煙臺市老嵐水庫工程建設征遷存在問題與建議

李秀強

（煙臺市河長制服務中心，山東 煙臺 264003）

老嵐水庫工程位于煙臺市福山區(qū)、牟平區(qū)、棲霞市三區(qū)（市）交匯處，控制流域面積624 km2，設計總庫容15 792萬m3，興利庫容8 491萬m3，多年平均可供水量4 530萬m3。樞紐工程壩型為混合壩，壩長為600 m，其中混凝土重力壩長161 m，最大壩高32.5 m；黏土心墻壩長439 m，最大壩高27.5 m。工程淹沒涉及福山區(qū)回里鎮(zhèn)、牟平區(qū)觀水鎮(zhèn)、棲霞市桃村鎮(zhèn)的28個村，共需搬遷3 539戶、9 727人，影響房屋面積54.64萬m2，淹占土地0.17萬hm2（主要是果園和耕地）。工程批復概算總投資83.2億元，其中樞紐工程投資4.1億元，征地移民安置投資77.2億元，其他投資及融資利息1.9億元。庫區(qū)征遷安置投資占比高達93%。

1 工程建設進展

2018年10月29日煙臺市市委、市政府決策正式啟動老嵐水庫工程建設，并確立了“要變不可能為可能，2024年工程具備蓄水條件”的建設目標。在省、部有關部門的大力支持及參建各方共同努力下，老嵐水庫工程于2019年2月成功列入國家“十三五”調整規(guī)劃、9月完成工程建設征地移民安置規(guī)劃大綱審批、12月完成建設征地移民安置規(guī)劃報告審核，2020年4月完成工程可行性研究報告審批、7月完成工程初步設計審批、9月完成工程先行用地審批、11月完成市級征地補償和移民安置政策制定，2021年3月完成三區(qū)（市）征地補償和移民安置實施細則制定，7月完成工程建設用地報批工作。

老嵐水庫工程已列入全國3年計劃實施的150項重大水利工程，并給予7.59億元的資金支持。2020年10月26日樞紐工程提前開工建設，現(xiàn)已完成重力壩混凝土澆筑4.98萬m3和壩基固結灌漿，土石壩正在進行壩基處理等。庫區(qū)征遷安置工作全面展開，已完成全部3 539戶移民房屋征遷協(xié)議簽訂及1 300戶選擇貨幣補償?shù)囊泼穹课莶鸪粚Υ迩f外淹占的0.16萬hm2土地已完成征收工作；移民集中安置房工程于2021年10月全面開工建設，其中660戶試點安置房工程已全部竣工。已籌措到位建設資金65.5億元，累計完成投資約61.6億元。計劃2023年7月底前完成樞紐工程建設、12月底前完成移民征遷安置工作，2024年汛期實現(xiàn)蓄水興利目標。

2 存在的問題

2.1 移民房屋實施補償應考慮差異性問題

在批復的移民安置規(guī)劃及初步設計中，對移民房屋均按“三原”原則進行補償，即按“房屋實際面積×重置價格（含裝修費平均1 700元/m2左右）”予以補償。對于提供宅基地建平房安置的移民而言，按重置價給予補償是較為合理的；而老嵐水庫移民主要是在鎮(zhèn)駐地建設小高層（11層）進行集中安置，規(guī)劃中按同樣的重置價格給予補償，即讓移民利用“重置”平房的補償款去按成本價（2 500元/m2以上）購買樓房進行安置。實施階段移民對此方案大都不予認可、不愿接受，批復的移民安置規(guī)劃難以順利推進實施。為此，在制定市級征遷安置政策過程中，市委、市政府多次召開專題會議研究安置方案，并再次組織征求了移民意見，最終確定盡量與三區(qū)（市）現(xiàn)行的搬遷安置政策相銜接，對宅基地上的房屋按“宅基地面積×0.9×2 500元/m2”進行補償。按照現(xiàn)行規(guī)定，因市級安置政策上調增加的投資需由地方政府承擔，且必須履行設計變更報批程序。由于重新報批環(huán)節(jié)多、周期長，在一定程度上制約了移民安置工作的順利推進。

