堤拆除、移民搬遷。現狀情況下，灘地內居民需要有相應的生產生活配套設施予以保障，居民不動遷，其村屯、房屋、套堤、道路等均無法清除，這些建筑、構筑物等嚴重阻礙河道行洪，在遼河沿線形成瓶頸、堵點，使遼河干流防洪工程無法發揮總體效益。若不實施移民搬遷，《遼河流域防洪規劃》確定的目標將難以全面實現。

現階段國內的水利移民均針對水利工程移民，大多為工程移民政策法規及規程規范，尚未開展針對河流灘區居民的相關工作，國內大江大河的灘區居民遷建工作已經在不斷地開展和探索，淮河、黃河的灘區居民遷建工作取得了階段性成果和成效，但缺乏系統性和政策性。本研究在調研學習淮河、黃河灘區先進的居民遷建理念和政策措施的基礎上，結合遼寧省遼河實際情況及灘區存在的問題，以問題為導向，以實際需求、資金策略及管理要求為出發點，提出了適用于遼河干流的河道居民遷建新模式，即居民遷建加逃避險的模式。不僅對遼河干流灘區居民遷建決策起到了關鍵作用，也為全國河流灘區治理提供寶貴經驗、理論依據、實踐指導和示范借鑒。

2 遼河干流灘區居民現狀及存在的問題

2.1 遼河干流灘區居民現狀

遼河現有堤防多數建設于上世紀80年代，很多利用民堤加固改造成國堤，堤防外的原住民并未外遷，原零星居民地發展成村落，其主要經濟來源為耕地，且基本在河道內。居民雖然受洪水威脅，但外遷意愿普遍不高。據調查統計，目前遼河干流灘區內尚有63個村屯5545戶17239人。其中現狀有堤段2317戶7066人，現狀無堤段3228戶10173人。

2.2 存在的主要問題

2.2.1遼河干流防洪安全任務艱巨

長期以來，由于歷史原因，灘區內仍然有大量居民和居民生產生活密切相關的村委會、農村個體經濟、企業、大棚等，每到汛期，安全度汛壓力巨大，成為防洪薄弱環節，居民人身和財產安全受到較大威脅。灘區管理受歷史原因限制，障礙物清理進度較為緩慢，河道過洪能力受到明顯制約。遼河河道內的居民地、大棚等建(構)筑物，不但造成上灘洪水水位上漲，降低堤防防洪等級，也對水流的流速分布和流向產生較大影響，易引起水流橫向流動直沖大堤，危及防洪安全。

2.2.2遼河干流灘區現有居民防洪安全保障低

遼河主槽狹窄、灘地寬闊，大洪水情況下以灘地行洪為主，一般情況下，2年一遇左右洪水就會上灘。灘地內的居民雖然居住在地勢較高區域或有套堤保護，但防洪標準一般僅在5—10年一遇左右，遠低于現狀的30—50年一遇防洪標準，與規劃的50—100年一遇標準差距更大，防洪安全無法保障。暴雨洪水威脅著灘地內居民生命財產安全的同時，也制約當地經濟社會發展和百姓生產致富。

3 國內河流灘區居民遷建對遼河適用性分析

3.1 淮河(安徽段)灘區居民遷建分析

3.1.1淮河與遼河灘區居民的差異性分析

淮河行蓄洪區居民搬遷主要針對區內不安全居民，除直接外遷安置外，還包括新建莊臺、保莊圩等就地保護安置方式，其人口大部分位于蓄洪區。遼河干流灘區居民搬遷主要為河道清障搬遷，屬阻礙行洪需外遷，與防洪工程達標建設密切相關，兩者有一定的差異性。

3.1.2主要經驗及可借鑒點分析

(1)統籌規劃，高位推動。省級層面統籌規劃，相關各方主動作為；行蓄洪區居民遷建總體規劃由省水利廳會同省相關部門組織編制，省政府審批[2]。縣(區)當局實行主體責任，執行詳細實施方案，抓好落實；鄉鎮負責具體實施。

