關于浙江二輪土地承包到期后再延長30年的試點情況與建議

程渭山

開展第二輪土地承包到期后再延長30 年試點，是保持土地承包關系穩定并長久不變、鞏固和完善農村基本經營制度的重要基礎性工作，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署。2020 年以來，中央農辦、農業農村部組織開展首批延包試點，之后每年根據到期情況推進各地試點。我省海鹽縣、岱山縣、樂清市、常山縣先后被列入全國試點。2022 年8 月，根據對樂清、常山、海鹽3 個全國試點縣（市）和開化、德清等相關縣的實地調研看，各試點縣（市）黨委政府高度重視，相關工作正穩妥有序推進。

1．“延包”的重大意義

（1）有利于維護雙層經營制度穩定 實行家庭聯產承包制以來，我國先后兩次延長承包期限，不斷健全相關制度體系，依法維護農民承包土地的各項權利。再延長承包期30 年，意味著在二輪承包到期后的30 年內，土地集體所有、家庭承包經營的基本制度不會改變，集體經濟組織成員依法承包集體土地的基本權利不會改變。另一方面，確保集體有效行使土地所有權、集體成員平等享有承包權，通過積極探索和不斷豐富土地集體所有、家庭承包經營的具體實現形式，不斷完善和發展農村基本經營制度。

（2）有利于穩定黨的農村各項政策 農村實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國農村改革的重大成果，是黨的農村各項政策的基石。堅持黨的農村政策，首要的是堅持農村基本經營制度，即堅持農村土地農民集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持穩定土地承包關系。土地問題貫穿農村改革全過程，涉及億萬農民切身利益。穩住農村基本經營制度，平衡好各方土地權益，就為穩定黨的農村各項政策奠定了堅實基礎，進一步鞏固黨在農村的執政基礎。

（3）有利于穩定民心穩定預期 農村承包地既是生產資料，也是兜底的社會保障。再延長30年，涉及廣大農民群眾的切身利益。“二輪承包到期后是順延承包，還是打亂重分”“舉家進城的，是否保留土地承包權”等事關農民群眾切身利益。大多數農民群眾盼望政策穩定，中央作出的再延包決策正是順應了廣大農民的愿望和期盼，將為鞏固農村基本經營制度奠定更為堅實的基礎。同時，通過起點公平、機會公平，合理調節利益關系，消除土地糾紛隱患，促進社會公平正義，展現持久制度活力，保障農村長治久安。

（4）有利于推進鄉村振興、共同富裕和農業農村現代化 再延長30 年，給全國農民群眾吃了“定心丸”，利于形成長期穩定的土地承包關系，激發農民群眾增加農業投入的積極性，減少土地拋荒，推進土地資源優化配置，促進土地的休養生息和可持續發展；利于強化農戶土地承包權益保護，為實現鄉村振興提供更加有力的制度保障；利于形成農村土地所有權、承包權、經營權“三權”分置格局，促進土地經營權流轉，形成多種形式適度規模經營，推進中國特色農業農村現代化；利于保護和實現進城農民的土地承包權益，推進農業轉移人口市民化，加快形成城鄉融合發展格局。

2．試點成效和做法經驗

（1）主要成效 海鹽、岱山、樂清和常山分別被列入全國2020 年第一批和2021 年第二批延包試點。目前，岱山已完成試點工作，其他3個縣（市）正有序推進。

岱山試點村衢山鎮皇墳基自然村已于2020年12 月底前按照農業農村部《農村土地承包合同》樣本，與農戶重新簽訂土地承包合同，共簽訂合同277份，簽訂率100%，延包面積181．28畝。

海鹽澉浦鎮澉南村、通元鎮滕涇村兩個試點村已完成調查摸底，并形成延包試點方案，創設延包戶、消亡戶、無地戶、承包收益繼承戶、被征地承包戶、退出承包權戶等六種類別，相應提出解決措施，穩妥推進試點工作。

樂清試點村翁垟街道前進村已完成全村479戶農戶的家庭成員和承包面積信息核對，并完成450余戶農戶承包信息矢量化工作，剩余農戶因二輪土地承包過程中發生土地征用，承包地面積變化需要調整。

