從總體性動員到嵌合式引領：基層治理視閾下的政黨功能調適

湯金金

（上海工程技術大學 管理學院，上海 201620）

作為社會主義國家的政治領導核心和執政力量[1]，政黨是社會治理中的重要一元，黨的領導在社會治理中具有獨特作用，是中國特色社會主義制度的最大優勢。黨的十八大以來，面對復雜治理形勢，國家和社會高度關注黨建對基層社會治理的引領功能，以黨的基層組織建設帶動其他各類組織建設、充分發揮基層黨組織領導核心作用成為基層社會治理的重要思路和抓手。黨的十九大提出要繼續完善黨委領導的社會治理體制，打造共建共治共享的社會治理格局，提出“東南西北中，黨是領導一切的”，明確了黨在社會治理中的重要地位和作用，并通過組織建設和政治建設等將黨的力量內嵌于國家治理結構中。

執政黨進行社會整合的方式不是一成不變的，而是與社會治理的情境轉變密切相關，黨在不同的治理情境下會及時調適自身的功能定位和統合策略，通過有效執政實現對社會的整合。本文聚焦政黨在基層治理中的功能變遷，通過對我國社會治理情境的制度轉換過程的梳理，深度分析治理語境下執政黨的功能調適與轉向，剖析基層治理中的政黨邏輯，推動中國特色社會治理理論的構建與實踐。

一、總體性動員：政黨整合社會的基本方略

作為單一制國家，建國后到改革前，中國社會的分化程度較低、同質性較強，孫立平等[2]學者將其概括為總體性社會。這一時期，社會的整合呈現出以行政性整合為主的特點。中國共產黨依托總體性社會中的單位體制和政黨組織體系實現對國家和社會的組織與動員。

（一）組織整合：依托單位組織進行總體性整合

黨的力量來自組織[3]。改革以前，執政黨主要通過組織整合的方式對社會進行政治動員，通過發展黨員、加強黨的基層組織建設鞏固黨的群眾和組織基礎，使黨和國家的政策方針得到貫徹落實。組織整合是政黨通過黨的各級組織網絡和組織領導來協調組織關系，以黨組織為依托整合整個社會，使社會趨向高度組織化的過程[4]。中國共產黨在建國初期就通過建設完備的黨組織體系進行社會整合，密切與人民群眾的聯系，增強黨的群眾性和代表性。計劃體制下的單位體制為組織整合提供了有效載體，國家通過單位進行資源的統一調配，實現對社會成員的管理與控制，單位與職工的關系是行政性而非契約性的[5]，單位不僅是一個生產組織，同時還在國家管理中扮演多種角色，承接了政府的部分職能，成為社會管理的基本單元和重要基石。單位制以制度化的方式建立了黨和國家對社會各領域、各層級的控制和支配，滿足了黨和國家組織社會的需要，通過高度集權的一元化政治體制以及“國家-單位-個人”的縱向一體化社會聯結模式，將人民“組織起來”，進行社會整合[6]44，保證了國家政權建設和政黨組織動員的有效性。

建國初期，我國面臨工業基礎薄弱、生產力水平低下的發展局面，為了鞏固新建立的政權、推動社會主義現代化國家建設，我國通過五年規劃進行重點領域的建設，并在一五計劃時期集中力量發展重工業，農村則以合作社的方式配合工業化的發展需要，實行農村支持城市的發展戰略。黨組織通過壯大黨員隊伍、進行黨組織思想和政治建設等，達到對城市單位組織和農村人民公社組織的整合。根據這一時期社會主義建設的需要，通過樹典型等活動進行意識形態的傳播和灌輸，引導群眾樹立嚴于律己、公而忘私、全心全意為人民服務的集體主義精神，從而將全國人民的意志和力量凝聚到社會主義建設中[7]，實現黨和國家的經濟社會發展目標。

計劃經濟時期政社同構的單位體制為黨的組織整合功能提供了組織依托，黨社關系呈現出同構的特點[8]，并帶有總體支配的濃厚色彩，通過將“支部建在連上”“支部建在村莊”“支部建在生產單位”等政治和組織介入，對社會進行整合。黨員身份成為社會主義政治精英選拔或干部地位獲得的重要標準之一[9]，依托單位制組織的組織優勢和黨員的先鋒模范作用，黨組織得以進行有效的組織整合，完成了政治上的高度統合。但這一時期高度集中的僵化體制使黨的組織整合活動帶有濃厚的意識形態色彩，基層組織和群眾更多的是對黨和政府政策指令的服從，從而使黨的組織整合呈現出總體性、機械性整合的特點。