(2)機構健全，保障有力。縣(區)和鄉鎮均建立了完善的實施組織機構，擬定了全方位的搬遷實施責任主體、分工和工作流程，掛圖作戰，盤點銷號，確保了搬遷安置工作的有序開展和如期實施。

(3)尊重意愿，靈活遷建。結合意愿，采取統規統建、“五保戶”集中供養、自建房屋、投親靠友和購房安置等多種形式，靈活安置。

(4)盤活土地，保障民生。居民灘區內原有土地和宅基地，一方面通過原有宅基地復墾，擴大居民實有耕地面積，增加收入；另一方面積極開展灘區土地流轉，鼓勵或引進種植大戶集約化、規模化經營和開發，搬遷居民通過打工等增加收入，進而保障搬遷居民收入不降低。

3.2 黃河(山東段、河南段)灘區居民遷建分析

3.2.1主要經驗及遼河適用性分析

(1)黃河灘區居民特點

黃河灘區人口居住集中，上水頻率高，居民搬遷意愿高；居民地上附屬物主要為主房，倉房、雜房、豬圈等附屬建筑物少。耕地人均占有量較少，經濟來源大部分靠外出務工。

(2)遼河灘區居民特點

遼河灘區共計5545戶17239人，分布與沿線41個鄉鎮的62個村屯，分布于兩岸656km沿線，灘區涉及30戶以下的有43個村，集中村屯6個，最大村屯為大洼區腰崗子村529戶，人口居住分散。遼河灘區上水頻率較低，地上附屬物有主房、偏房、倉房、雜房、豬圈、牲口圈、地窖等附屬建筑物多。人均耕地4.67畝，耕地人均占有量較高，灘區居民生活方式以農業和畜牧業為主。

(3)適用性分析

黃河灘區遷建以“中央統籌、省負總責、市縣落實、群眾參與”的遷建管理體制同樣適用與遼河。

黃河灘區遷建資金首要從財政資金、整合相關渠道資金、百姓自籌和節余建設用地收益等多渠道安排資金。考慮遼寧經濟現狀、遼河國家公園建設、灘區封育等情況，根據國家發改委對遼河居民搬遷的意見，屬于地方事權，并根據以往水利工程省市縣資金管理情況，建議以省級資金為主，市縣配套的資金籌措方式。

黃河灘區遷建方案主要采用居民搬遷、修建逃避險設施等措施，遼河遷建方案同樣適用。

4 遼河干流灘區居民搬遷模式論證分析

遼河干流灘區(設計洪水淹沒線以下)居民共計5545戶17239人，其中有堤段3012戶9577人，無堤段2533戶7662人。考慮灘區居民歷史洪水危害情況、居民地及護村堤對河道過洪影響情況、村屯地勢及逃避險條件情況、居民搬遷意愿情況等，確定遼河灘區居民搬遷總體方案為：十年一遇洪水以上至設計洪水位之間居民以逃避險為主，建設必要的逃避險通道，涉及居民2404戶7228人；十年一遇洪水以下居民考慮搬遷至保護區內避險方案。

4.1 十年一遇以上至設計洪水淹沒線之間居民逃避險模式

無堤段十年洪水淹沒線至設計洪水淹沒線之間居民，按照現狀防護措施可分為2類，一類是有護村堤保護但居民地高程低于10年一遇的，主要為河夾心和長山子村，共約1743戶；另一類是居民地無護村堤保護但居民地高程高于10年一遇的，共有約661戶。

考慮該部分居民目前具有一定防洪能力，且按照GB 50201—2014《防洪標準》其現狀防洪能力亦與其防洪重要程度相匹配，因此對該部分居民主要采取逃避險處理方案，加強預警預報，在超過10年一遇洪水來臨前組織逃避險。

4.2 十年一遇以下灘區居民搬遷安置模式

灘區10年一遇洪水淹沒線以下實物量：經實物量調查，納入本次遷建范圍的遼河干流灘區有堤段及無堤段10年一遇洪水淹沒線以下居民涉及4個市11縣(市、區)42個村，共計3141戶、10011人。涉及村委會6個、農村個體經濟85個、企業10個。