2.2 征地地上附著物和青苗補償標準調整問題

煙臺市政府頒布的《煙臺市老嵐水庫工程建設征地補償和移民安置實施辦法》中明確，市級將批復的地上附著物和青苗補償費包干給三區(qū)（市），由三區(qū)（市）政府按相關規(guī)定實施補償。為避免區(qū)內不同建設項目之間形成補償政策沖突，三區(qū)（市）在制定“征地補償和移民安置實施細則”時，在履行民主決策程序后均明確按其區(qū)內現(xiàn)行補償標準實施補償，這在總體上將形成一定的資金結余。但在實施過程中，對于可否調整批復的地上附著物補償標準及結余資金能否統(tǒng)籌用于移民安置存在兩種不同意見。經(jīng)咨詢部、委有關專家，認為“核定的建設征地移民補償投資是審批工程投資的技術經(jīng)濟指標依據(jù)，不作為征地補償和移民安置具體實施過程中有關補償、補助兌付的直接標準”，目的是為地方政府確定兌付給移民的補償標準時留有一定的政策空間；在履行設計變更程序后，其結余資金可統(tǒng)籌用于移民生產(chǎn)安置和基礎設施建設。

2.3 現(xiàn)行政策制約移民生產(chǎn)安置規(guī)劃實施問題

老嵐水庫規(guī)劃的移民生產(chǎn)安置方式有調劑耕地，二、三產(chǎn)業(yè)，公益崗位，自謀職業(yè)，對于男性60歲以上、女性55歲以上的移民納入養(yǎng)老保障。批復的移民生產(chǎn)安置規(guī)劃中生產(chǎn)安置人口為8 570人。在規(guī)劃實施過程中，由于按照現(xiàn)行土地承包管理政策，在法定承包期內相關村集體無法統(tǒng)一調劑耕地用于移民生產(chǎn)安置，能通過協(xié)商達成一致、自愿有償流轉土地經(jīng)營權給移民的農(nóng)戶也很少，致使規(guī)劃的調劑耕地進行生產(chǎn)安置方案難以實施。三區(qū)（市）按照其現(xiàn)行做法和移民意愿，有的將征收土地補償費和安置補助費直接兌付至移民個人；有的兌付至村集體賬戶由鎮(zhèn)財政所經(jīng)管站統(tǒng)一管理運作，并建立長效機制，每年將增值收益支付給移民。批復的移民生產(chǎn)安置方案出現(xiàn)了較大變化。

2.4 庫區(qū)抬田工程臨時占地補償合理性問題

為減少淹占耕園地、節(jié)省工程投資、為移民提供生產(chǎn)安置用地，批復的規(guī)劃設計中對適宜抬田的牟平區(qū)131.12 hm2耕園地實施填土抬高（高度2 m內）及防護。規(guī)劃對抬田工程配套建設高標準節(jié)水灌溉設施后，交付群眾繼續(xù)耕種；對抬田區(qū)域按臨時用地標準給予2年補償（每年3.75萬元/hm2）。在實施過程中，群眾普遍認為抬田區(qū)域的補償標準遠低于征地標準，且抬田后存在地力下降、水源保護區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展受限等問題，要求一并予以征收或參照永久征地標準進行補償。考慮到抬田區(qū)域雖為臨時用地，但實施抬田工程確實會對地力造成不利影響，重新培育果樹也需要一定的周期。市政府研究同意由牟平區(qū)政府利用周邊村莊建設用地增減掛鉤政策籌措部分資金，專項用于對抬田區(qū)域的耕園地給予一定的地力影響和果樹培育補償，以推進規(guī)劃抬田工程順利實施。

2.5 設計變更管理及“實施規(guī)劃”編報問題

為加快推進老嵐水庫工程前期工作，2019年市、縣、鄉(xiāng)三級組織了400多人的庫區(qū)調查隊伍，多頭并進，僅用45 d就高效完成了庫區(qū)實物調查工作；用時不足10個月組織完成了移民安置規(guī)劃大綱編制報批和移民安置規(guī)劃報告編制等工作。由于前期工作時間太緊，在庫區(qū)淹占實物量調查核實、相關政策宣傳及部分移民安置規(guī)劃方案深化優(yōu)化等方面存在一定的不足，加之實施移民安置規(guī)劃過程中移民意愿也發(fā)生了不少變化，需要進行設計變更的地方相對較多。而目前對大中型水庫移民安置設計變更管理尚無明確的分類分級管理規(guī)定，在實際把握上一般都要求報原審批、審核機關批準，這在客觀上增加了對設計變更“先報批、后實施”的管理難度。為提高征遷安置工作效能，對于一般設計變更，通常都是由設計、移民監(jiān)督、項目法人、市級移民管理機構等相關各方達成一致意見，出具設計變更后組織實施；后續(xù)編制“移民安置實施規(guī)劃”時將相關變更納入規(guī)劃一并組織報批。

