新公共管理理論對(duì)政府績效審計(jì)的影響

文/吳晶晶 趙三星 王梓霏

新公共管理理論的大背景下，政府未來審計(jì)發(fā)展方向很大程度上依托于政府績效審計(jì)。該理論的出現(xiàn)使得政府績效審計(jì)的問責(zé)機(jī)制和改進(jìn)機(jī)制得以不斷完善，但同時(shí)也使其在實(shí)際運(yùn)行中面臨諸多困境。本文以新公共管理理論的觀點(diǎn)為引，首先對(duì)政府績效審計(jì)相關(guān)理論進(jìn)行總述，而后對(duì)其在現(xiàn)實(shí)施行中遇到的難題進(jìn)行了陳述和分析，最終得出創(chuàng)新政府績效審計(jì)的改革路徑，為國家政府績效審計(jì)的發(fā)展注入新鮮血液。

一、引言

伴隨著國內(nèi)人文經(jīng)濟(jì)的飛速提升和大眾生活水平的顯著改善，群眾對(duì)國家提供的物品與服務(wù)得不到滿足，對(duì)國家如何使用公共資源的要求和期待明顯上升。這使得政府需要將有限的資源和資金進(jìn)行充分利用，從而為人民提供更好的服務(wù)、提升至更佳的生活水平。新形式下，面對(duì)與日俱增的公共管理和服務(wù)需求，傳統(tǒng)合法合規(guī)性的績效審計(jì)已不能滿足政府工作需要。因而，迫切的需要政府績效審計(jì)來實(shí)現(xiàn)對(duì)被審計(jì)單位或項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效果性評(píng)價(jià)，合理運(yùn)用國家提供的資源和資金，滿足人民監(jiān)督政府辦事的需求，更好地實(shí)現(xiàn)政府管理。新公共管理理論緊跟政府革新而產(chǎn)生，與政府績效審計(jì)工作的聯(lián)系尤為緊密。兩者的有機(jī)結(jié)合，為政府績效審計(jì)的在國內(nèi)長遠(yuǎn)發(fā)展提供了有利基礎(chǔ)，滿足了公眾期望建立一個(gè)高效廉潔政府的美好愿望，但同時(shí)也使其在實(shí)際運(yùn)行中面臨諸多困境。本文以新公共管理理論為立足點(diǎn)，對(duì)政府績效審計(jì)在國內(nèi)發(fā)展過程中遇到的問題進(jìn)行有益探索，為政府績效審計(jì)事業(yè)的發(fā)展注入了無限活力。

二、文獻(xiàn)回顧

（一）新公共管理理論文獻(xiàn)回顧。20世紀(jì)70年代末，新公共管理理論伴隨歐美各國革命的浪花水到渠成，并隨著政府管理的實(shí)踐逐步發(fā)展。不同于傳統(tǒng)的公共行政理論，其致力于提高政府管理服務(wù)效率和質(zhì)量，借以增強(qiáng)公眾對(duì)政府管理的信賴。新公共管理理論主張權(quán)力制約及公共資源的分權(quán)化管理，以期建立一個(gè)講究節(jié)約、追求效率的政府。新公共管理理論下，政府被營造為具有責(zé)任感和服務(wù)意識(shí)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。政府需將民眾的利益置于首位，明確自身服務(wù)范圍，健全服務(wù)機(jī)制，提高服務(wù)水平[1]。新公共管理理論注重結(jié)果導(dǎo)向性，致力于以較低的資源和資金耗費(fèi)滿足大眾的利益訴求[2]。由此可見，新公共理論強(qiáng)調(diào)政府要以人民的利益為重，對(duì)國家資源進(jìn)行高效配置，提高政府績效管理水平，健全政府的管理工作體系。

（二）政府績效審計(jì)文獻(xiàn)回顧。以往歐美各國的績效審計(jì)工作大多圍繞“3E”開展進(jìn)一步工作。即將被審計(jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)性和效果性作為評(píng)估工作的重點(diǎn)。其中經(jīng)濟(jì)性指在明確質(zhì)量的要求下，將資源耗費(fèi)成本降至最低，充分考慮經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的節(jié)約性；效果性則是指預(yù)期與實(shí)際收獲效果間的偏差，衡量預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。已有學(xué)者關(guān)注較多的是與政府績效審計(jì)范圍、方法以及指標(biāo)體系相關(guān)研究。關(guān)于績效審計(jì)的范圍，有學(xué)者認(rèn)為其囊括了盈利性支出和非盈利性支出兩個(gè)部分[3]。關(guān)于審計(jì)的方法，學(xué)者認(rèn)為政府績效審計(jì)采用的方法有檢查法、對(duì)比法以及分析法[4]。關(guān)于評(píng)價(jià)體系的研究，學(xué)者指出應(yīng)對(duì)國內(nèi)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行補(bǔ)充，將服務(wù)質(zhì)量、資金利用率和民眾滿意度等作為衡量標(biāo)準(zhǔn)[5]。由此可見，中國對(duì)于績效審計(jì)研究尚無足夠的理論去支撐實(shí)踐的發(fā)展，致使國家開展績效審計(jì)工作中無法邁出下一步。

