嘉祥縣農(nóng)村供水水價合理性淺析

高西義，胡貴錦，楊存祥

（1.嘉祥縣農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心，山東 嘉祥 272400；2.嘉祥縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，山東 嘉祥 272400）

農(nóng)村供水作為社會化集中供水的重要組成部分，其供水安全包括質(zhì)和量兩個方面，合理定價收費是維持供水事業(yè)健康發(fā)展的必要前提，建立合理的定價機制和長效的運營管理機制是必須解決的重要課題。

1 農(nóng)村供水現(xiàn)狀

嘉祥縣地處魯西南，隸屬濟寧市，行政區(qū)域97 516.28 hm2，總?cè)丝?9.62萬人，其中農(nóng)村人口56.69萬人。全縣農(nóng)村供水于2008年在山東省內(nèi)率先實現(xiàn)了“村村通”自來水；2009年以后，逐步實施農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程，實現(xiàn)了由原有的單村供水、聯(lián)村供水等小規(guī)模供水向集中連片、跨區(qū)域的大規(guī)模、集約化供水的轉(zhuǎn)變；2019年迄今，全縣依托阿城、青山、東城、老僧堂、梁寶寺等五大水廠，新增設(shè)輸水管道47 km，加密配水管網(wǎng)510 km，改建完善村內(nèi)用水管網(wǎng)4 810 km，配套安裝智能化水表約14萬個，委托有相應資質(zhì)的供水企業(yè)運營管理，基本形成了“同質(zhì)、同源、同價”的農(nóng)村供水服務(wù)格局。目前，入村率100%，入戶率100%，水費收交率91%以上，工程完好率95%以上。

2 現(xiàn)狀水價體制存在問題

盡管嘉祥縣實現(xiàn)了規(guī)模化的農(nóng)村供水，年供水1 200萬m3/年，供水能力1.33 m3/s，滿足當前和今后一段時期的供水需求，預售水收費系統(tǒng)比較完善，自動化和智能化程度也較高，但依然存在執(zhí)行水價偏低、水價機制不健全、供水工程“吃老本”等現(xiàn)象。

2.1 現(xiàn)行水價低于供水成本

2.1.1 現(xiàn)行水價

嘉祥縣農(nóng)村供水水價使用3種類型進行分析計算和批復，形成了現(xiàn)行的農(nóng)村居民供水水價2.50元/m3、鄉(xiāng)村工業(yè)供水水價3.40元/m3、機關(guān)事業(yè)單位供水水價3.40元/m3的水價體系[1-2]。

現(xiàn)行水價分析計算是按《水利工程供水定價成本監(jiān)管辦法（試行）》（發(fā)改價格〔2006〕10號）的規(guī)定執(zhí)行的，水價由生產(chǎn)成本、期間費用、凈資產(chǎn)利潤和稅金構(gòu)成。其中，生產(chǎn)成本包含直接工資、直接材料、其他直接支出和制造費用；期間費用包含管理費用和財務(wù)費用；凈資產(chǎn)利潤和稅金執(zhí)行《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于繼續(xù)實行飲水安全工程建設(shè)運營稅優(yōu)惠政策的通知》（財稅〔2016〕19號）。對農(nóng)村居民生活用水部分，運營管理單位僅計列應繳納的企業(yè)所得稅，取企業(yè)利潤的25%；對非農(nóng)村居民生活用水部分，除企業(yè)利潤25%的所得稅外，計列營業(yè)額10%的增值稅。

2.1.2 現(xiàn)行水價不合理性分析

1）水價構(gòu)成計列漏項。按照現(xiàn)行規(guī)范、規(guī)定，水利工程供水價格由供水生產(chǎn)成本、費用、利潤和稅金構(gòu)成[3]。農(nóng)村供水工程供水成本由供水生產(chǎn)成本和期間費用構(gòu)成，其中，供水生產(chǎn)成本包括原水費、原材料費、動力費、職工薪酬、日常維修費、廢水和污泥處理費、水質(zhì)檢測費、大修費、固定資產(chǎn)折舊費及其他應計入的生產(chǎn)成本；費用包括供水單位生產(chǎn)經(jīng)營所發(fā)生的管理、銷售和財務(wù)費用[4]。特別指出的是：供水成本除供水運行成本（由原水費、原材料費、動力費、職工薪酬、日常維護費、廢水和污泥處理費、水質(zhì)檢測費、其他生產(chǎn)成本和費用構(gòu)成）外，還應包括大修費用和固定資產(chǎn)折舊費[5]。嘉祥縣農(nóng)村供水計算供水成本時，漏列了大修費、固定資產(chǎn)折舊費、水資源稅等，人為減小了供水成本。