常山球川鎮常周村、東案鄉東案村、天馬街道天安村、金川街道胡家淤村4個試點村已完成“承包地面積、承包合同、數字三資、經營權證”四項信息核對，農戶簽字確認率分別為98．2%、97．3%、93．3%和75．9%，陸續進行村級公示，并頒發首批承包經營權證。其中，胡家淤村因村級土地平整較多，有幾十戶存在界限不明、權屬不清等問題，情況較復雜，核實相對困難，進展相對緩慢。在試點中，該縣創新了“一證雙面積”登記模式，即在土地承包經營權證上增加“實測面積”，在尊重歷史的同時為后續土地平整、流轉提供了實測依據；針對部分界限不明的地塊，采用“確權不確地”方式，將零碎的小地塊集中成大地塊，完成對零散土地資源的集中整理；規范了承包地塊地名信息，便于后續查詢和識別農戶承包合同地塊信息；建立了土地承包管理平臺，強化土地承包信息數字化管理，實現數據信息實時更新。

（2）主要做法 一是加強組織領導。各試點縣（市）成立由黨委政府主要領導任組長的試點工作領導小組和工作專班或攻堅小組。如常山縣試點工作由縣委縣政府主要負責同志任組長，分管副縣長任副組長，相關部門一把手為成員，多次召開領導小組會議，部署和推進延包工作。攻堅小組由相關部門、試點鄉鎮組成，分為政策研討組、試點單位組和進村工作組，分別落實任務，鎖定時間。樂清則成立市級工作領導小組、街道延包指導小組和村級延包工作小組。

二是強化學習動員。重點組織學習法律法規、上級政策意見和試點要求，統一思想認識。加強業務培訓，邀請專家為村（社區）股份經濟合作社負責人開展培訓。廣泛開展宣傳動員，把黨的政策不折不扣地落實到基層。

三是全面調查摸底。采取查閱歷史檔案和入戶查核相結合，以二輪承包的基礎數據為依據，全面開展調查摸底，明晰農戶人口和土地承包變化情況，確保不錯登一戶、不漏記一田。在掌握相關基礎數據后，對人、地等數據進行分析，形成調查摸底情況報告，為制定延包方案打下基礎。為確保摸底工作的準確性、權威性和時效性，有的還聘請參與二輪承包時的老干部、老同志、老報賬員等加入調查摸底小組。

四是制定延包方案。摸底完成后，公示相關數據信息，張榜放棄農戶、整戶消亡、已進入機關事業單位等人員清單，接受群眾監督。針對排摸出來的具體情況，在尊重群眾意愿的基礎上，堅持原則，靈活把握。重點針對二輪承包合同記載不全或合同面積不實、界定承包地直接延包情形、明確分戶依據解決繼承糾紛、保護外嫁女土地承包權益、收回體制內人員和落戶國外人員的土地份額、收回整戶消亡戶的承包地、保護二輪時放棄承包戶的土地承包權益、對已改變用途承包地的處置等共性問題。收集梳理調查中發現的各種情況和具體問題，研究應對處理的方式方法，形成相應的處置政策。在此基礎上，按照“增人不增地、減人不減地”原則，制定延包方案，征求村內各階層代表意見，完善延包方案，確保可操作、能落地。

（3）基本經驗 延包試點是摸清問題、尋求辦法、制定政策、積極穩妥推進工作的重要途徑。其經驗可歸結為“六個基本”。

一是基本目標。穩定雙層經營制度，做到承包地塊、承包戶、承包面積“三對應”，登記造冊、定位測量成圖、發放承包證“三齊全”，確保二輪承包到期后再順利延長30年。

二是基本遵循。要嚴格遵循《農村土地承包法》等法律法規、《中共中央國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》等政策意見和農業農村部有關延包的試點要求。各試點縣（市）嚴守政策底線，不能打亂重分，不借小調整之名搞大調整。深入基層，發現問題，解決問題，不回避矛盾，搞一延了之。對延包中可能遇到的消亡戶認定、非集體成員戶承包地處置等問題，以及各種歷史遺留問題，審慎決策，在現有政策法律框架下探索解決路徑。