（三）新公共管理理論對(duì)政府績效審計(jì)的影響。新公共管理理論對(duì)政府績效審計(jì)的影響具有兩面性。有益的一面表現(xiàn)在：其重點(diǎn)是對(duì)績效及其肩負(fù)責(zé)任基于關(guān)注。它的出促進(jìn)了績效審計(jì)的發(fā)展，完善了政府績效審計(jì)的問責(zé)和改進(jìn)機(jī)制[6]。新公共管理理論下，政府以公眾利益為前提進(jìn)行選擇，積極構(gòu)建防范機(jī)制，減少資源耗費(fèi)，提升政府績效[7]。不利的一面則表現(xiàn)在：新公共管理理念關(guān)注的是結(jié)果本身而不是實(shí)施過程，該特點(diǎn)在績效審計(jì)中也有所體現(xiàn)。主要表現(xiàn)為：政府績效的評(píng)判的對(duì)象往往是最終成果，相關(guān)服務(wù)過程中的質(zhì)量確無法得到保證。

三、政府績效審計(jì)運(yùn)行存在問題

（一）審計(jì)觀念淡泊。由于我國前期績效審計(jì)觀念意識(shí)薄弱，造成政府未能從民眾的角度出發(fā)去提供服務(wù)，缺乏為民服務(wù)意識(shí)和績效管理理念，未達(dá)到施行前想要獲得的效果。當(dāng)前，中國績效審計(jì)工作的開展更多采用的是早年間的審計(jì)模式。且對(duì)績效審計(jì)缺乏系統(tǒng)認(rèn)知，僅停留在理論層面，無法給于民眾足夠的信賴。這導(dǎo)致審計(jì)機(jī)構(gòu)在開展審計(jì)工作的過程中過分的關(guān)注財(cái)務(wù)指標(biāo)是否達(dá)成，對(duì)實(shí)施過程中提供的公共資源和服務(wù)的質(zhì)量漠不關(guān)心，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府管理的有效監(jiān)督。

（二）缺乏強(qiáng)有力的審計(jì)方法和手段。當(dāng)前，國家在對(duì)相關(guān)部門實(shí)施績效審計(jì)時(shí)，既有有采取早年間使用的一些財(cái)務(wù)審計(jì)方法，好比觀察法和盤點(diǎn)法等，也有使用一些新興審計(jì)方法。但因政府績效審計(jì)選取目標(biāo)范圍過于龐大以及相關(guān)審計(jì)工作復(fù)雜性的特點(diǎn)，致使審計(jì)人員使用的審計(jì)方法不能固定。同時(shí)，在選擇審計(jì)方法時(shí)，未注重考慮其有效性，即是否能夠?qū)φY金使用效率和資源配置進(jìn)行全面有效的評(píng)價(jià)，來確保審計(jì)結(jié)果的真實(shí)。此外，在審計(jì)手段上，雖然我國已采用與互聯(lián)網(wǎng)相結(jié)合的審計(jì)方法，但由于信息技術(shù)保密性特質(zhì)，使得審計(jì)雙方無法實(shí)現(xiàn)結(jié)果共享，審計(jì)工作無法向前邁進(jìn)。

（三）審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)不完善。政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是用來衡量被審單位資源配置效率和資金使用效益客觀標(biāo)準(zhǔn)，亦是相關(guān)單位責(zé)任人用以評(píng)估被審單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并得出標(biāo)準(zhǔn)審計(jì)報(bào)告的參考標(biāo)準(zhǔn)。這意味這得出一份客觀公正的績效審計(jì)報(bào)告，需要相關(guān)人員在執(zhí)行工作時(shí)，能夠依照統(tǒng)一的指標(biāo)體系對(duì)被審單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行評(píng)判，量化績效審計(jì)結(jié)果，使績效審計(jì)工作具有可靠依據(jù)。當(dāng)前，因我國未能在審計(jì)實(shí)務(wù)中采取統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，使得研究成果多是表現(xiàn)在理論層面，缺乏實(shí)際工作的應(yīng)用指南，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)被審單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的公正評(píng)價(jià)。此外，各被審單位的績效審計(jì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和體系通常是按照其實(shí)際情況來制定，沒有一套相對(duì)完善的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。這使得被審單位可能會(huì)在利益的驅(qū)動(dòng)下將個(gè)人利益至于公眾利益至上，致使績效審計(jì)評(píng)價(jià)的結(jié)果喪失公允性，失去民眾信賴，造成不利影響。因此，政府在制定審計(jì)評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)和體系時(shí)，應(yīng)引導(dǎo)政府部門將人民群眾利益置于首位,避免做出因個(gè)人利益驅(qū)動(dòng)的短視行為。

