淺議城市供水行業發展之“直飲水”現象

高 偉，韓 梅，張 嵐，崔福義，章林偉，李圭白

(1.中國城鎮供水排水協會，北京 100048；2.北京市自來水集團有限責任公司，北京 100031；3.中國疾病預防控制中心環境與健康相關產品安全所，北京 100021；4.中國城鎮供水排水協會科技發展戰略咨詢委員會，北京 100048)

城市飲用水安全保障是關系基本民生、社會基本安全的重要內容。隨著社會經濟發展，人民對美好生活品質的追求越來越高，社會各界，包括各級人民政府及供水相關主管部門、老百姓、行業從業人員等，對城市供水行業發展的關注也越來越高。本文嘗試圍繞社會廣泛關注的“直飲水”現象進行分析討論，進一步探討城市供水行業的職責定位所在，希望能夠為行業發展、百姓用水提供些許參考。

1 市場上飲用水類別

除城市公共供水企事業單位提供的生活飲用水外，市場上有多種飲用水供應，基本均自稱為“直飲水”。“直飲水”3字的概念或提法，源自何時、何地、何人，無從考證。但可以肯定的是，全世界幾乎只有中國市場上存在“直飲水”的提法。當前，市場上宣傳的“直飲水”大體分為以下3類。

1.1 包裝飲用水

按照《飲料通則》(GB/T 10789—2015)的分類要求，包裝飲用水(含飲用天然礦泉水)屬于飲料類，與百姓認知中的生活飲用水是兩個概念。包裝飲用水涉及的國家或行業質量標準有《食品安全國家標準 包裝飲用水》(GB 19298—2014)、《食品安全國家標準 飲用天然礦泉水》(GB 8537—2018)、《食品安全國家標準 食品中污染物限量》(GB 2762—2022)和《食品安全國家標準 食品添加劑使用標準》(GB 2760—2014)等。按照《食品安全國家標準 包裝飲用水》(GB 19298—2014)的定義，包裝飲用水為“密封于符合食品安全標準和相關規定的包裝容器中，可供直接飲用的水”[1]；按照《食品安全國家標準 飲用天然礦泉水》(GB 8537—2018)的定義，飲用天然礦泉水為“從地下深處自然涌出的或經鉆井采集的，含有一定量的礦物質、微量元素或其他成分，在一定區域未受污染并采取預防措施避免污染的水；在通常情況下，其化學成分、流量、水溫等動態指標在天然周期波動范圍內相對穩定”[2]，飲用天然礦泉水作為一個類別，包括含氣天然礦泉水、充氣天然礦泉水、無氣天然礦泉水、脫氣天然礦泉水等具體產品。

當前，市場上生產包裝飲用水的商家眾多，其生產規模各異，質量管理水平參差不齊。不同商家選擇的原水來源不同，有的是以天然水作為水源，有的是以城市公共供水系統供應的生活飲用水作為水源，各商家所采用的生產處理工藝也各不相同。包裝飲用水水質標準中部分指標(表1～表2)的限值高于《生活飲用水衛生標準》(GB 5749—2022)的限值或未作限值要求，若以城市公共供水的飲用水水質標準來評判包裝飲用水，可能存在多項指標超標，即不符合《生活飲用水衛生標準》的要求。從人體最基本的生理需求角度來講，包裝飲用水作為飲料而非生活飲用水，在人的日常生活中不能代替生活飲用水。

1.2 管道直飲水

小區內或建筑物內通過一系列工程(設備)措施生產后，通過管道供應至用戶的水被稱為管道直飲水(部分地方又稱“分質供水”)，涉及標準有《飲用凈水水質標準》(CJ 94—2005)和《建筑與小區管道直飲水系統技術規程》(CJJ/T 110—2017)。按照《飲用凈水水質標準》(CJ 94—2005)，其標準的適用范圍指“適用于以符合生活飲用水水質標準的自來水或水源水為原水，經再凈化后可供給用戶直接飲用的管道直飲水”[3]。按照《建筑與小區管道直飲水系統技術規程》(CJJ/T 110—2017)，“產品水”定義為利用“未經深度凈化處理的城鎮自來水或符合生活飲用水水源標準的其他水源”作為原水，“經深度凈化、消毒等集中處理后供給用戶的直接飲用水”；“管道直飲水系統”指“原水經過深度凈化處理達到標準后，通過管道供給人們直接飲用的供水系統”[4]。管道直飲水實施主體不一，可以是城市供水企事業單位，可以是房地產或物業管理公司，也可以是社會其他第三方。