經多輪討論和論證，形成6個方案進行比選，方案內容主要包括居民搬遷安置和逃避險措施。

4.2.1方案一：十年以下全部補償模式

(1)規劃搬遷范圍

有堤段河道兩岸既有堤防之間。

無堤段為10年一遇水面線以下范圍。

新建堤防段為規劃堤線至主河道區間范圍。

(2)居民搬遷方案

規劃范圍灘區居民共涉及42個村的3141戶10011人，其中就近集中安置1910戶；就近分散安置191戶；一次性貨幣補償安置1040戶。涉及村委會6個，農村個體經濟85個，企業10個。

對灘區居民、村委會所屬房屋及附屬物予以補償，對搬遷安置計列搬遷安置補助費、新址征地費、基礎設施費。

對農村個體經濟和企業所屬房屋及附屬物等予以補償，不再另行選址重建。

4.2.2方案二：十年以下全部統建模式

(1)規劃搬遷范圍(同方案一)

有堤段河道兩岸既有堤防之間。

無堤段為10年一遇水面線以下范圍。

新建堤防段為規劃堤線至主河道區間范圍。

(2)居民搬遷方案

十年一遇以下居民調查安置意愿時有1040戶傾向于貨幣化補償(含財產戶)，但根據黃河貨幣化補償原則，僅能給予其享受面積的房建投資作為補償，不包含新址征地費和基礎設施費，相較安置戶所得明顯減少，因此在得知賠償標準發生變化后，其安置意愿大概率發生改變，為了降低實施階段可能發生的資金不足風險，減少安置矛盾，以下各統建方案均暫按照全部安置考慮。

規劃范圍灘區居民共涉及42個村的3141戶10011人，其中就近集中安置2950戶；就近分散安置191戶。涉及村委會6個，農村個體經濟85個，企業10個。

對外遷安置居民，統一規劃宅基地，統一建設房屋、基礎設施等。建設標準按照建設用地人均120m2，主房人均30m2，雜房20m2/戶、圍墻80m/戶、地窖3m2/戶、廁所3m2/戶、門樓1座/戶、雜物棚20m2/戶、室外地坪120m2/戶、入戶通訊設施1部/戶。考慮居民后續發展空間，預留土地按10%計列。考慮居民搬遷意愿，為鼓勵居民搬遷，計列搬遷安置補助費。

對涉及的6個村委會等農村集體經濟組織，按照原規模予以統規統建。

對農村個體經濟和企業所屬房屋及附屬物等予以補償，不再另行選址重建。

4.2.3方案三：搬遷補償為主、逃避險為輔模式

(1)規劃搬遷范圍

遼河干流沿河各站，基本上從1961—2019年即有連續記載洪水資料，利用歷史洪水資料結合居民地計算保證流量，分析現狀條件下各居民點實際發生超保證流量次數，確定洪水對各居民點威脅程度，根據實際情況，按照輕重緩解，組織最危險居民搬遷，一方面降低全部搬遷財政壓力，另一方面切實降低全河居民點逃避險頻率，減輕防汛壓力。

(2)居民搬遷方案

灘區居民共涉及42個村的3141戶10011人，其中實施外遷1838戶，5845人，實施逃避險7個村的1303戶4166人。

對外遷居民，按照方案一的補償標準，采取異地安置和一次性貨幣補償安置方式。

對逃避險居民，主要采取修建逃避險交通道路和交通橋等保障撤離措施，共修建交通道路34km，交通橋200m。

考慮后續利用城鄉建設用地增減掛鉤政策，對原有住宅進行拆除，并進行土地復墾。

4.2.4方案四：逃避險為主、搬遷補償為輔模式

(1)規劃搬遷及逃避險范圍

居民居住分散，組織逃避險難度大、代價高，搬遷效費比較高的組織統一搬遷。

居民較為集中，組織逃避險條件較好；有相應民堤(套堤)保護可防御不低于10年一遇洪水；地處下游，主要受潮水影響，歷史上受災次數有限且預警預報條件良好。以上3種情況均按逃避險處理，暫不搬遷。

