基層河湖長制工作實踐與思考

舒亮亮，何小賽

(1.廣州市花都區河道管理所(廣州市花都區水旱災害防御中心)，廣東 廣州 510800；2.廣州市水務局，廣東 廣州 510640)

隨著城鎮化與工業化的快速發展，人類生產生活對水資源的需求量日益增加，相應的生產生活污染物排放也不斷增多。但城市及其周邊區域河湖的生態環境容量和自凈能力有限，導致河湖水環境日益惡化，河湖生態功能日漸退化。河湖作為一種典型的公共自然資源，是一個兼具多樣性和不確定性的復雜系統[1]。推進河湖可持續管理，避免“公地悲劇”，既是管理學、環境學、經濟學的研究重點之一[2- 4]，也具有重要實踐意義。河湖長制作為一種創新的河湖管理制度，在解決當前我國河流湖泊水污染問題方面發揮了重要作用，得到社會各界的一致肯定。當前，全國在省(自治區、直轄市)、地級市、區縣、鄉鎮四級行政區劃均已建立成熟的河湖長制體系，部分地區還因地制宜在行政村、社區居委設立了村級河湖長。基層河湖長(一般指區縣級及以下河湖長)常年工作在水環境治理與保護一線，需直接面對并協調解決各類問題。扎實推進基層河湖長制落地落實，不僅是全面推行河湖長制的必然要求，也是有效改善河湖水環境的關鍵所在。本文全面回顧總結我國河湖長制的發展歷程后，分析了基層河湖長制的開展情況與現實困境，并提出相應的對策建議。

1 河湖長制發展歷程

我國河湖長制的發展可歸納為3個階段：早期基層探索階段(2003—2008年)、推廣試點階段(2008—2016年)、全面推行階段(2016年至今)。

1.1 基層探索階段(2003—2008年)

“河長制”一詞首見于2003年10月浙江省湖州市長興縣委、縣政府的一份內部公文通知[5]。當年年中，長興縣在創建國家衛生城市過程時，為確保責任落實縱向到底、橫向到邊，對所有責任片區設置片長、路長、里弄長，取得顯著成效。因此，縣委、縣政府在當年10月對位于城區的護城河、壇家橋港2條河流試行“河長制”，明確縣政府相關職能部門負責人擔任河長。河長主要職責是開展河道清淤、水域保潔和違章建筑拆除等。試點效果明顯后，長興縣于2005年將河長制延伸至鄉鎮和村社，所涉河流從干流延伸至支流，河長職責增加了開展農業面源污染治理等工作。

河長制被廣泛知悉并引起關注則源自2007年5—6月間爆發的無錫太湖藍藻水污染事件[6]。為有效落實水污染防治責任，強化水資源保護，無錫市改變傳統的各自為政、分散治理模式，于當年8月由市委、市政府制定印發全市河湖斷面水質控制目標及考核辦法，首次將水質監測結果納入無錫市下轄所有市、縣、區黨政主要負責人政績考核，初步建立河湖長責任制雛形。2008年8月，無錫市委、市政府進一步印發河湖長制與河湖綜合整治有關文件，在全市范圍內全面推行河湖長制，建立市、區縣、鄉鎮、村居四級河長責任體系，并細化完善了河湖長制的的組織架構、規章制度與河湖長的工作職責、監督考核機制等內容。

1.2 推廣試點階段(2008—2016年)

由于無錫太湖水環境治理成效顯著，江蘇省于2008年從流域管理的角度出發，在太湖流域推行河長制，對流入太湖的15條干流統一設置雙河長，在省級層面由省政府領導和省水利廳、省發展改革委等省政府職能部門負責人擔任，在地方層面則由河流所在地的各地市、區縣人民政府主要負責人擔任，系統推動水環境治理工作。2009年，原國家環保部對江蘇省的河長制予以充分肯定，并建議在全國江河湖海水環境治理中推廣應用[7]。2012年，江蘇省政府出臺正式文件，明確在全省13個地級市推行河長制。2013年，浙江省正式在全省范圍內推行省、市、縣、鄉鎮四級河長制。2014年，國家水利部正式出臺有關加強河湖管理的官方文件(水建管〔2014〕76號)，鼓勵在全國推行河長制，并在國家層面選取46個試點地區探索創新創新河湖管理模式。2015年底，江西省率先在全省推行河長制[8]。

1.3 全面推行階段(2016年至今)

2016年10月，中央全面深化改革領導小組審議通過全面推行河長制的有關文件；2016年12月、2017年12月，國家層面先后印發關于全面推行河長制、湖長制的官方文件。至此，我國首次從頂層設計層面，明確全面推行河湖長制的路線圖和時間表，河長制、湖長制進入全面推行階段。根據頂層設計，2018年底前全國各地需全面建立河長制、湖長制。2019年“湖長制”全面建成并逐步入“河長制”體系。截至目前，全國各地均已全面建立河湖長制，約30萬名縣(區、市)、鄉鎮的基層河湖長平均每年巡查河湖600余萬人次。河湖責任體系全面建立，河湖亂象較大改觀，水資源管控力度明顯增強，水生態環境持續向好，“十三五”時期，全國地表水Ⅰ～Ⅲ類水水質斷面比例從67.8%提升15.6個百分點至83.4%，劣Ⅴ類水水質斷面下降幅度超過50%。