四、政府績效審計(jì)的創(chuàng)新路徑

（一）強(qiáng)化政府績效審計(jì)觀念。新公共管理理論下，政府績效審計(jì)作為國家各部門在今后執(zhí)行審計(jì)任務(wù)的方針，需要不斷地強(qiáng)化審計(jì)觀念，深刻體會(huì)政府績效審計(jì)工作的開展對(duì)人民群眾和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。為有效提升政府部門績效管理觀念，需要我們深入分析績效審計(jì)與早年前賬務(wù)收支審計(jì)在可控范圍內(nèi)，審計(jì)方法和審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)上的差別。進(jìn)而幫助審計(jì)人員更好的區(qū)分差異，實(shí)現(xiàn)審計(jì)人員從查處問題向關(guān)注公共資金的使用效益上轉(zhuǎn)變，認(rèn)清造成公共資金使用效率低下問題的實(shí)質(zhì)，使審計(jì)工作實(shí)現(xiàn)飛躍性變革。

（二）革新政府績效審計(jì)方法。相關(guān)部門在對(duì)績效工作進(jìn)行審計(jì)時(shí)，應(yīng)大膽革新審計(jì)方法和手段。既要采取部分簡單常見的審計(jì)方法，也要借助于一些科學(xué)有序的分析方法，諸如市場調(diào)研法和計(jì)量分析方法等。這些方法多產(chǎn)生于不同學(xué)科領(lǐng)域的耦合，采用定量與定性的評(píng)價(jià)體系來評(píng)判被審單位的經(jīng)營績效，可確保取得審計(jì)證據(jù)的可靠性，使得審計(jì)結(jié)果更具說服力。此外，在審計(jì)手段上，應(yīng)致力于政府績效審計(jì)信息化能力的增強(qiáng)。通過實(shí)施信息化的審計(jì)方法，實(shí)現(xiàn)審計(jì)雙方的結(jié)果共享。同時(shí)，要善于利用現(xiàn)代信息技術(shù)搭建政府績效審計(jì)共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)物聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，加強(qiáng)對(duì)重大資金項(xiàng)目流向的實(shí)時(shí)跟蹤，提高國家相關(guān)部門對(duì)審計(jì)工作效率和在信息化大背景下進(jìn)行審計(jì)的能力。

（三）構(gòu)建統(tǒng)一的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系。政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)規(guī)范和體系的存在部分問題，嚴(yán)重制約著其自身的發(fā)展。因而，應(yīng)將建立合理有效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)放在優(yōu)先發(fā)展的位置。基于審計(jì)對(duì)象的差異性，建立一套相同的的績效評(píng)價(jià)規(guī)范和目標(biāo)體系存在很大困難。審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)依照相同的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系對(duì)政府部門的績效管理和公共服務(wù)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而提升審計(jì)報(bào)告的真實(shí)度。此外，在訂立審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系時(shí)，必須以廣大群眾的權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，建立與廣大群眾權(quán)益相符的審計(jì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。形成一條衡量被審單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否滿足社會(huì)效益的評(píng)價(jià)準(zhǔn)繩，使政府績效審計(jì)工作進(jìn)程得到高效有序地開展。

五、結(jié)論與展望：

在新公共管理理念的指引下，政府正朝著服務(wù)型政府方向邁進(jìn)，意味著相關(guān)部門需要對(duì)全面政府績效審計(jì)做出更深層次的指導(dǎo)。我們需要準(zhǔn)確把握審計(jì)工作的關(guān)鍵點(diǎn)，引導(dǎo)審計(jì)人員的工作朝著正確的方向邁進(jìn)。本文在準(zhǔn)確把握政府績效審計(jì)工作未來目標(biāo)的前提下，站在新公共管理理論的角度，為解決政府績效審計(jì)工作中現(xiàn)存的問題，積極采取了強(qiáng)化審計(jì)觀念、創(chuàng)新審計(jì)方法和手段以及建立統(tǒng)一的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系等一系列措施。希望在未來國家可以對(duì)政府績效審計(jì)體系和機(jī)制給于充分重視，并不斷完善相關(guān)的法律條規(guī)，提升政府績效審計(jì)的效率，助推我國從發(fā)展中國家向發(fā)達(dá)國家行列穩(wěn)步邁進(jìn)。