(2)搬遷及逃避險方案

灘區居民共涉及42個村的3141戶10011人，其中實施外遷229戶，748人，實施逃避險15個村的2912戶9263人。

對外遷居民，按照方案一的補償標準，采取異地安置和一次性貨幣補償安置方式。

對逃避險居民，主要采取修建逃避險交通道路和交通橋等保障撤離措施，共修建交通道路57.9km，交通橋500m。

經估算，本方案總投資(未含復墾費)為36429萬元，其中居民外遷14477萬元，拆除費687萬元，逃避險措施21265萬元。

4.2.5方案五：建村堤防護模式

(1)規劃搬遷及保護范圍

考慮遼河灘地居民生產方式相對較為單一，動遷安置以目前社會經濟能力較為困難，且遼河灘地寬闊，居民居住較為集中，對河道過洪實際影響比較有限，因此參照黃河山東段居民遷建方案，選擇居民相對集中且對上下游防洪影響不大的居民點，建設護村堤進行保護，確保其在中小洪水下生活生產安全，其余居民組織外遷。

處于10年一遇洪水位以下且居民少而分散的進行遷移。居民較為集中，河道過洪寬度尚可的集中建設護村堤。

(2)搬遷及筑護村堤方案

經統計，遼河中符合遷移條件的共計265戶，需要建設護村堤的共計15個村的2876戶(含財產戶)9121人，根據初步布置，需要建設護村堤11處總計約61.3km。

4.2.6方案六：搬遷補償和逃避險相結合模式(優化方案)

(1)規劃搬遷范圍

①有堤段河道兩岸既有堤防之間，進行居民搬遷。

②無堤段為10年一遇水面線以下范圍，不進行居民搬遷。

③新建堤防段(繞陽河口以下灘區)，不進行居民搬遷。

(2)居民搬遷方案

外遷安置全部規劃范圍內27個村的2317戶7066人，其中就近集中安置6個村，安置1210戶；就近分散安置涉及17個村，安置67戶；一次性補償安置1040戶；涉及村委會4個，農村個體經濟76個，企業4個。搬遷補償標準同方案一。

對于無堤段和新建堤防段灘區居民實施逃避險處理，修建逃避險道路22km。

4.3 結論

經論證，從工程實施效果分析，方案一和方案二均能滿足《遼河流域防洪規劃》要求，對河道內進行了系統清障，為河道生態恢復和國家公園建設掃清了障礙，無后顧之憂；但方案二由于只建設安置房，未對居民現有地上附屬物給予補償，實施難度較方案一明顯增大；方案三、四、五均不能稱為永久性方案，只能是現狀經濟狀況下的臨時措施，方案四一次性投資最少，但遺留問題最多、日后清障代價將更高且每年防汛壓力也最大，方案五能夠較大程度的降低每年的防汛壓力，但實施政策性障礙最大，方案三將河道內低標準居民全部進行搬遷，實施亦無政策性障礙，從實際洪水上灘頻率角度也能達到10年一次以上，但終究繞不開河道內仍存有居民，日后將再次組織清障的難題，而且河道內居民不進行全部搬遷，則套堤、大棚系統清理難度亦大幅增加。方案六，認真研究黃河灘區遷建經驗，結合遼寧和遼河實際，采取搬遷與逃避險相結合方案，是考慮現狀經濟狀況和遼河防洪安全的有效方案，實施無政策性障礙，推薦。

5 結語

遼河干流灘區居民遷建模式采取搬遷與逃避險相結合模式，對河道內現狀有堤段居民進行一次性搬遷，對現狀無堤段和新建堤段進行逃避險處理。本研究在遼河干流上得到應用，且居民遷建模式對遼寧省乃至國內其他河流灘區居民遷建工作提供理論依據和技術支撐，為河流生態修復技術提供一種新模式。