3 思考與建議

3.1 對大中型水庫移民安置設計變更分級管理

為進一步提高管理效能，促進建設征地和移民安置規(guī)劃的高效規(guī)范實施，建議適時出臺大中型水庫移民安置設計變更管理辦法，明確設計變更的分類、變更報告編制與報批程序要求、分級審批規(guī)定等，實施分類分級管理，規(guī)范設計變更行為；并加強對“移民安置實施規(guī)劃”編制工作的技術指導與報批管理。

3.2 改進對移民房屋進行補償?shù)暮硕ㄞk法

為有利于減少重大設計變更和保障移民安置工作的高效順利實施，建議今后在編制和審批移民安置規(guī)劃時，對規(guī)劃建設樓房進行集中安置的移民，可按“房屋面積置換”原則計算出所需費用作為房屋補償費，即按宅基地上的房屋面積和購買樓房的成本價測算出費用作為其補償費，將比按“三原”原則補償增加的投資一并核定納入項目概算；需要由地方政府承擔的投資，在規(guī)劃設計批復中直接予以明確。

3.3 對抬田工程臨時占地應予增加合理補償

為保障庫區(qū)抬田工程順利實施，建議今后在編報建設征地和移民安置規(guī)劃時，對抬田區(qū)域不但要考慮一定期限的臨時用地補償，還應充分考慮抬田對地力的不利影響及果樹培育周期（一般需4年左右），合理增加相關補償費用；并在前期各環(huán)節(jié)做好政策說明與正面引導，積極爭取群眾的理解與支持；對于不愿意繼續(xù)耕種抬田土地的群眾，可通過有序組織土地流轉等途徑給予合理補償或提供工作崗位。

3.4 制定標準時應給予一定的政策空間

老嵐水庫征遷涉及的三區(qū)（市）現(xiàn)行地上附著物和青苗補償標準雖然與批復標準存在一定的差異，但均在山東省國土資源廳和財政廳確定的補償標準區(qū)間范圍內，且已履行了民主決策程序。建議其對現(xiàn)行補償標準履行設計變更程序后可以執(zhí)行；結余的資金可統(tǒng)籌用于移民生產(chǎn)安置和基礎設施建設，以便推進后續(xù)工作順利開展。

3.5 建立長效機制保障移民生產(chǎn)生活水平

現(xiàn)行的土地承包管理政策對通過調劑耕地實施移民生產(chǎn)安置方案存在著制約，建議對老嵐水庫規(guī)劃的生產(chǎn)安置方案進行設計變更予以調整，并由市、縣兩級政府建立長效機制，加大對庫區(qū)的資金投入和政策扶持力度，加強相關基礎設施建設，促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級與轉型發(fā)展，拓寬移民就業(yè)和增收渠道，保障移民能夠搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富，實現(xiàn)區(qū)域社會經(jīng)濟和諧穩(wěn)定發(fā)展。同時，加快推進實施已列為“國家試點項目”的利用老嵐水庫庫區(qū)剝離表土進行周邊區(qū)域土地綜合整治項目，并對庫區(qū)內的砂資源進行勘察論證后統(tǒng)一組織開發(fā)利用，將新增耕地、所得收益等統(tǒng)籌優(yōu)先用于庫區(qū)移民的生產(chǎn)生活安置；對移民不愿意繼續(xù)耕種和具備條件的耕園地，可統(tǒng)一組織土地流轉，引進有實力的生態(tài)農(nóng)業(yè)公司，積極發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)，打造有特色的美麗示范鄉(xiāng)村，促進鄉(xiāng)村振興、移民致富。

3.6 加強移民安置的規(guī)范化管理及資金審計監(jiān)督

老嵐水庫工程庫區(qū)征遷安置工作投資大、任務重、要求高，為切實做好移民安置規(guī)范化管理工作，建議在后續(xù)工作中進一步加強組織領導，健全工作機制，夯實各方責任。充分發(fā)揮移民監(jiān)督方的監(jiān)督指導作用，規(guī)范設計變更編報工作，加強移民檔案管理，完善財務管理制度，強化對移民資金使用管理情況的審計監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的問題及時整改到位。