（二）政治動員：發揮政黨優勢提升治理效能

在總體支配的格局下，國家通過總體動員的形式實現國家建設的各種目標[10]。在傳統中國，國家和民眾之間缺乏直接的動員機制，主要依靠士紳階層進行互動和連接，士紳階層充當了國家和民眾互動的中介人，具有半官半民的角色特征[11]，依靠傳統社會倫理道德、鄉規民約進行社會教化和管理約束，呈現出無意識的被動自治特點。隨著現代意義上國家的建立，傳統的倫理道德教化機制受到沖擊，士紳階層的民間教化功能從制度安排和價值認同等方面被全面取代，士紳階層逐步消亡。而國家政權的建設和穩固亟需對近代以來中國社會的總體性危機進行有效應對，整合“一盤散沙”的中國社會，建國后實行的高度集中的計劃體制和單位制管理制度就是為了整合基層社會，實現對社會的有效控制和動員。“首先是動員，然后才是控制”[12]，總體性社會需要通過新的動員和整合機制進行補位，中國共產黨作為具有廣泛群眾基礎的執政黨，憑借其獨有的政治優勢以政治動員的方式進行國家總體動員，實現了對全能型科層制度下單位制管理體系的有效補充，提升了國家的治理效能。

政治動員是現代政黨的一項重要功能，是現代政黨為了實現其目標將更多的社會力量集聚在自己的旗幟下的政治行動,其路徑是自上而下或由外向內[13]。政黨的政治動員一般有三個要素：一是意識形態的宣傳教育和引導。通過說服、灌輸等方式使社會成員認同政黨所遵從的政治規范和政治價值，服從黨和國家的政策號召，推動國家政策目標的實現。二是組織體系。通過在社會生產和生活各領域發展黨員，壯大黨的隊伍，建立縱橫交織的黨的組織網絡貫徹黨的各項精神。在縱向上，黨建立了從中央到地方的各級黨組織，在橫向上，黨建立了覆蓋體制內外的組織機構，形成了對社會進行總體性動員-控制的組織基礎。三是權力結構。中國共產黨在權力結構中居于主導地位,是國家政權建設的組織和領導力量[14]。改革以前，總體支配的社會中，黨、國家（政府）和社會三位一體，具有主體同構的特點，社會消融于國家（政府）和黨之中，黨主導著國家、社會兩個領域，成為政治生活和社會生活的核心[14]，黨通過體制內和體制外的領導確保政治動員的有效性。社會自主意識尚沒有萌發，而是通過“組織性依附”機制被整合進黨治國家體系中[15]。這種動員方式更多地表現為“對社會動員”[16]，保證了動員的效率，確保了國家經濟、社會等各領域目標的實現，提升了國家治理績效，鞏固了新建立的國家政權，與總體控制的社會管理體制相適應。

（三）從總體支配到分化整合：情境轉向下的政黨功能調適

改革以前，在總體支配型社會格局下，黨、國家（政府）和社會具有一致性和同構性，中國共產黨是國家政權的領導者，在城市主要通過單位制組織、在農村則通過人民公社這種具有單位制特征的組織實現對國家（政府）、社會的整合和動員，黨社關系呈現出黨對社會的指令式領導與機械性整合特征。以群眾運動或政治運動為表征的政治動員發揮了集中力量辦大事的優勢，墊定了國家的工業化基礎，促進了社會主義國家的原始積累，保障了新型政權的穩固發展。黨的組織動員機制、渠道和功能作為黨的實踐經驗被傳承下來，并在以后的國家建設過程中繼續發揮作用。改革以后，原來黨賴以組織社會的單位制管理體制逐漸消解，但單位組織并未退場，而是以新的角色在社會治理中發揮作用，從“管理型單位”向“利益型單位”轉換，單位作為利益共同體的功能顯現[17]，并逐漸形成以政黨為中心的“新單位制”[18]，以區域化黨建的方式推動社會的再組織化，解決跨單位組織的整合難題，以組織整合帶動社會整合。以群眾運動為表征的政治動員仍然是國家動員的重要機制，但在動員對象和范圍領域方面更為擴展。群眾運動這種非常規的治理機制逐漸演變為更為普遍的運動式治理，成為應對官僚體制組織失效的理性選擇，并發展為一種廣泛的國家治理模式。在總體支配體制下，政黨的組織動員功能確保了國家建設的效率，鞏固了國家權威。

