城市控制性詳細規劃和城市設計的融合剖析

文／潘佳琪 濟南市園林規劃設計研究院 山東濟南 250002

馬璇 青島市城市規劃設計研究院 山東青島 266071

楊金曉 山東博宇建筑設計有限責任公司 山東泰安 271000

引言：

傳統的城市設計注重對理想空間形象的描述，而不注重具體的設計及施工的工藝。越來越多的人開始關注建設的過程和理想空間的方案，并將其變為現實。城市規劃不僅代表了理想的土地利用狀況，而且為實施提供了法律保障，但通過法律保護是不夠的，從開始規劃思維的落后，編制標準的落后，加之城市規劃的政治工具屬性，使規劃師精英意識下的規劃績效與市場需求不能很好地結合起來，導致規劃的局部失敗是當前的趨勢，許多規劃重點都是基于市場調研和經濟形勢分析，合理性需不斷提高。

1、現代城市規劃理論的發展

現代城市規劃出現在19世紀中后期。首先由英國社會學家霍華德（Howard）①提出了“田園城市”理論，可以認為這是現代城市規劃理論的開端。田園城市理論建立了第一個具有現代意義的相對意識形態的城市規劃體系，霍華德提出了關于現代社會中城市問題的開拓性規劃思想：城市規模、布局結構、人口密度和綠化帶。自工業革命開始以來，城市發生了翻天覆地的變化，創造了許多財富，也帶來了許多城市疾病，例如交通擁堵、生活條件擁擠、環境質量差，嚴重危害著人們的生命。因此，人們必須解決這些城市疾病，并且出現了解決這些問題的各種理論。此后，工業城市、帶形城市、有機疏散理論等理論逐漸產生，為解決城市在不同時期發展遇到的各種城市問題，也為現代城市規劃理論進行徹底的奠基。現代城市規劃理論基本可以分為三種理論：（1）城市分散發展理論；（2）城市集中發展理論；（3）城鎮網絡體系理論（區域與經濟）。第一種是城市分散發展理論，主要有霍華德在1898年提出的田園城市理論，在20世紀20年代提出的衛星城理論以及在1942年提出的有機疏散理論。第二種是城市集中發展理論，這一理論主要在于經濟活動的聚集，這也是城市經濟的最根本特征之一。主要有城市集中主義思想，豪爾在1966年的《世界城市》一書中提出世界大城市在世界經濟體制中擔負起越來越多重要的作用，世界城市同時也是政治、商業、人才、人口、文化娛樂中心。1986年弗里德曼在《世界城市假說》中提出世界城市的7 大指標。這些理論都表明，未來的城市帶和城市群將逐漸增多，同時城市群中心城市也將推動全球的各方面發展。第三種是城鎮網絡發展理論，主要由英國生物學家和社會學家格迪斯與美國社會哲學家芒福德從思想上確立了區域城市關系，是研究城市問題的邏輯框架；在1933年發表中心地理論，揭示了城市布局的關系。這些理論都以區域和經濟發展為基礎，在現代城市規劃理論的演進中占據絕對重要的地位。

2、城市規劃管理的屬性

城市規劃管理具有3 個屬性。第一，制約和服務屬性。隨著市場效應不斷深化，行政職能逐漸被弱化，但為確保廣大人民的利益不受影響，必須加大城市規劃管理力度，以避免不良商家假借城市規劃建設的預期謀取不正當利益。第二，技術和管理屬性。城市規劃管理工作具有一定的復雜性，所以技術與管理對于城市規劃管理工作來說相當重要。第三，近期和長遠屬性。城市規劃修編需要一定的時間，且時間長短需要根據城市的實際發展情況進行確定，以10年、20年、30年為主。在城市規劃建設中，一般規劃代表近期目標，而宏觀規劃代表長遠目標。

3、城市控制性詳細規劃概況

從實際發展歷史分析，我國從20世紀80年代初開始對控制性詳細規劃展開探索，經過多年實踐，1991年正式將城市控制性詳細規劃列入《城市規劃編制辦法實施細則》。控制性詳細規劃是第一個被納入編制辦法的城市規劃，說明了控制性詳細規劃對國家的重要性，并逐漸地被應用到城市的建設中。在此基礎上，對所有關于控制性詳細規劃的內容都進行了明確規定，強調規劃在土地市場中的重要作用。經過5年的實踐應用，1996年更新的《城市規劃編制辦法實施細則》對控制性詳細規劃進行了重點強調，編制辦法細則對每塊土地的使用都進行了明確，包括使用的用途、建筑的細則、土地容積率以及基礎設備等，都進行了詳細規定，要求在實施城市控制性詳細規劃時，將要素都表現出來。從實際地位和作用上看，國內制定控制性詳細規劃就是為了控制和指導城市用地以及土地發展，但實際開展的前提必須有具體的土地分配方法，一方面可以控制土地使用，另一方面可以為開發商的項目管理提供理論憑據。根據《城市規劃編制辦法實施細則》的有關內容可知，城市控制性詳細規劃是行政管理部門在審核項目中的重要依據，對總體規劃中的土地空間結構、空間布局、功能等從宏觀層面進行了規劃，以定位的形式將宏觀層面規劃的內容向微觀層面轉變。編制辦法中對平面建設、道路等基礎布局的規劃，也進行了明確指導和布局。