2）水價計算利稅混為一談。嘉祥縣農(nóng)村供水水價計算采用下列公式：年銷售收入-年生產(chǎn)費用年期間費用=年利潤及稅金。其中，年銷售收入是在假定一個水價基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，稅金（僅指企業(yè)所得稅）按企業(yè)利潤的25%或20%計列就成了相對定值[4][6]。如果用此計算方法進行試算，得出的企業(yè)利潤不一定在合理范圍內(nèi)。

3）缺乏用水戶的水價承載力科學分析。用水戶（主要是農(nóng)村居民）對農(nóng)村供水水價的承載力（承受能力）是判斷執(zhí)行水價是否合理的主要指標之一，包括客觀支付能力和主觀支付意愿兩個表征[7]。有資料表明，農(nóng)村居民對水費支付能力一般可控制在總支付能力的3%以內(nèi)則視為合理。嘉祥縣農(nóng)村供水工程現(xiàn)行水價計算缺乏用戶承載力科學合理分析這一環(huán)節(jié)。

2.2 供水定價有片面迎合“民意”的誤區(qū)

長期以來，不少人認為水是大自然的饋贈品或恩賜品，自然降水或匯流入江河湖泊以及溝渠坑塘等地表儲存，或滲入地下儲存，用廉價的勞動即可獲取，水根本不屬于商品。按此邏輯，農(nóng)村供水以及其他形式的供水根本不需收費，祖祖輩輩吃水不交錢是天經(jīng)地義的。受上述思想影響，部分部門領(lǐng)導和政府官員也認同農(nóng)村供水不應收費或收費“點到為止”的觀點。既然農(nóng)村供水工程可看作“應有的福利”“惠民工程”，農(nóng)村居民生活用水不收費或少收費也就習以為常。這是水價不計成本或少計成本的根源。

2.3 低于成本收費弊端諸多

2.3.1 拒交水費的“霸王水”

在20世紀七八十年代，嘉祥縣域有不少的高氟區(qū)，享受國家“除氟改水”的政策，由人民政府安排專項資金免費打防氟井，村集體免費統(tǒng)一供水，部分人養(yǎng)成了“吃大鍋水”的習慣。實施規(guī)模化集中供水之后，個別人對供水收費不理解，拒交供水水費在農(nóng)村供水工程運行初期乃至現(xiàn)在時有發(fā)生；有的用戶繞開水表私自接水偷水；更有甚者私接水管灌溉農(nóng)田，造成水源源浪費，給供水企業(yè)造成不必要的經(jīng)濟損失。

2.3.2 用戶節(jié)水意識不強造成浪費

部分用水戶不珍惜水，不節(jié)約水，管網(wǎng)末梢和水嘴滴漏雖顯而易見但卻無人問津。更有個別用水戶有“長流水”現(xiàn)象。

2.3.3 維護、零修不及時，大修無著落

低于運行成本收費，尤其低于制水成本收費，勢必造成日常維護和必要的零修不及時，跑、冒、滴、漏現(xiàn)象頻發(fā)，管網(wǎng)漏失率高，最終導致失修嚴重，效率低下。不計提或不足額計提固定資產(chǎn)折舊費和大修理費，必然導致大修理費無著落，不僅縮短了工程壽命，更無法進行擴大再生產(chǎn)。

3 對策及建議

3.1 規(guī)范制定水價

3.1.1 科學合理計算水價

根據(jù)現(xiàn)行國家政策，執(zhí)行現(xiàn)行行業(yè)規(guī)范、規(guī)定和地方法規(guī)，合理定員、定員工薪酬（目前員工待遇過低），把漏項的大修理費、固定資產(chǎn)折舊費和水資源稅等費用計列入成本，合理合規(guī)計取運營企業(yè)利潤。同時，充分利用現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策，合理分析制定水價。