隨著改革向縱深發展，社會治理情境發生變化，社會產生分化，社會力量作為治理結構的重要一元在社會治理中的作用逐步凸顯，封閉的社會管理體制無法適應變革的社會治理情境，政治整合和政治動員逐步轉向社會整合和社會動員。但實際上總體支配的體制仍沒有完全消解，黨和政府仍然在社會治理中承擔兜底性責任，特別是在應急管理和危機管理中，黨政融合的治理體系仍然以總體支配的方式發生作用。如在新冠疫情防控，以及地方政府的“創衛”等中心工作中，黨和政府在理性主義的主導下選擇以總體動員的運動式治理機制來整合資源，提高了對治理事務的響應速度和治理效能，確保了政治秩序的合法性，但在以社會化參與為表征的決策民主化和程序科學化方面還有待提升。

改革開放40 多年來，中國社會從總體性社會走向碎片化社會，社會治理的情境更加復雜。中國社會的深刻變化是黨有效領導中國社會發展的結果,但是變化的社會給黨在新的歷史條件下如何進一步有效地實現黨的領導核心作用提出了新的挑戰[19]。為此，黨和政府逐步調整治理策略，推行放管服改革轉變政府職能，通過清單制厘清政府的兜底責任和職能，同時致力于激活社會治理活力。在此背景下，政黨更加重視治理能力的提升，將黨建活動與治理情境和需求相結合，在扶貧、社區治理等專項、具體工作中開展黨建，出現了業務導向的黨建工作方案和機制，黨的屬性和宗旨使其在進行社會整合和動員方面具有制度性優勢，政黨動員主體更加多元，參與治理的范圍與領域也更加廣泛。

二、嵌合式引領：碎片化治理的政黨解決方案

改革以后，街居制替代單位制成為基層社會治理的基本模式，社區成為社會治理的基本單位，單位制黨建逐漸轉變為社區黨建。由于制度依賴和行動慣性，黨在社會治理中的作用仍然顯示出強管控的導向，通過擴大基層黨組織的覆蓋范圍來強化基層黨組織在社會治理權力結構中的主導地位[20]。從改革以后到十八大期間，社區黨建仍然沿襲傳統的組織整合和動員路徑，“新瓶裝舊酒”，“換湯不換藥”，使社區黨組織的動員能力十分有限，黨建工作與基層治理需求嚴重脫節，出現了基層黨組織的“弱化”、“虛化”和“邊緣化”問題，嚴重影響黨組織的權威。這一時期，黨在基層社會中的作用表現為“強管控，弱服務”[20]。普遍來看，現代國家的基層治理都離不開強大的政黨力量[21]。十八大之后，黨在現代社會治理中的作用被發現，提出要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制；十九大進一步提出要提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平，并提出要堅持和加強黨的全面領導。至此，執政黨在治理語境下的功能和作用被重新發現，并通過黨建引領等機制實現對碎片化社會的整合性治理，呈現出以治理共同體培育為目標的嵌合式引領特征，黨的制度優勢在治理實踐中逐步轉化為治理效能。

“嵌合”一詞最早用于自然科學領域，用以指生物體移植后的共存狀態[22]。在社會科學領域，嵌合主要指系統內各要素之間包含、重疊、互補并具備內在一致性的一種結構性聯系[23]。嵌合式引領意指黨在治理情境復雜化和碎片化的背景下，基于協商治理理念，通過組織嵌入、價值引領、資源整合等機制實現主體協商式合作與力量整合的過程。在這個過程中，黨扮演元治理角色，通過培育社會治理共同體促進治理目標的實現。不同于計劃時期的單一性領導導向，復雜治理情境下黨主要發揮引領作用，這是一種雙向合作、更具彈性和靈活性的治理角色，黨的作用向度與范圍從偏向政治性話語表達的價值塑造向注重問題解決的實用主義的治理能力現代化拓展，彰顯了我國新型政黨制度在適應性治理方面的巨大潛力。