三是基本要求。這是一項重要農村改革任務和重大民生工程，不能只算經濟帳、眼前帳，還要算政治賬、長遠帳，確保始終沿著正確方向推進。實踐中要有足夠耐心，不能操之過急，不能搞強迫命令，不能搞一刀切，要把好事辦好，充分尊重農民意愿，防范一切侵犯農民合法權益的行為，切實保護農民利益不受侵害。

四是基本原則。“大穩定、小調整”。應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，繼續提倡“增人不增地、減人不減地”，確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定。要以戶為單位，防止“兩頭占、兩頭空”。對少數因自然災害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調地的村組，可按照“大穩定、小調整”的原則，經本集體經濟組織成員會議三分之二以上成員或者代表同意，并報鄉（鎮）政府和縣農業等主管部門批準，可在個別農戶間作適當調整；也可考慮采用“動錢不動田”、以“租”代“包”等方式，對缺地農戶給予相應的經濟補償，靈活保障其承包權益。

五是基本方法。走群眾路線，相信群眾、依靠群眾。實踐中，切實尊重農民主體地位，妥善解決突出問題。對延包中遇到的重大問題把選擇權交給農民，充分發揮其主動性和創造性。要指導試點村組摸底排查各類問題，堅持“一村一策”“一事一議”，民主決策，推動妥善解決。要切實依法保護婦女等特殊群體合法權益。

六是基本保證。延包工作農民關切、社會關注，政治性、政策性都很強，容不得半點閃失。要以黨建統領為基本保證，強化政治意識、大局意識，全面加強黨對延包工作的領導。要從講政治的高度看待這項工作，不能把承包地簡單當作一般的不動產來進行制度安排和政策設計。

3．試點中的主要問題

（1）少數干部群眾重視不夠 部分同志對“大穩定、小調整”的思想認識不統一。也有的認為二輪承包到期還早，大面積延包還有五六年，不用太過著急。試點中農民參與不足。從試點看，雖然都進行了政策宣傳和輿論動員，利益關系都己明確，但部分試點村農民參與積極性不高。此外，一些外出務工人員不愿或無法及時配合，也增加了試點推進難度。

（2）人手和資金保障存在壓力 試點工作涉及10 多個部門和有關鄉鎮（街道）、試點村，工作量大，需要各部門協同配合，保障人員投入。經費投入上，按常山4個村的試點看，畝均投入約80元左右，全縣面上鋪開需要投入1 200萬元左右；加上村級工作人員相關補貼，所需經費還要更多，需要財政統籌安排。

（3）基礎資料存在較多缺陷 各試點縣（市）或多或少存在二輪承包原始檔案不全、合同面積不實等問題，對試點工作造成不小影響。如，二輪承包合同記載不全，只有戶主姓名和人口數，無家庭成員姓名、成員之間關系不明，還有的承包田塊漏登等。此外，過去的確權登記頒證工作也有些問題。如，承包經營權證有錯登、漏登情況；地塊名稱變更為地塊代碼，沒有小地名找不到承包地的具體位置，田塊的四至表述不符合農民習慣，面積與原承包合同不同，測量過程標準不一致等。

（4）解決土地拋荒問題缺乏依據 有地方反映，因為常年外出務工，土地流轉率較低，導致承包地棄耕拋荒現象較常見。加上部分農戶錯誤認為拿到土地承包經營權證后土地就屬于個人所有了，村集體管理承包地阻力大、辦法少，在解決拋荒問題上缺乏法律依據和手段，以致出現“農地非農化、非糧化有人管，土地拋荒卻沒人管、沒法管”的局面。

（5）其他具體問題 既有二輪承包以來的歷史遺留問題，如地塊細碎、二輪承包時因各種原因放棄承包地、承包面積與實測面積不符等；也有延包試點中的新問題，如整體消亡戶怎么認定、非集體成員戶承包地怎么處置、被征地農戶和因自然災害損毀農戶的承包地如何處置、因拋荒而不具備種植條件的土地是否繼續發包、新增耕地要求落實承包權的如何處置、進城農戶有地和新增人口無地如何處置、進城農戶土地承包權有償退出、公職人員的延包資格、五保戶親屬繼承承包地、尚未進行土地性質變更的承包地確權等，需要試點中在法律法規政策框架下找出解決路徑和辦法。

