我國發展養老保險第三支柱的國內外經驗及政策建議

董捷 郭浩 東北京工商大學經濟學院

本文得到北京市教育委員會科研計劃項目“京津冀金融協同對產業布局的影響研究”（項目批準號SM202110011013）和北京市屬高校人才培養質量建設項目“2021年北京高校‘優質本科課程’《保險學》”資助。

一、引言

現階段，我國老齡人口規模和老齡化速度持續攀升，老齡化呈現出城鄉分布不均（孫祁祥、朱南軍，2015）和“高原”態勢（董克用、張棟，2017），未來社會養老壓力不斷加大。加快我國養老保險體系的建設與完善刻不容緩，也是大勢所趨。我國現行養老保險體系采用的是國際通行的“三支柱”體系，與發達國家相比，我國養老保險體系發展不平衡不充分。近年來，尤其是疫情發生以來，隨著我國持續減稅降費，財政收入不斷緊縮，第一支柱的發展陷入瓶頸。同時，第二支柱的企職業年金準入門檻較高，覆蓋范圍十分有限。所以，在這種情況下，發展養老保險第三支柱就顯得尤為重要。為刺激養老保險第三支柱的發展，我國政府陸續出臺相關政策，但效果不好，第三支柱的覆蓋率和資金規模并沒有明顯改善。

基于以上情況，本文圍繞如何發展養老保險第三支柱這一主題，對我國發展養老保險第三支柱的內部動力和客觀條件進行分析，探討發展養老保險第三支柱的必要性、迫切性和發展空間，并依據國內外養老保險第三支柱發展的經驗教訓，對我國如何發展養老保險第三支柱提出有關稅收政策、個人賬戶、投資渠道和養老屬性等四個維度的政策建議。

二、我國人口老齡化與養老保險三支柱體系現狀

我國人口老齡化現狀整體呈現三個特點：一是老齡化速度不斷加快；二是老齡人口城鄉分布不均，未富先老形勢嚴峻；三是我國未來人口老齡化呈現“高原”態勢。我國人口老齡化現狀對我國養老保險體系的建設提出了更高的要求。

（一）我國人口老齡化現狀

1.總人口增速持續放緩，老齡化速度不斷加快

我國從1999年成為老齡化國家到2022年步入深度老齡化國家的行列僅用了20多年時間，老齡化速度遠快于美國、加拿大和日本等發達國家。同時，2000—2020年，我國出生率從14.03%波動下降至8.52%，死亡率卻維持在6%～8%。人口自然增長率與出生率幾乎是同方向變動，總體呈現下降的趨勢，由2000年的7.58%降至2020年的1.45%（見圖1）。根據圖1顯示的趨勢，可以預見，我國出生率和死亡率在未來一段時期會出現交叉——“死亡交叉”，此后，出生率會小于死亡率，新出生人口無法填補死亡缺口，人口峰值與老齡化峰值便會出現。

?圖1 2000—2020年我國人口出生率、死亡率及自然增長率

?圖2 2020年我國城市、鎮、鄉村人口年齡分布

2.老齡人口城鄉分布不均，“未富先老”形勢嚴峻

2020年，我國鄉村65歲及以上老齡人口占比約17.72%，顯著高于城鎮的11.82%和10.78%，并且15—64歲勞動人口在城市、鎮、鄉村呈現明顯遞減趨勢（見圖2）。這意味著鄉村的老年撫養比（勞動人口與老齡人口之比）顯著高于城鎮，每個勞動人口所承擔的老齡人口養老壓力更大。鄉村地區勞動人口收入普遍處在較低的水平，老齡人口占比卻已接近1/5，鄉村地區“未富先老”的問題十分嚴重。然而，美國在1940年進入老齡化社會時人均GDP為8832美元，英國和日本分別為22429美元和15162美元，均高于我國進入老齡化社會時的人均GDP1000多美元。

3.勞動人口數量持續下降，人口老齡化呈現“高原”態勢

分析聯合國在2019年對我國人口老齡化情況的展望報告（見表1），可以清楚地發現我國未來人口年齡結構變化的趨勢——勞動人口（15—59歲）整體數量持續下降，老齡人口規模不斷擴大。在2030—2050年間，60—79歲老齡人口增速放緩，而80歲以上的失能老齡人口規模迅速擴大。聯合國預測我國老齡人口數量在2060年將達到最大值，此后會逐漸下降，但下降速度緩慢，直到21世紀末都會保持在30%的規模之上，呈現出顯著的“高原”而非“高峰”態勢（董克用、施文凱，2020）。