（一）治理情境轉換下的社會整合難題與政黨責任

1981 年黨的十一屆六中全會提出我國社會主義初級階段的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，為此，改革開放前30 年我國主要實行以經濟建設為中心的發展戰略。在經歷了1994 年的分稅制改革后，地方政府的經營積極性被調動起來，并逐漸轉向企業家政府的角色，創造了這一時期我國經濟的高速增長成果，但也造成了經濟過熱、重復建設、產業結構失衡等宏觀經濟問題，同時也面臨著貧富差距拉大、權力尋租、環境污染等社會問題，影響社會穩定。為了解決面臨的社會危機和問題，2004 年以來“科學發展觀”作為一種新的治國理念被提出，經營性的政府行為逐漸轉變為以公共服務為本的治理體系[24],社會治理成為黨和政府關注的重要事務。黨的十九大報告做出中國特色社會主義進入新時代的重要論斷，提出社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。“以人民為中心”的發展思想逐步落實在扶貧、抗疫等治理實踐中，“不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感”成為執政黨治理行動的重要依歸和根本動力。

社會分化和治理事務復雜化推動了社會治理由原來的總體性支配走向技術治理，專業化、清晰化和標準化是技術治理蘊含的行動原則[25]，但實際上治理具有綜合性的特點，往往涉及多個部門、主體和領域，治理事務綜合性和技術治理專業化（部門）分割之間的內在矛盾造成國家的總體社會治理方略呈現出“收死放亂”的周期性循環趨勢。在經歷了計劃時期國家的總體控制和僵化管理之后，改革開放極大地釋放了社會各主體的活力，人們對效率的追求達到了空前的程度，以專業化、智能化為表征的技術治理契合了社會發展的需求逐步在全行業、全社會普及，但實際上這種專業化、智能化區隔隱藏著碎片化的問題。例如，為了加強部門協同，提高治理效能，地方政府建立“網格化”或“網絡化”治理機制，吸納社會力量參與，同時運用大數據技術平臺及時發現治理需求并進行回應。這種治理方式是目前比較流行的技術治理方式，從以數據表征的回應率、滿意度指標可以證實這種治理方式確實提高了治理效率，但這種看似功能強大、職責明確、程序清楚的城市管理結構背后，潛藏著治理結構碎片化的深層問題[26]。

十八大、十九大適時提出要構建并完善新的社會治理格局，其中，黨委領導是第一位的。堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心地位是我國社會主義政治制度優越性的一個突出特點。黨始終貫徹落實群眾路線，致力于構建“使命-責任”的新型政黨體制[27]。依托黨的組織和政治優勢，黨組織具有成為基層社會治理協商主體責任者的內在優勢[28]。作為領導核心，在領導各主體參與社會治理的過程中，當遇到無法具體落實的責任時，黨組織在各類組織中承擔最終的兜底責任[18]。黨的社會整合作用在社會治理實踐中逐漸凸顯，傳統的國家-社會關系框架被重新塑造為黨-國家-社會三元框架，“重新把黨帶回來”[29]、“政黨中心主義”[29]、“黨治國家”[30]、“政黨激活社會”[31]等議題逐漸得到實踐和學術界關注。社會治理的政黨介入由此成為突破治理碎片化、內卷化困境，實現治理轉型和效能提升的重要路徑。

（二）嵌合式引領：新時代政黨整合社會的作用機制與路徑轉向

市場體制的深化和社會力量的發展使得民營化、政府購買服務等逐步實現了合法化，并成為社會治理和公共服務的常規解決方案。特別是隨著數字化治理時代的到來，跨層級、跨地域、跨系統、跨組織的數據互聯互通成為提升社會治理效能的重要前提，但如何實現多元治理主體間的有效協同和聯動？基于黨建實踐經驗發現，政黨以嵌合式引領的方式進行條塊整合和社會整合，對基層社會力量和行政體系進行再組織，能夠實現基層治理的有效協同。