4．深化試點的若干建議

（1）及早謀劃及早部署 形勢逼人、時不我待。雖然二輪承包到期還有一段時間，離2028 年全省大面積到期還有五六年，但從土地承包銜接、穩定民心和規模經營大戶的角度，必須及早謀劃及早部署，不能等承包快到期再來，更不能出現“空窗期”。特別是根據《中華人民共和國農村土地承包法》第三十八條第三款“流轉期限不得超過承包期的剩余期限”之規定，現有土地經營權剩余流轉期限多數只剩6年不到時間。盡早開展延包工作，做好第二輪與第三輪承包銜接，可使農民流出土地更安心，規模經營主體流入土地更放心，進一步促進土地經營權向新型經營主體流轉。要充分利用好短暫窗口期，強化組織領導，加大人力和資金投入，積極擴大試點。具體工作中，合同簽訂日期可為當前的時間點，合同生效日期可規定為第二輪承包到期的時點，做到無縫銜接。

（2）積極穩妥推進試點 要推進延包試點工作，摸清可能遇到的問題，探索有效解決辦法。在延包試點中，要堅守政策底線，確保改革正確方向，把維護農民合法權益作為出發點和落腳點，確保農民權益不受侵害。要落實好中央文件精神，堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，也不能以小調整之名搞大調整，確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定。對二輪承包以來的歷史遺留問題，以及延包中遇到的新問題，要鼓勵基層積極探索，在法律法規政策框架下找出妥善的解決辦法，絕不能回避矛盾。法律法規明確的，嚴格按法律法規執行；法律法規不明確或規定不詳的，要把好公平公正關、道德風險關，嚴格遵照政策和“一事一議”原則，研究處置方案。對試點中遇到的共性問題，省級主管部門要出臺一個指導意見，便于基層操作；對一些個別和細節問題，則不宜規定過細、過死；對較棘手的問題，要堅持農民主體地位，充分發揮村民自治作用，推進“一村一策”“一事一議”，把選擇權交給農民，由農民集體民主協商決定。

（3）總結提煉試點經驗 要及時總結各地先進做法和試點經驗，提煉一批代表性強、政策處理到位的延包典型案例，歸納出一套公平公正、科學合理的延包對象處置方案，形成一個“可借鑒、可復制、可推廣、可操作”的延包程序，為全面開展做好準備。要在充分尊重農民意愿前提下，探索建立農村老年人、五保戶、進城農民等農戶承包地有償退出機制，明確退出的基本程序、補償標準、退出土地利用管理，形成多樣化退出補償方式，滿足不同農戶訴求。

（4）完善合同管理機制 按照數據信息化、資料可視化、管理動態化、服務網絡化的要求，建立土地承包經營權確權登記頒證數據庫和土地承包經營權登記業務信息系統，完善承包合同日常管理機制和辦法，直觀展現承包地地塊信息、承包戶內信息、種植類型及土地流轉意愿等基礎信息，及時更新承包地互換、權屬人變更等信息，實現日常變更常態化管理。

（5）開展土地拋荒整治 針對土地拋荒問題，建議省人大盡快啟動相關法規的修訂，開展遏制耕地拋荒立法，為土地拋荒整治提供法律依據。在此之前，對承包方無正當理由棄耕拋荒的，發包方可組織代耕，耕作收益歸代耕者。此外，將“對長期棄耕拋荒的，發包方可依法采取措施防止和糾正棄耕拋荒行為”等措施，寫入新一輪土地承包合同。

（6）健全風險防控機制 延包工作復雜敏感、政策性強，各地都要認真落實各級黨委和政府責任制，盡可能把困難問題想得更充分一些，風險隱患防范得更徹底一些。根據試點工作方案明確責任、細化任務，確保責任落實到人。建立試點工作周報機制，摸排工作中的風險點，及時掌握和反映新情況、新問題，及時提出處理意見，重大問題及時請示報告。建立風險點專項匯報機制，及時進行實情分析、性質確定、程度評估、趨勢預測和可能性預判，堅決將輿情危機化解在萌芽之中。落實風險評估，委托專業風險評估機構開展試點風險評估。切實加強督促指導，各試點縣（市）要密切關注基層動態，建立健全糾紛調解仲裁機制，及時研究和妥善化解可能出現的矛盾糾紛，確保不出現群體性上訪事件。