4、控制性詳細規劃與城市設計概述

4.1 控制性詳細規劃概述

控制性詳細規劃是法定規劃，是城市規劃編制中必不可少的部分，其主要是指導城市設計人員做好規劃層次的合理設計，重點是城市土地使用控制，堅持總體統籌與分區關注的原則，對城市建設用地的使用情況、空間環境的創設需求、城市文化特色等要素進行綜合統籌，詳細的規劃設計使城市規劃與管理開發有效銜接，科學匹配。控制性詳細規劃策略被認為是地塊城市設計的主要參考和城市建設的重要指導。

4.2 城市設計

城市設計是城市規劃范疇的一部分。它運用建筑學的相關理論，以城市規劃為指導，完成城市空間的建筑設計，最終形成城市管理體系。城市設計是城市規劃與建筑設計之間的中介。同時，經過產業布局和功能空間的科學空間配置，城市設計可以顯著降低城市空間的環境負擔和破壞率。城市設計，影同建筑設計。城市設計是在各類上位規劃的指導下，以城市作為研究對象的設計工作，介于城市規劃、景觀建筑與建筑設計之間的一種設計。相對于城市規劃的抽象性和數據化，城市設計更具有具體性和圖形化。城市設計的內容作為綱要、構建，用以指導后期建筑設計、景觀設計等等細相(含建筑體量、形式、建筑色彩、界面、結構、空間布局、景觀形式等等)。

4.3 國內城市規劃管理中的不足

在新的城鄉政策影響下，為了縮小城鄉差距，必須做好城鄉規劃管理工作，從而推進社會全面發展。但是，在城鄉規劃管理過程中仍存在很多問題，對城鄉規劃產生了負面影響。

4.4 無法實現平衡發展

城市不僅可以為人們提供居住空間，還能為商業與工業提供場地。然而，在城市的長期發展過程中，個例城市戰略計劃往往局限于經濟發展的情況，無法與其他方面進行有效協調，過于關注提升GDP，而忽略了城市的環境及社會的可持續發展。

4.5 城市規劃的預見性較高

城市交通問題、發展空間問題以及服務功能問題等已經成為影響城市外在形象和綜合功能的重要因素，也是城市規劃建設和發展急需解決的問題。這個問題的產生，一方面是由于社會經濟的快速發展，推動城市化進程不斷加快，造成城市人口朱大力萊西市住房和城鄉建設局工程師大量集聚；另一方面與城市規劃設計有很大關系。為避免或緩解這些問題，現代城市規劃設計越來越重視預見性規劃設計，要求規劃設計者必須對城市的當前空間結構、功能設施以及未來的發展可能進行綜合考慮，規劃時提前預留空間，考慮到未來城市發展的需要，避免未來發展新城時以拆遷舊城為代價。例如，在城市規劃建設時規劃構建完善的交通網絡，加強城市組團和片區之間的溝通聯系，可以為未來城市群的建設提供重要保障。

4.6 區域規劃的協調性有待加強

在現代城市規劃實踐中，大中型城市分布在我國東部沿海地區。西部地區發展緩慢，從而不利于優化城市化結構，導致城市化水平無法得到有效提升，成為國內城市協調發展的瓶頸。

5、城市設計與控制性詳細規劃協同的價值

5.1 有助于良好城市形態的建構

城市設計是宏觀與微觀統籌的，城市設計被認為是對城市的空間結構進行構思調整，貫穿城市規劃的整個過程。控制性詳細規劃編制中引入城市設計，實現城市設計多個要素的統籌、各方利益的協調，使得城市開發規模、形態設計更合理，打造良好的城市環境形態和空間結構，更好地處理好城市整體設計與局部設計之間的關系。