社會治理的碎片化主要表現在兩個方面，一方面是現代社會的流動性導致社會成員的原子化、陌生化，對社會公共事務的治理缺乏參與，使應然的去中心化治理成為行政力量主導的場域；另一方面是社會治理中多主體的個體本位觀和利益鴻溝導致合作治理難以真正、可持續運轉，主體之間的協同行動難以達成。面對這些治理難題，政黨被“重新發現”。在現代社會治理中，政黨與社會的關系是交互性的[32]，通過雙向賦權構建社會治理共同體，以黨社協商的方式推進治理共識的達成[33]，通過治理程序的民主化和治理績效的提升強化政黨的社會認同，鞏固政黨的治理合法性。黨建引領社會治理的關鍵和重點在于發揮黨的領導的制度優勢，通過組織嵌入、價值引領、資源整合等途徑將制度優勢轉化為治理效能，以社會公共利益為核心，通過黨建聯建共建等方式實現對治理主體的結構優化、資源整合和行動協同，最終實現社會治理共同體的構建目標。

嵌入是黨建引領社會治理的重要機制，通過在社會組織、企業等多元組織內建立黨支部，開展黨建活動和黨史宣傳教育等加強黨的基層組織建設，強化黨的思想引領功能；將黨建活動與組織發展需求相結合，發揮黨的組織優勢和黨員的模范引領作用，將散布于各行各業的黨員發動起來，使其積極參與業務爭先創優活動，分散的黨員既是社會治理的參與者，同時也是潛在的自主治理力量的引領者、組織者、培育者，通過組織整合和模范引領帶動公眾對公共事務治理的參與。同時，通過黨建聯建等嵌合機制基層黨組織可以將分散的治理主體整合起來，形成治理合力。在此過程中，基層黨組織的調適性治理能力和水平得到了提升，推動了“紅色物業”、“大黨建，微治理”、黨建助力脫貧等黨建與治理需求深度融合項目案例的成功運作，實現了黨建的智慧化升級，并形成了區域化黨建、黨領共治等黨建整合的可行路徑與運作機制，推動了政黨功能在治理語境中的現代化轉型與重塑。

（三）政治統合：嵌合式引領的政治基礎

中國共產黨作為執政黨，經歷了從革命性政黨向治理型政黨的轉變。黨始終以先進性為要求，將群眾中的先進代表吸納進黨組織體系，保證了黨員的先進性和群眾性。截止2019 年底，全國共有基層黨組織468.1 萬個，共有黨員9 191.4 萬名①光明網.中國共產黨黨員總數9 191.4 萬[EB/OL].https://m.gmw.cn/baijia/2021-03/23/1302184046.html，2022-05-08.，數量眾多、分布廣泛的基層黨組織和黨員為政黨進行統合型治理提供了組織基礎。我國基層治理實踐中政治與行政協調與混合運作[34]的特點則為政黨統合提供了制度保障，保證了嵌合式引領的有效性。政治統合是政黨統合的主要手段，政治統合制是基層黨組織根據治理需求確定中心工作，通過黨員身份和組織壓力進行政治控制，對行政科層體系和社會進行的結構重組、功能重塑和資源整合機制。政黨統合是進行嵌合式引領的政治基礎。在行政體系中，科層制通過部門化、層級制、程序化實現了管理效率的提升，但層級固化和官僚體制的惰性也帶來了推諉扯皮等問題，難以解決科層體系中的部門制與治理事務的綜合性、治理邊界模糊化之間的固有矛盾，使條塊分割的基層管理體制弊端頻現。政黨通過政治統合機制以黨委為領導主體，以人民本位觀為行動原則，將治理事務轉化為中心工作[35]，借助科層體系，通過行政發包制、目標責任制進行壓力傳遞，并通過基層黨建聯建等方式超越條塊分割體制的局限進行治理資源的整合和補充，確保完成綜合性、緊迫性的治理任務。由于超越常規治理程序，政治統合制往往帶有運動式治理的色彩，由于具有集中力量辦大事的優勢而成為我國國家治理的典型模式。

在社會領域中，政黨的政治統合機制主要通過組織嵌入和政治吸納實現社會整合。在基層治理中，政黨和社會組織實際上存在雙向嵌入的行為，一方面社會組織為了取得資源、合法性和制度支持等主動向國家（黨和政府）靠攏，另一方面，國家（黨和政府）通過在社會組織中組建黨支部、對社會組織進行雙重管理等將國家的意志與目標嵌入于社會組織的日常運作中，這種雙向嵌入帶來了雙向賦權[36]，促進了社會整合。政黨對社會的吸納除了組織層面的吸納外還包括個人層面的吸納，表現為通過賦予個人以黨員的政治身份將其吸納進體制內，在黨建活動和黨員精神的宣傳教育中使其深化政治認同，能夠自覺自愿地參與、推動基層黨組織確立的中心工作和治理任務。這種政治統合方式能夠強化群眾對黨組織的認同感，增強基層黨組織推動社會治理中心工作的合法性基礎，并有利于治理共同體的形成。