筆者對嘉祥縣現(xiàn)狀農(nóng)村供水工程供水價格進行分析計算，認為合理水價：農(nóng)村居民生活用水3.30元/m3，非居民用水3.90元/m3。

3.1.2 合理分析用水戶承受能力

用水戶的承載（承受）能力，是指主觀上的“該不該交納水費”即對交費的認可（心理承受）和客觀上的“交納多少水費”即對水價認可（經(jīng)濟承受）兩個方面。根據(jù)已有的成功經(jīng)驗，承載力分析可以采取民意調(diào)查和聽證會的方式，或者兩者并用。

民意調(diào)查方式注意的要點：首先，發(fā)放明白紙，具體說明供水之水是商品，其成本構(gòu)成要素，水價構(gòu)成要素，水價制定的依據(jù)等；其次，在此基礎(chǔ)上，調(diào)查用戶對現(xiàn)行水價，乃至今后一定時期擬執(zhí)行水價上漲（包括不同時段漲幅）的可接受程度；再者，收集有何好的意見和建議。

聽證會注意要點：一是聽證會成員構(gòu)成的代表性。包括不同類型的用水戶、供水經(jīng)營管理者、主管及監(jiān)管部門、社會監(jiān)督、物價部門、政府層面等相關(guān)各方代表，注重各方代表成員的代表性和可信賴程度。二是現(xiàn)行水價和即將變更水價的必要性和合理性。與會各方闡述意見，可進行必要的見解辯論和探討。三是形成共識。按照運行管理單位合理盈利和最大程度惠農(nóng)原則，求同存異，找出可行的結(jié)合點。

3.1.3 依程序制定水價

在上述程序進行完畢，由物價主管部門、供水行政主管部門提出意見，經(jīng)縣級政府簽發(fā)實施。實施意見應當載明原供水價位廢止、新價位執(zhí)行的時間點及新價位執(zhí)行時段等。

3.2 適時調(diào)整水價

農(nóng)村供水水價受市場調(diào)節(jié)價格波動是供水作為商品的固有屬性，其個性是指農(nóng)村供水兼存社會公益性和市場收益性。這就要求隨著國家政策、法律、地方法規(guī)和行業(yè)規(guī)范、規(guī)定的調(diào)整，隨著市場經(jīng)濟調(diào)節(jié)而發(fā)生的供水成本構(gòu)成因素、稅費等的變動，而應適時調(diào)整供水水價。當處于維持社會穩(wěn)定必要時期，實收水價低于供水成本時，應當經(jīng)政府審核后實行相應的政策性補償（補貼）。

3.3 健全運行管理及監(jiān)督機制

首先，從運營管理角度講，組成較為穩(wěn)定的運營隊伍，保障其必要的薪酬待遇，是做好農(nóng)村供水工作的首要前提。其次，強化主管部門職責，明確主管部門的指導與監(jiān)督管理職能，切實做到監(jiān)管到位，保證供水安全，收費合理。第三，實行農(nóng)村供水執(zhí)法執(zhí)紀的聯(lián)動機制。對于供水方、受水方等違規(guī)違紀現(xiàn)象，主管部門及相關(guān)部門、地方政府聯(lián)合執(zhí)法，快速查處，及時糾偏，保證農(nóng)村供水的公益事業(yè)不可褻瀆性和商品服務(wù)的合法合理性。第四，建立健全供水價格公示制度，實行“水價、水量、水費”三公開，提高水價政策的透明度，自覺接受社會監(jiān)督。

3.4 城鄉(xiāng)供水一體化

隨著鄉(xiāng)村振興事業(yè)的大力發(fā)展，城鎮(zhèn)化率逐步提高，國家政策將在近期內(nèi)取消農(nóng)村戶口和城鎮(zhèn)戶口的差別。對于集中供水事業(yè)也應與時俱進，城鄉(xiāng)供水一體化勢在必行。只有建設(shè)城鄉(xiāng)供水一體化，供水行為由水行政主管部門進行行業(yè)統(tǒng)管，才能實現(xiàn)真正意義上的“同質(zhì)、同源、同價、同服務(wù)”的城鄉(xiāng)供水一體化。