?表1 聯合國預測我國各年齡段人口數量（億）

（二）我國養老保險三支柱體系現狀

1.三支柱體系極不平衡

我國現行的養老保險體系是基于世界銀行的養老金三支柱理論，并結合我國基本國情建立起來的養老保險三支柱體系。第一支柱是指國家根據社會經濟發展水平，由政府、企業、個人三方承擔的基本養老保險制度，其目標是“廣覆蓋，保基本，可持續”。第二支柱是指用人單位根據自身情況自愿建立、由用人單位和職工雙方共同承擔、國家給予稅收優惠的企業年金，其定位是對基本養老保險制度進行補充。第三支柱是個人根據自身需求和意愿，選擇相應的商業養老保險產品以積累養老基金的個人養老金制度。

我國三支柱養老保險體系總體呈現發展和分布極不平衡的特點。截至2021年底，第一支柱基本養老保險大約覆蓋10.3億人，基金規模約6萬億元；第二支柱企業年金覆蓋人數約7000多萬人，資金規模約4.5萬億元；第三支柱根據統計口徑的不同，資金規模從6億元到1000多億元不等（朱小玉、施文凱，2022）。由此可以看出，我國第一支柱的保障范圍大，保險深度卻不夠理想；第二支柱保障范圍小，但保障水平較高；第三支柱發展規模相較于前兩者相差巨大，甚至可以忽略不計。

2.第三支柱發展之路崎嶇坎坷

我國養老保險第三支柱的發展起步較晚，發展規模和覆蓋范圍較小，發展過程也較坎坷。2018年5月，我國首次開展了個人稅延型養老保險試點，為期一年。這一試點表明我國正式在國家層面上開始建設養老保險第三支柱。此次試點在進行初期，參保人數和資金規模有較快增長，但此后便基本處于停滯不前的狀態。2019年6月，該試點參保人數為4.52萬人，資金規模4億多元。然而在2021年底，經過兩年多的時間，參保人數僅升至5萬多人，資金規模6億多元，試點效果明顯低于預期。

2021年5月，六家保險公司在浙江省（含寧波市）和重慶市開展為期一年的專屬養老保險試點工作。相較于個人稅延型商業養老保險，專屬商業養老保險覆蓋范圍更大，更貼合廣大人民的保險需求，并且投保、繳費、退保手續簡便靈活、收益穩定多樣、信息披露更加嚴格透明（陳璐、時曉爽、楊寅斌，2021），是對養老保險第三支柱的全新嘗試。

?圖3 2000—2020年我國一般公共預算收入、支出增速

三、我國發展養老保險第三支柱的內生動力與客觀條件

雖然現階段我國老齡化形勢嚴峻，養老保險體系發展不平衡不充分，但這并不代表我國沒有發展養老保險第三支柱的土壤和養分。恰恰相反，我國在發展養老保險第三支柱方面擁有得天獨厚的優勢，下面從內生動力和客觀條件兩方面來闡述。

（一）我國發展養老保險第三支柱的內生動力

1.我國發展養老保險第三支柱的必要性

首先，從前文所述我國老齡化以及養老保險三支柱現狀來看，發展養老保險第三支柱是十分必要的。從我國老齡化速度加快、老齡人口城鄉分布不均和老齡化“高原”態勢的特點來看，第一支柱與第二支柱都在不同程度存在一定局限性：第一支柱的保障水平不夠，第二支柱的保障范圍不夠。因此，我國發展第三支柱可以成為整個養老體系的突破點。通過發展養老保險第三支柱，在個人養老金賬戶積累資金，加上第一、第二支柱的保障，未來的老齡人口將能夠獲得較高的養老金覆蓋率和替代率。

其次，從近年來我國靈活就業人員規模不斷擴大、增速不斷提升的趨勢來看，發展養老保險第三支柱是十分必要的。2005年，我國靈活就業規模是1億人，而現在這個規模已經翻了數倍。尤其是在新冠肺炎疫情發生以來，很多新業態發展迅速，諸如快遞、外賣、網約車和直播等的從業人員數量和從業收入顯著增長。但這些群體很難通過養老保險第二支柱的企業年金獲得養老保障，加之基本養老保險替代率水平低，要解決這部分群體未來的養老問題，發展和完善第三支柱是重要的選項。