黨的十八大以來，基層黨建逐步趨向強管控和強服務[20]，在基層社會治理中，執政黨依托其獨特優勢進行“主體補位”和“社會建構”[37]，整合多元治理主體，達成基層治理的集體行動，呈現出嵌合式引領的特征。與計劃時期黨對政社同構社會的總體性動員相比，新時代黨對多元主體的嵌合式引領是以實現公共利益為核心，建立在民主協商基礎上、利益相容的有機團結形態，其特點主要表現在以下幾點：首先，新時代政黨的嵌合式引領的作用渠道更為廣泛，側重于通過政治吸納的方式將多元主體置于黨組織的體系內進行體制內的互動與整合，這種多元協同是在政治認同的基礎上基于利益整合的結果，更具有持續性和發展性，有利于資源的優化配置。其次，嵌合式引領過程中政黨注重通過主體補位和社會建構等機制培育社會力量，形成治理共同體。最后，這種嵌合式引領是一個雙向賦能的過程，政黨通過搭建協商平臺、建立溝通渠道促進治理需求與資源的對接，提升基層社會的治理能力，促進社會組織的發展，同時，領導基層社會治理的過程也是基層黨組織提升自身領導和治理能力的過程，通過探索黨建活動與治理需求融合的機制，開展區域化黨建工作等提升了政黨在治理情境轉向下的調適性治理能力與水平，鞏固了政黨的合法性基礎。

三、政黨治理社會的邏輯轉換

（一）從碎片化治理到統合型治理

改革開放40 多年來，市場體制的縱深發展帶來了社會各領域的繁榮，但客觀上也加劇了社會的分化，利益結構、價值觀念的多元化瓦解了鐵板一塊的政府管理體制，傳統的政府治理模式的有效性面臨挑戰，難以解決自身體制內條塊分割的局限，造成了“碎片化威權主義”[38]。社會力量的發育使國家一元的威權式社會管理體制逐漸轉向國家-社會關系視角的多元治理模式，多元治理格局在社會治理的各個領域和方面逐漸形成并不斷發展，目前，多元治理已經成為基層社會治理的常態。但由于缺少有效的統合機制，各主體基于自身利益形成了不同的行動邏輯，存在消解合作治理效能的潛在風險。如何突破碎片化治理的泥淖，形成有效的社會整合機制成為理論和實踐界關注的重點。社會整合是政黨的重要功能之一，政黨作為國家的另一重要代理人依托其政治、組織和價值引領的獨特整合優勢彌補了政社合作治理中的碎片化缺陷，擴展了基層治理的理論視野，為提升基層治理效能提供了政黨方案。

但傳統黨建作為一項常規性的黨務工作一直將關注的焦點放在黨內的黨員教育和組織體系的建構上，黨建工作與社會治理需求的結合不夠緊密。加強黨對基層社會治理的領導需要推動黨建工作與治理需求的深度融合。十八大之后，黨委領導的社會治理體系逐步完善，黨不僅在價值塑造和思想引領方面發揮作用，還切實在協商治理、利益整合、矛盾調處等治理實踐中扮演重要角色，通過發揮統合優勢，黨實現了對基層治理的再組織化，化解了基層治理碎片化困境。

政黨統合的實質是發揮政黨的組織和政治優勢，以實現公共利益為核心目標，統合多元治理主體，促進資源整合和治理目標實現。政黨統合帶有統合主義的色彩，后者與凱恩斯主義有密切的歷史性關聯[39]，強調國家的干預作用。統合主義本質上是一種利益代表機制，國家通過承認和認可選擇各個領域具有代表性的利益團體作為中介組織進行利益協調和整合，以應對分化社會結構的整合難題[40]。我國的新型政黨制度以制度化的民主參與實踐保障利益代表的廣泛性，在民主協商的基礎上尋求社會意愿和利益的最大公約數，有效解決了社會治理中的整合難題。通過吸納和嵌入機制，黨實現了對政府、社會組織、企業等多類型組織的領導與影響，在黨建引領下，黨員先鋒模范作用、基層黨組織聯建共建等機制為碎片化治理難題的解決提供了協商平臺與資源保障，日益成為基層社會治理的基本方案。