1.3 自提式直飲水

無管道、無包裝的自提式直飲水，一般包括家庭自裝和小區供應兩種。第一種是由用戶自行安裝家庭凈水器凈化產生的水，第二種是通過小區內安裝的單體凈水設備制水后由用戶自行購買取回家飲用的水。這兩種自提式直飲水所涉及的國家或行業質量標準均為《家用和類似用途飲用水處理裝置》(GB/T 30307—2013)、《凈水機水效限定值及水效等級》(GB 34914—2021)及《生活飲用水水質處理器衛生安全與功能評價規范——一般水質處理器》(原衛生部，2001年)、《生活飲用水水質處理器衛生安全與功能評價規范——反滲透水質處理裝置》(原衛生部，2001年)等水處理裝置(凈水器)相關標準。對于水處理行業而言，自提式直飲水所涉的水處理裝置均屬于小型甚至微型凈水裝置，根據《家用和類似用途飲用水處理裝置》(GB/T 30307—2013)的定義，該類裝置進水要求是“市政自來水或其他集中式供水”，凈(出)水水質“應符合國家衛生管理部門相關法規及《生活飲用水衛生標準》要求”，即該裝置的設計初衷是“以自來水為原料生產自來水”[5]。

表1 GB 5749—2022與GB 19298—2014中水質指標限值對比Tab.1 Comparison of Water Quality Indices Limits between GB 5749—2022 and GB 19298—2014

2 科學認識各類飲用水

客觀地講，隨著生活水平的不斷提高，不同人群對飲用水可能有不同的需求。市場上的各類飲用水供應，為百姓提供了多樣化選擇，一定程度上提高了百姓幸福感、獲得感。但不可否認的是，部分“直飲水”商家通過夸大宣傳和虛假廣告來誤導百姓，以通過破壞社會公信力的方式打擊城市公共自來水，從而獲取經濟利益。各級政府、供水行業、社會各界應該對這種行為引起足夠重視。

關于各類飲用水的供應，需要城市供水行業業內人士向社會各界厘清以下5個問題。

表2 GB 5749—2022與GB 8537—2018中水質指標限值對比Tab.2 Comparison of Water Quality Indices Limits between GB 5749—2022 and GB 8537—2018

2.1 處理技術方面

包裝飲用水、管道直飲水和自提式直飲水基本都是以滿足《生活飲用水衛生標準》(GB 5749—2022)要求的自來水或相應水源為原材料進行再生產，其生產凈化技術與城市公共供水系統的生產工藝理論本質是基本相同的。區別主要在于前者一般生產規模較小，且以生產成本較高的蒸餾法、電滲析法、離子交換法、膜過濾法(包括反滲透膜)等處理技術為主，而后者生產規模較大，所主要采用技術已經在全世界各國有幾十年甚至百余年的成熟應用。當然也不排除某些所謂“直飲水”的實質就是城市公共自來水的“搬運工”。

2.2 水質指標方面

《食品安全國家標準 包裝飲用水》(GB 19298—2014)、《食品安全國家標準 飲用天然礦泉水》(GB 8537—2018)、《飲用凈水水質標準》(CJ 94—2005)中水質指標與《生活飲用水衛生標準》(GB 5749—2022)中部分水質指標限值的對比情況分別如表1～表3所示。可以看出，3個市售商品直飲水的標準中確實有部分指標(如GB 19298—2014中的色度、三氯甲烷和耗氧量；CJ 94—2005中的總硬度、鐵、錳和溶解性總固體等)嚴于GB 5749—2022，但是也存在部分指標(如GB 8537—2018中的錳、氟化物和總β放射性等)的限值要求寬松于GB 5749—2022的情況。如表2所示，對于飲用天然礦泉水，其部分水質指標有界限值的要求(即必須高于某一限值)。對于除飲用純凈水、飲用天然礦泉水外的其他類包裝飲用水，允許按照《食品國家安全標準 食品添加劑使用標準》(GB 2760—2014)要求添加食品添加劑(如氯化鎂、氯化鈣、硫酸鎂和硫酸鋅等)。