2.我國發展養老保險第三支柱的迫切性

我國發展養老保險第三支柱的迫切程度是不斷加深的，尤其是近年來隨著減費降稅政策和疫情期間減免稅政策的進一步推出，我國一般公共預算收入和支出增速持續減緩，2020年預算收入首次出現負增長，并且從2012年以來一般公共預算收入增速均低于支出增速（見圖3）。而在我國基本養老保險基金的收入結構中，個人征繳部分所占比例越來越小，財政補貼比例越來越大，基本養老保險對財政補貼的依賴程度達到近50%。此外，基本養老保險收入端繳費人數和收入持續減少，支出端的養老金領取人數卻越來越多。上述情況都會導致基本養老保險的可持續性面臨嚴重問題，所以發展養老保險第三支柱迫在眉睫。

（二）我國發展養老保險第三支柱的客觀條件

1.我國發展養老保險第三支柱的空間廣闊

第一，第三支柱替代率和覆蓋率水平發展空間廣闊。按照世界發達國家養老保險體系的發展經驗來看，第一支柱養老金替代率40%、第二、第三支柱養老金替代率合計30%、總替代率70%為較為理想的養老金替代率水平（馬振濤，2022）。而我國現在的養老金總體替代率水平僅有約40%，并且第三支柱的替代率水平遠未達到理想水平。此外，在覆蓋率方面，我國第三支柱的覆蓋率相較于第一、第二支柱基本可以忽略不計，而很多發達國家這一比例都大于50%。我國養老保險第三支柱在替代率和覆蓋率方面都與發達國家差距明顯，存在很大的提升空間。

第二，養老金規模可提升空間很大。2021年末，我國總體養老基金規模為9.32億元，占GDP不到10%。同期，美國總體養老基金約39.4萬億美元，占當年GDP的171%，其中第二、第三支柱分別有20多萬億美元和10多萬億美元；加拿大和澳大利亞總養老金規模占GDP比例與美國接近，均遠遠高于我國。而我國目前GDP已超過100萬億美元，若養老金總規模占GDP比例達到50%，保守估計第三支柱資金規模應達到十萬億美元的數量級。而我國目前的第三支柱資金規模遠未達到這個數量級，可提升空間很大。

2.國家政策的指引與激勵

在我國提出發展“多層次、多支柱”的養老保險體系之后，發展養老保險第三支柱便屢屢出現在各種政府文件當中。除了前文提到的兩個試點的政府文件，2018年6月，銀保監會發布了《個人稅收遞延型商業養老保險資金運用管理暫行辦法》，要求規范個人稅收遞延型商業養老保險的資金運用與試點健康發展。2020年1月，銀保監會等13個部門聯合發布了《關于促進社會服務領域商業保險發展的意見》，強調了發揮商業養老保險的保障功能。2021年3月，國務院發布“十四五”規劃，提出要發展“多層次、多支柱”的養老保險體系，并且要規范發展養老保險第三支柱。2021年12月，中央全面深化改革委員會第二十三次會議通過了《關于推動個人養老金發展的意見》，并在2022年4月由國務院辦公廳發布。該文件提出的“個人養老金”概念不僅是對我國養老保險第三支柱的命名，也給我國養老保險第三支柱的發展指明了方向。這一連串高頻推出的發展養老保險第三支柱的政策，表明我國發展養老保險第三支柱的決心，也為養老保險第三支柱的發展創造了適宜的環境。

四、發達國家養老保險第三支柱的發展經驗

發達國家由于其經濟水平較高，養老保險體系建設起步較早，相較于我國的養老保險體系而言，其養老保險覆蓋率和養老金替代率都處于較高的水平。分析這些國家發展養老保險第三支柱的舉措和特點，有利于我們借鑒相關經驗，進一步完善我國養老保險第三支柱的發展。

（一）美國——個人退休儲蓄賬戶（IRA）

美國第二、第三支柱養老保險無論在覆蓋范圍還是資金規模上都位于世界前列。其第二支柱以401K計劃為主，第三支柱以個人退休儲蓄賬戶（IRA）為主。1974年，美國頒布的《雇員退休收入保障法》標志了IRA的誕生。經過近50年的發展，截至2021年末，美國已有約60%的家庭參與IRA計劃，資金規模合計約16.55萬億美元，占當期GDP的72%。美國IRA的特點包括：一是稅收優惠政策力度較大，還會根據物價水平浮動調整稅前抵扣限額，對50歲及以上人員還有額外1000美元的稅前抵扣額度；二是IRA計劃的繳費限額會根據經濟社會因素動態調整，從2001年的2000美元/年經過多次調整到現在的6000美元/年；三是投資、繳費靈活，不僅可以根據個人風險需求進行個性化投資組合，其繳費方式也比較靈活，企業和個人都可以繳費；四是允許第二、第三支柱的資金互通。