（二）從政治動員到協商引領

在統合主義制度安排中，國家以維護整體利益為出發點，引導各組織形成合作結構，對國家的組織行動能力提出了較高要求[41]。我國的社會治理體制下，國家或其代理人在社會治理體系中處于主導地位，對治理事項承擔兜底責任。在國家能力較強、社會事務簡單的計劃經濟時期，國家能力在社會管理中占主導地位，通過政黨開展政治動員，將社會吸納進政治進行治理，“講政治”成為社會管理過程中的重要依歸。十八大以后，復雜治理情境下，國家通過放管服改革讓渡治理權力和空間，面對治理中的碎片化難題，政黨發揮起獨特的整合作用，通過各種協商平臺和機制的建設，構建起協商賦權的共治格局。由此，政黨在社會治理中實現了由總體性動員到嵌合式引領的政黨功能轉向，在這種轉向下，政黨的作用方式與重點發生了轉變，主要表現在統合范圍更加廣泛、統合手段更具彈性、統合基礎由政黨權威向理性共識拓展等（見表1）。中國共產黨作為執政黨在面對治理情境變化時表現出的強大的調適能力，充分體現了政黨高度的責任感和使命感。

表1 基層治理視域下政黨統合的功能轉變

在總體支配時期，政黨整合功能的發揮主要通過組織整合和政治動員的方式實現，基于政治權威進行社會統合，政黨作為國家治理領導者的角色得到了充分體現，這種權威式的政黨統合路徑在政社同構的同質化社會具有現實適應性，使國家被有效組織起來。隨著治理情境的轉變，特別是技術治理和大數據治理時代的到來，政府在治理體系中的角色發生轉變，放管服改革成為政府轉型著力推進的事項。但政府仍然在社會治理中處于主導地位，政府主導的社會治理使我國的基層治理帶有一定的權威主義色彩，在社會力量發育不完全的情況下可以提升決策效率，但也可能會加重社會治理的官僚化、內卷化傾向，使體制外的社會力量難以發揮專業優勢，容易出現“外行指導內行”等低效現象，難以實現真正的治理力量整合。作為執政黨，中國共產黨是國家的代理人，具有深厚的組織基礎、強大的政治影響力和社會號召力，在社會整合方面具有天然優勢，通過組織嵌入和政治統合自上而下地構建層級式的壓力傳導機制和動員機制，并通過價值引領激發黨員和基層組織參與治理的內驅力，形成自上而下和自下而上路徑有機融合和銜接的社會整合機制，吸納行政和社會力量，在協商賦權中實現以政治統合為基礎的政治、行政、市場等多種機制的聯結，促進政府與治理資源的有效鏈接，這也是“黨委領導、政府主導”的社會治理格局的內在深意。

四、結語

從總體性動員到嵌合式引領的政黨功能調適是黨基于自身組織優勢和政治優勢，在責任感和使命感的價值激勵下，以國家治理目標為導向，主動調適自身功能和角色的過程，這也是永葆黨的先進性的具體實踐。嚴密的組織體系和強大的組織力量是黨領導社會治理走向善治的重要保障。應該認識到政黨從計劃時期的總體性動員到分化社會結構中嵌合引領的功能調適不是簡單化的非此即彼、完全替代的關系，而是在主導性和方向性方面的一種轉變。作為一種兜底性、基礎性的政治和治理功能，黨的組織動員功能在技術治理時代仍然在發揮重要作用，特別是在面對突發性、危機性事件或需要在短期內調動大量社會資源投入治理時尤其顯出其必要性，這也是近年來運動式治理、領導小組、中心工作等治理實踐和研究議題受到關注的內在原因。“組織起來”，形成強大的治理合力和豐富的治理資源并構建暢通的協調合作機制是破解碎片化社會治理的有效路徑。目前，基層社會治理已經形成了黨建引領的整合機制，黨的領導的制度優勢在治理實踐中逐漸轉化為治理效能。未來還需要在分類研究框架下深入研究不同情境下政黨嵌入社會治理、發揮治理效能的作用機制和路徑，黨建引領的基層治理與傳統的行政主導的基層治理的異同，以及政黨領導的基層治理的社會化機制等議題，這對于深化黨建引領社會治理的相關研究、形成具有中國特色的社會治理理論體系意義重大。