2 基層河湖長制實施情況

2.1 基層河湖長制組織架構

當前，基層河湖長制的運行機制主要參考省級河湖長制運行機制落實，具體包括2方面的內容：一是建立由縣(區、市)、鄉鎮、村三級組織組成的河湖長體系，其中，在縣(區、市)級行政區劃，一般由當地黨政主要領導擔任總河湖長，同級黨政分管領導分別擔任相應的河湖長(部分地區將同級人大、政協領導也列入河湖長范疇)，河長是河湖治理和保護的第一責任人。二是縣級及以上行政區域設置河湖長制辦公室。負責統籌協調本級河湖長制工作。需要注意的是，在工作實踐中，基層一般會成立河湖長制工作領導小組，領導本行政區域內的河湖長制工作。從全國范圍來看，基層縣(區、市)級河湖長制辦公室(下稱河長辦)的設置總體上分為3類：一是以浙江省為代表的基層河長辦設在縣(區、市)政府，辦公室主任由縣(區、市)政府分管領導擔任。二是以四川省為代表的縣(區、市)分別設置總河長辦、河湖長制辦公室，辦公室主任由縣(區、市)政府分管水利工作的領導擔任。三是以江蘇省為代表的基層河長辦設在縣(區、市)水利或水務部門，辦公室主任由水利或水務部門主要領導擔任[9]。

2.2 基層河湖長制運行機制

基層河湖長制運行機制主要包括4個環節：發現問題、反饋問題、解決問題、激勵與問責。發現問題主要有各級河湖長巡河、第三方評估、群眾舉報等3種方式。其中，縣級河湖長不定期巡河(湖)，鄉鎮級、村級河湖長需定期頻繁巡河(湖)；部分市縣在河湖長巡河(湖)基礎上引入第三方咨詢單位，開展專業的系統巡查，排查水環境深層次問題；群眾舉報是全民參與河湖長制的重要途徑，從中央到基層，都設有各種投訴熱線、互聯網曝光平臺、電子郵箱等，鼓勵全民發現問題。反饋問題分為對上和對下2種形式，河長辦在反饋機制中起著承上啟下的關鍵作用，上級河湖長的指令通過河長辦傳達至下級河湖長，下級河湖長將難以協調的問題通過河長辦上報上級河湖長。其中，反饋機制中的一項重點內容是督辦，在近年來開展的黑臭水體治理、“清四亂”等重點水污染防治工作中，以河長令形式的督辦反饋機制發揮了重要作用。解決問題主要包括河長專題協調會議、河長辦聯席會議、河長大會等形式。激勵與問責主要包括一票否決、納入地方干部年度考評體系、保證金制度等方式。

2.3 基層河湖長制實施成效

河湖長制全面推行6年多來，全國河湖治理與保護工作成效顯著，水生態環境明顯改善[10- 12]，基層社會治理也因此向好發展。如廣州市白云區充分發揮河長的統籌與監督作用，協調多部門聯合開展轄區內白海面涌水環境治理，成功通過國家掛牌督辦驗收[13]。上海市楊浦區新江灣城街道自2017年推行河湖長制以來，新增屬于面積約6萬m2，2018—2020年新江灣城水質提升明顯[14]。西安市鄠邑區自2017年推行河長制以來，僅用2年不到的時間就使得區內河道水質出現明顯好轉[15]。廣西永福縣完成河湖確權劃界老大難問題，有效遏制非法排污、違規傾倒垃圾等行為，村民自發制定村規民約、主動對轄區河湖監督管理[16]。浙江省德清縣飲用水源地水質穩定達標、全縣水域基本無黑臭現象，與此同時，當地水環境的改善使水生態資源轉化為鄉村振興的生態資本，促進村民收入持續保持10%左右的年增速[17]。長江中上游的江西、湖南、湖北等6個省級行政區域實施河長制以來，9364名縣級河長和44517名鄉鎮級河長認真履職，2016—2018年年均巡河超過115萬人次，使長江流域中上游地區河湖面貌初步改善[18]。

3 基層河湖長制的現實困境

3.1 跨界河湖治理聯防聯控

跨界河湖水環境治理與保護是基層河湖長的重難點工作之一。山東省莒南縣、陜西省志丹縣、云南省勐海縣、遼寧省建昌縣等多地的河湖長制工作實踐表明，在區縣、鄉鎮級行政區域，河湖上下游、左右岸分屬不同行政區域的情況經常出現。因不同行政區域對水環境治理目標任務和時限要求不盡相同、上游對下游河段水質影響程度不易量化、不同區縣和鄉鎮的經濟發展水平存在差異、跨區域協調難度大等因素，基層河湖長在解決跨界河湖治理與保護問題時合力不夠、效果不理想[19- 23]。尤其是跨市、跨省的河流，基層河長協調推進水污染聯防聯控、水行政執法監督方面工作的難度更大[24]。