（二）加拿大——RRSP和TFSA

2017年，世界銀行在報告中將加拿大的養老模式稱為加拿大模式，業界也稱其養老金改革為“楓葉革命”（鄭秉文、李辰、龐茜，2022）。作為世界公認的“養老天堂”，加拿大的養老保險計劃也是三支柱體系，其中，第三支柱由注冊退休儲蓄計劃（RRSP）和免稅儲蓄賬戶（TFSA）組成。加拿大的第三支柱同樣發展較早，也較為成熟，具有覆蓋面廣、開戶便利、政策優惠力度大和養老金投資管理公司自主化專業化的特點。僅加拿大養老基金投資公司之一的CPP投資公司的資金規模就接近5000億加元，覆蓋了超過三分之二的加拿大人口。其稅收優惠政策較之我國（當年收入6%與12000元孰低稅前抵扣）來說力度更大，稅前抵扣限額是當年收入的18%。

（三）日本——iDeCo和NISA

日本作為世界上老齡化最嚴重的國家，其養老保險第三支柱對于我國有一定的借鑒意義。日本的養老保險第三支柱由個人繳費確定型計劃（iDeCo）和個人儲蓄賬戶計劃（NISA）組成。截至2021年3月，iDeCo資金規模約為16.4萬億日元；NISA資金規模約為23.08萬億日元。前者采用EET稅收模式，以日本國家養老金基金聯合會為主體，鼓勵長期性投資。iDeCo幾乎覆蓋了日本所有在職員工和家庭主婦等人群，是其第二支柱的重要補充。后者采用TEE稅收模式，采用了高額稅收減免優惠和多樣化投資組合，這是專為投資而設立的免稅賬戶，采用一人一賬制（陳敏安，2021）。

（四）德國——里斯特養老金和呂魯普養老金

本世紀初，德國在養老保險第一支柱面臨困境之后，積極發展養老保險第三支柱。在2002年實施了里斯特養老金計劃，采用了EET稅優模式，面向全體國民開放，特點為：一是政府補貼力度較大，每年對每個賬戶補貼175歐元，對有子女的賬戶所有者有額外補貼；二是鼓勵25歲以下年輕人投保，對其給予一次性200歐元的補貼；三是對領取時間有嚴格限制，只有達到法定退休年齡才可領取；四是允許賬戶繼承與轉讓。

2004年，德國面向自由職業者和高收入群體頒布了呂普魯養老金計劃，采用的也是EET模式。其特點：一是稅前抵扣比例逐年上升，在2025年預計可達到100%；二是政府不給予補貼；三是賬戶資金不可繼承與轉讓。與前者相比，其資金規模和覆蓋范圍都較小，無政府補貼和不可繼承轉讓可能是導致這一結果的主要原因。

五、我國發展養老保險第三支柱的政策建議

根據前文對發達國家第三支柱的發展經驗總結，并結合我國具體國情與實踐情況，筆者從稅收政策、個人賬戶、投資渠道和養老屬性四個維度對我國發展養老保險第三支柱提出政策建議。

（一）完善第三支柱相關稅收政策

從國內外發展經驗來看，稅收政策是刺激養老保險第三支柱的一項重要推動力。如何利用好稅收工具，對第三支柱的發展是至關重要的。具體來說，可以從稅收優惠力度、個人涉稅操作和稅優模式等方面來完善相關稅收優惠政策。

1.適當加大稅收優惠力度，簡化個人涉稅操作

結合國內外第三支柱發展的經驗來看，無論是我國個人稅延型商業養老保險試點的不理想，還是美國、加拿大等發達國家的成功經驗，都體現了稅收優惠力度在第三支柱發展過程中的積極且重要的作用。我國在試點中過低的稅優措施，也被很多學者認為是試點失敗的關鍵因素（鄭秉文，2018）。適當加大對第三支柱的稅優力度，并根據社會經濟發展和收入水平進行動態調整，可以很好地發揮稅收政策的積極作用，進而促進第三支柱的發展。