表3 GB 5749—2022與CJ 94—2005中水質指標限值對比Tab.3 Comparison of Water Quality Indices Limits between GB 5749—2022 and CJ 94—2005

需要特別指出的是，相對于《生活飲用水衛生標準》(GB 5749—2022)，《食品安全國家標準 包裝飲用水》(GB 19298—2014)、《食品安全國家標準 飲用天然礦泉水》(GB 8537—2018)和《飲用凈水水質標準》(CJ 94—2005)3個市售商品水的水質標準指標數量分別為19項(其中不含大腸菌群、銅綠假單胞菌2項微生物指標)、34項(其中不含大腸菌群、糞鏈球菌、銅綠假單胞菌、產氣莢膜梭菌4項微生物指標)和38項，遠遠少于《生活飲用水衛生標準》(GB 5749—2022)中所規定的97項指標(不含附錄中指標)。雖然大部分市售商品水以城市公共供水系統供應的生活飲用水或符合生活飲用水衛生標準的水作為水源，但其水質標準中除了已列明的指標限值外，并沒有明確要求同時滿足其他在《生活飲用水衛生標準》(GB 5749—2022)中明確限值的指標。也就是說，市售商品水在其生產、運輸和配送過程中，如因各種原因導致部分水質指標不能滿足《生活飲用水衛生標準》(GB 5749—2022)的要求時，依然是“合格產品”。

2.3 安全健康方面

國家衛生健康委員會指出，《生活飲用水衛生標準》是以保護人群身體健康和保證人類生活質量為出發點，對飲用水中與人群健康或水質感官相關的各種因素做出量值規定，并且經國家有關部門批準、發布的法定衛生標準。該標準以世界衛生組織《飲用水衛生準則》為基礎，并借鑒了國際上發達國家飲用水衛生標準的制定原則和制定方法。鼓勵有條件的城市通過提高生活飲用水衛生標準要求，向社會、百姓提供更高品質的生活飲用水，如降低某些指標限值——將硬度質量濃度從450 mg/L降至300 mg/L，可以幫助改善飲用水燒開后的感官性狀。但需要指出的是，在國家《生活飲用水衛生標準》基礎上，增加或減少某一類元素或物質時，應有一定的衛生健康學依據。此外，桶裝水、瓶裝水等市售商品水容器帶來的微塑料析出等問題也正越來越受到社會的關注。

2.4 監督管理方面

雖然家用凈水器的生產和銷售環節受到相關行政部門的監督管理，但該產品被用戶購買后，其出水水質多由用戶自行判別，未經權威部門或檢測機構進行檢測。家庭百姓作為家用凈水器日常使用和運行維護管理人員，屬于非專業人士，其難以判斷家用凈水器的運行穩定性、出水水質可靠性，恐也難以妥善處置家用凈水器核心裝置及耗材的專業化清洗、更新置換等工作，這需要給予關注。與市場上各類小而分散的“直飲水”不同的是，城市公共供水系統已經有上百年的發展歷史，在國家層面有一套嚴格的技術體系、標準體系、監管體系，各地也都有具備專業素質的運行維護人員隊伍和從源頭到龍頭相對封閉的設施系統。為了保障城市供水系統的安全，公共供水基礎設施、小區加壓調蓄設施等還要求有一定的防惡意破壞或沖擊措施，如要求雙人雙鎖、視頻監控等。

2.5 行業性質方面

人人享有安全和清潔的飲用水的權利是“適足生活水準權”中健康權的重要內容，是一項已被國際人權條約和文件確認的人權，《世界人權宣言》《經濟、社會和文化權利國際公約》中均有相關規定。2010年7月，聯合國大會通過《享有飲水和衛生設施的人權》的決議中，再次強調“享有安全和清潔飲水及衛生設施的權利是一項人權”。向用戶提供滿足國家《生活飲用水衛生標準》的飲用水，是政府向人民提供的一項基本公共服務，是保障百姓飲水人權的基本民生工程，其責任主體是當地城市人民政府，城市供水企事業單位是這一公共服務民生工程的執行者。因此，城市公共供水與市場上其他各類商品水在行業性質方面有著本質的區別，即公共服務與市場行為的區別。以價格為例(表4)，城市公共供水價格的制定原則是微利，與市場化企業的逐利性質完全不同。