3.2 基層河長履職能力

基層河長制的履職能力推動河湖長制真正落地的關鍵所在。但受多種主客觀因素影響，基層河長履職能力存在現實困境。一是在河長層面，縣(區、市)、鄉鎮兩級河長大多由當地黨委、政府、人大、政協四套班子領導兼任，大部分河長因本職行政業務工作繁忙，只能依靠不定期的巡河發現、協調問題。但村級河長則因河湖管理方面的專業知識儲備不足、治理經驗不夠、兼職多條河道的河長等原因，難以完全履職盡責。二是在河長辦層面，基層河長辦普遍存在專職人員配備不足的問題[25- 26]。如蘇州市相城區河道總長49.1公里、水域面積288.6萬平方米，河長辦僅4名工作人員[27]。部分欠發達地區基層河長辦的人員短缺問題更為突出，如福建省安溪縣、陜西省和順縣、四川省井研縣、山西省河曲縣等多為抽調的或身兼多職、人員流動性強、專業水平相對較低[28- 31]，

3.3 基層河長制績效評估

目前各基層河長制的實施效果主要通過上級河長辦對下級河長的考核予以評估。考核過程難免存在客觀考核標準不一、考核過程受人為因素影響干擾等問題[32]。如部分地方政府通過行政命令向基層河長傳遞考核壓力，導致下級河長采取“一刀切”的工作方式等問題[33]。部分基層河長考核以水質改善為導向，但水質指標并非短期內通過工程措施即可改善，導致基層河長的履職積極性受到負面影響[34- 35]。有學者調研發現，在基層區、縣河長的考核中，不及格的“河長”基本沒有，故難以從考核結果中反應真實的實施效果[36]。

4 對策建議

4.1 完善河湖長制工作機制

河長制是一項長期性的、系統性的復雜工作，涉及流域管理、多部門甚至多行政區的協同配合。因此，需要打破傳統的行政區劃界限，建立完善上下游協調統籌機制、向上提檔一級的一體化河湖長協調機制、跨界河湖長制工作聯席會議制度，對跨界河流的治理與保護目標統一規劃、統一實施[37]。推動基層河長辦從“有名”向“有實”的制度性轉變，完善河湖長效管理機制。因地制宜建立完善基層河長制績效評估體系[38]，評估指標要準確對接上級要求也要兼顧基層實際，要確保落實短期的年度工作任務也要銜接長期治理保護目標[39- 40]。

4.2 創新河湖長工作思路

一是基層河湖長制工作面臨人員不足的困境時，應重視應用新技術，不斷提升信息化水平。如利用衛星遙感技術協助采集信息后，建立基于地理信息系統的涉水違章建筑巡查系統[41]；在河湖水系復雜的地區探索無人機巡河模式[42- 43]；運用人工智能、大數據技術完善河湖長制數字化工作平臺，實現河湖信息化管理，提高基層河湖長工作效率[44]。二是基層河湖長制要善于通過發行專項債券、定向融資、發展河道經濟等方式擴展河湖水環境治理與保護的資金渠道，解決財政資金投入不足的問題[45- 46]。

4.3 提高基層河長湖長履職能力

一是加強對鄉鎮、村級基層河長的培訓。應鼓勵采取理論專家授課、實際案例分析、河湖長經驗交流等多種方式，對基層河長定期開展理論與實踐培訓，特別要重視對考核不合格、新任河湖長的培訓，補齊基層河湖長履職能力短板。二是建立完善基層河湖長制工作標準、河湖長履職的標準化流程等，使河長湖長履職有章可循、責任明晰。三是探索建立民間河長、河道警長等的可行性，通過鼓勵轄區內關注河湖保護的社會專業人士參與河湖管理與監督，在提高河湖治理與保護的公眾參與程度的同時，也能有效倒逼基層河湖長認真履職[47- 48]。

5 結語

河湖長制作為我國近年來河湖水環境治理與保護的制度創新，基層河湖長在加強水資源保護、落實水污染綜合防治、改善水環境質量等方面發揮了關鍵作用。文章通過分析研究我國基層河湖長制的實施情況，初步探討出制約基層河湖長制“有名有實”見成效的主要現實困境，但限于全國各基層行政區域的經濟社會發展水平、人員隊伍建設與河湖長制運轉機制不盡相同，而對基層河湖長制理論基礎和實踐案例的研究深度還有待加強。本文研究成果可為拓展河湖長制研究視角、完善河湖長制工作體系、提升河湖管理水平提供一定借鑒。