此外，在此前的試點過程中，涉稅操作繁瑣也是限制個人稅延型商業養老保險覆蓋范圍擴大的原因之一。如果在僅涉及個人且金額較小的減免稅和退稅業務辦理時適當簡化流程，為個人辦理相應業務提供便利，也會相應吸引更多個體購買個人稅延型商業養老保險產品。

2.采取可選擇的稅優模式

雖然EET和TEE稅優模式分別具有一定的激勵作用，但是如果采用單一的稅優模式，勢必無法兼顧到每個人的稅優偏好。比如，有些人認為其賬戶資金的投資組合收益率會很高，那么其就更傾向于TEE模式，在繳費階段繳稅，而在投資和領取階段不繳稅。相反，如果有些人對風險較為厭惡，在投資過程中采取較為穩健的投資策略，就會更傾向于EET模式。所以，如果可以將二者結合起來，采取可自由選擇的稅優模式，會對更多人產生激勵作用，也就更有利于我國養老保險第三支柱的發展。

（二）重視“個人賬戶”的完善與監管

“個人賬戶”對第三支柱的作用是毋庸置疑的。因為第三支柱本質上就是個人養老金，個人賬戶要體現賬戶所有人對賬戶所有權、賬戶安全性和個性化管理的需求，所以對個人賬戶的完善與監管是十分重要的。

首先，要簡化個人賬戶的開戶環節。例如，允許在多種金融機構開戶，并且將個人征信系統與金融機構的開戶系統互聯，開戶時個人信用等情況一目了然，便于簡化開戶流程和手續等。其次，在賬戶投資環節，商業保險公司要充分根據客戶風險偏好進行投資組合，并且要以賬戶所有人的未來老年生活質量提高為目標，著眼于資產的長期性收益，以達到個人賬戶個性化、專業化的養老投資需求。再次，要努力實現個人賬戶資金在三支柱間的互通。例如，允許企業職工在辭職時將第二支柱的企業年金賬戶里的資金轉移到第三支柱進行投資和管理等。最后，要嚴格監管個人賬戶，杜絕空賬與混賬管理，實現個人賬戶經營公開化、透明化（孫潔，2020）。

（三）逐步拓寬養老基金投資渠道

國外成功經驗表明，多樣化的養老基金投資渠道是第三支柱發展的重要條件，這是站在保險公司盈利和賬戶資金保值增值角度考慮的。多樣化的投資渠道不僅可以充分發揮保險公司所積累的市場風險管理經驗，實現更高的投資回報率，激發保險公司的經營熱情，也可以吸引更多風險偏好者參與養老保險第三支柱的建設，進一步擴大第三支柱的資金規模和覆蓋范圍。這一部分群體更傾向于將自己的資金投資到風險較高的渠道來獲得更多的收益，如果保險公司的投資渠道過于狹窄，僅限于安全性較高的渠道，則會失去這部分群體。所以，養老基金的投資渠道應該靈活多樣，可以根據賬戶所有者的風險偏好自行選擇。

（四）強化個人養老金的養老和繼承屬性

1.個人養老金賬戶封閉管理，達到相應年齡才可領取

對個人賬戶進行封閉管理，達到相應年齡才能領取個人賬戶中的養老金這一規定體現了個人養老金賬戶的設立初衷——為個人老年生活提前積累資金。這不僅有利于強化養老金的養老屬性，使得人們在老年生活中獲得穩定且充足的資金來源，也可以為資本市場提供長期穩定的資金，實現雙贏。如果個人賬戶中的資金可以在很長一段時間內只進不出，通過繳費和投資收益不斷積累，外加相應的利息積累，最終賬戶所有人獲得的養老金將是其繳費本金的數倍不止，可以在很大程度上保證和加強個人賬戶的養老屬性。只有從政策制度層面嚴格把控個人賬戶的出口端，才能更好地幫助賬戶所有人合理規劃養老資金，切實起到養老作用。

2.個人養老金賬戶可繼承且債權人不得追索

根據我國社會傳統的家庭觀念來看，相較于為自己積累養老資金，老年人更傾向于在自己去世的時候為子女遺留可以用于教育和生活的資金。如果個人賬戶可以繼承，對有這種想法而去購買信托、基金等其他有繼承屬性的金融產品的個體也會產生一定的吸引力。除此之外，規定債權人不得對個人養老賬戶的資金進行追索也是對個人賬戶的繼承屬性的保證和加強。如果沒有此規定，那么生前有債務的老年人在自己身故后就無法保證個人養老賬戶的資金可以被子女繼承，對偏好養老金繼承性且有負債的群體就失去了吸引力。