5.2 城市設計與控制性詳細規劃的融合

城市控制性詳細規劃在我國的城市規劃和建設中發揮了巨大的作用，但它也存在著一定的局限性，隨著中國城市化進一步推進，已經不能很好地指導城市的建設。而在城市設計中，有太多對城市感性的認知，轉化為對城市的控制手段較為困難，無法替代控規的作用。就以筆者所在的城市石嘴山來說，城市地塊化的現象很常見，每塊用地在城市控制性詳細規劃的體系內都是合規合法的，容積率、綠地率、建筑高度、建筑密度等都滿足控規的要求，但地塊內部、地塊之間總是缺乏聯系和空間營造的美感，各自為政，個性十足，彰顯著自己的與眾不同，缺乏城市街景和城市空間的營造。重點地段也做了城市設計，過于理想的方案使其缺乏操作性。對此，應在分析和研究的基礎上，充分發揮二者的優勢，彌補各自的不足，揚長避短，更好地為我國的城市建設和管理發揮指導性的作用。

5.3 建構有效的城市建設指標體系

將城市設計引入控制性詳細規劃編制中，進一步確定開發強度，并著手三維空間的有效分析，實現建筑形體與空間結構關系的梳理，也將帶動建筑科學指標控制體系的建立，為城市管理規劃提供參考指導。將城市設計引入控制性詳細規劃編制中，讓兩者協同，使得其緊密結合，把城市設計的需求轉變為規劃的基本條件，實現規劃層面的控制引導。常見的城市管理規劃指標有城市用地性質、容積率、建筑高度密度、綠化率等，也能對城市建筑風格、建筑特色、色彩選擇等進行合理的引導，使得城市設計與城市建設相統一，也使得城市建設項目實施與管理環節更加規范有序。

6、城市設計與控制性詳細規劃協同發展策略

6.1 以控制性詳細規劃為基礎，打造更合理的城市設計編制機制

鑒于當前城市設計行業規定不嚴格，法律法規體系不健全，當務之急是基于控制性詳細規劃，建立合理的城市設計編制機制，讓后續的城市設計要素得到有效傳導。整合城市設計與控制性詳細規劃的規范要求，使得兩者本質上耦合，可以嘗試用法定文件和技術文件對城市設計工作進行科學規定，讓城市設計更規范。法定文件提供城市設計的法律支撐，使其設計工作有序開展。技術文件主要涉及研究報告和規劃圖，以報告數據為基準，推出特色的城市設計方案，并做好城市軸線、地標、開放空間的科學布局。

6.2 編制地塊層面的控制性詳細規劃

地塊層面的控制性詳細規劃工作主要是在總體城市設計和重點地區設計的基礎上進行。但不同于之前的工作，該項工作要更為具體，也更為煩瑣，在編制的過程中，需要針對土地的使用性質進行進一步的細化，以此保證每一塊土地的使用性質都明確。此外，還需要在工作中結合我國和地區的法律規定，明確每一個地塊的用地指標，并以此為基礎來完善配套的基礎設施建設。

6.3 完善法制體系

城市規劃管理的質量最終還是取決于城市管理者的決策是否科學。城市管理者肩負著一城百姓的安居樂業，所以自身的行為更應嚴格遵循相關法律法規，做到有法必依。因此，要建立健全相關的法制體系，并對違規批地和違規審批規劃的管理者給予嚴重處罰。首先，對于城市建設中存在的問題，要嚴格按照制度條例中的標準來執行，進而加大城市規劃管理的政策干預力度。其次，嚴格落實城市規劃審批的相關工作，將城市規劃與土地管理條例落實到實際工作中，進一步提升城市規劃建設的實際效益。最后，除了優化相關管理體制外，還需要根據城市狀況創新管理體系，并建立委員會制度，從而達到完善城市規劃管理的目的。與此同時，管理者需要落實城市規劃建設工作，對城市規劃的方式、方法、策略等進行反復推敲，積極展開深入調研，并聽取部門內部其他人員的建議，最終實現科學化的城市規劃整體部署戰略。

6.4 突破同化建設思維，實現差異化發展

城市規劃要充分考慮當前城市的發展現狀、城市特點以及發展需求等內容，結合城市所在區域的歷史背景、風土人情、民族內涵以及自然資源等要素，以現代化城市規劃和建筑設計理念和技術進行表現，規劃設計出既符合時代潮流和審美水平，又具有城市自身獨特氣質和精神內涵的城市建筑。

結束語：

細節的社會的飛速發展，文明健康的城市家園建設的重要性凸顯，城市控制性詳細規劃與城市設計之間的結合愈發重要。應在不斷實踐中進行探索，城市控制性詳細規劃與城市設計的融合過程較為漫長，也是二者取長補短的過程，各自利用彼此優勢，從二維平面轉變為三維，促進城市空間的發展和創造，推進城市建設工作順利開展。