表4 城市公共供水和市售飲用水價格Tab.4 Price of Urban Public Water Supply and Commercially Drinking Water

3 不忘初心，依法履責

城市供水企事業單位向用戶供水，必須執行《生活飲用水衛生標準》(GB 5749—2022)，這涉及兩個最基本的上位法。一是《中華人民共和國產品質量法》(中華人民共和國主席令 第二十二號)，城市供水企事業單位與用戶之間，本質上是生產者與消費者的關系。《中華人民共和國產品質量法》第十三條明確規定，“可能危及人體健康和人身、財產安全的工業產品，必須符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準；未制定國家標準、行業標準的，必須符合保障人體健康和人身、財產安全的要求。禁止生產、銷售不符合保障人體健康和人身、財產安全的標準和要求的工業產品。具體管理辦法由國務院規定。”生活飲用水屬于可能危及人體健康和人身安全的工業產品，若其不符合相關國家標準，則屬于違法行為。二是《中華人民共和國民法典》(中華人民共和國主席令 第四十五號)合同編，城市供水企事業單位在收取相關費用進行結算時就已經與用戶產生了基本的買賣合同關系。《中華人民共和國民法典》合同編第六百五十一條規定，“供水人應當按照國家規定的供水質量標準和約定安全供水。供水人未按照國家規定的供水質量標準和約定安全供水，造成用水人損失的，應當承擔賠償責任。”

對于城市供水行業而言，《中華人民共和國產品質量法》與《中華人民共和國民法典》合同編中所提及的國家標準即《生活飲用水衛生標準》(GB 5749—2022)，且是唯一的水質質量標準(從買賣關系來看，水量、水壓可以看作是產品質量，也可以看作是約定的銷售供應方式)。《生活飲用水衛生標準》(GB 5749—2022)是國家衛生健康委員會從健康和可接受度角度出發，對“供人生活的飲水和用水”提出的水質標準，是城市供水行業必須遵守的強制性標準，也是保證人人享受飲用水這一人權最基本的標準。需要說明的是，對于城市供水行業而言，無論是《水污染防治法》《城市供水條例》等法律法規對飲用水的有關規定，還是《城市給水工程項目規范》等標準規范對城市供水工程建設與管理的相關要求，都是基于《產品質量法》，為推動城市供水安全保障(即滿足《生活飲用水衛生標準》要求)而出臺的規范城市供水行為的制度，在此不再贅述。

全面依法治國是“四個全面”戰略布局的重要組成部分，具有基礎性、保障性作用。城市人民政府、城市供水企事業單位的首要職責是踏踏實實依法、依規、依標準向百姓提供服務，對于是否要在國家標準基礎上進一步提高標準、就哪些指標需要提高等，應有充分的水質健康數據積累，由衛生健康專家進行充分的評估，不可片面地、簡單地以“越嚴越好”為噱頭擅自改變標準。

不可否認的是，有部分城市供水因設施建設落后、運行維護水平低等問題，導致個別城市公共供水或小區供水在個別時間、個別點位存在供水水質不達標現象，一定程度上影響了城市人民政府與城市供水企事業單位的公信力。但需要注意的是，城市人民政府、城市供水企事業單位應從城市供水系統的改造升級、運行維護管理水平的提升等角度入手，切實提高飲用水安全保障能力，切忌以搞噱頭的方式創造新名詞、新概念，引起社會和百姓的誤解甚至是錯誤認識。

因此，城市人民政府、城市供水企事業單位應主動向公眾宣傳，達到《生活飲用水衛生標準》的自來水是可以直接飲用的，避免民眾誤以為只有冠以“直飲水”的自來水方能飲用。如果城市供應的自來水不符合《生活飲用水衛生標準》要求，城市供水企事業單位未履行《中華人民共和國產品質量法》基本規定，勢必會給當地政府和公共供水企業帶來履職的政治經濟風險。

4 結語

城市供水行業職責定位就是向用戶提供可以飲用的水。城市供水行業從業者應正確認識行業定位與價值導向，不忘初心、依法依規履責，做好保障百姓飲水人權的這一基本民生工程；應強化信息公開與宣傳溝通，不斷提升百姓用水信任度，引導社會和百姓科學認識城市公共自來水與市場上商品“直飲水”之間的區別，共同促進城市供水行業高質量發展。