統合治理：廣東駐鎮幫鎮扶村工作機制的創新之路

張運紅，周盈喜，梁紹梅，楊 菲

（華南農業大學 公共管理學院，廣東 廣州 510642）

為持續鞏固拓展脫貧攻堅成果，揭開新一輪鄉村全面振興的序幕，2021年6月，廣東省委、省政府以習近平總書記在廣東視察時的重要講話精神為指引，實施駐鎮幫鎮扶村行動，派駐1127個工作隊開展組團式幫扶。實施一年多來，廣東駐鎮幫鎮扶村工作取得顯著成效，有效激發了廣大干部、農民的積極性和主動性，促進了鄉村五大振興的發展，成為推動鄉村振興的有力抓手。與以往的駐村幫扶相比，廣東駐鎮幫鎮扶村是如何實現幫扶效能突破的呢？為此，本論文嘗試引入統合的治理框架予以解讀。

一、駐鎮幫鎮扶村的統合創新

從源頭來講，廣東駐鎮幫鎮扶村制度由駐村幫扶制度發展而來。2018年，《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出：“要建立選派第一書記工作長效機制，全面向貧困村、軟弱渙散村和集體經濟薄弱村黨組織派出第一書記。”[1]截至2020年底，全國累計選派25.5萬個駐村工作隊、300多萬名第一書記和駐村干部扎根在扶貧一線[2]。與此同時，作為一種行政力量主導下的幫扶實踐形式，也有學者對駐村幫扶的效果提出質疑。

廣東實施的駐鎮幫鎮扶村工作從鎮級層面統籌城鄉融合發展，將制度優勢成功轉化為治理效能，形成了對以往駐村幫扶制度的創新和超越，它的不同之處主要有以下這些方面：第一，從幫扶對象角度看實現了從單一到全面的轉變。駐村幫扶針對的是“貧困群體”這個單一化的幫扶對象；而駐鎮幫鎮扶村則關注的是農村及農民整體發展，實現了由點到面的突破。同時，幫扶場域也呈現出明顯擴大化的特征。駐鎮幫鎮扶村工作駐點到鎮，承城啟村，幫扶范圍面向整個鎮域。第二，從幫扶內容來看實現了從特定到多維的擴張。在脫貧攻堅階段，駐村幫扶的首要任務是脫貧。駐村幫扶的目標是實現貧困村、貧困戶的脫貧工作，這個目標帶有很強的階段性。而鄉村振興時期，更注重對鄉村建設發展的全局統籌安排，涵蓋多維治理工作。鄉村發展所涉及的內容十分廣闊，這些都成為了駐鎮幫扶的工作范疇。駐鎮幫鎮扶村需要在鄉村振興戰略的引導下推進鄉村經濟、社會、文化、治理和生態等多方面的有序有效發展。第三，從幫扶主體來看實現了從單一到團隊的擴張。駐鎮幫鎮扶村最大的優勢和特點是“組團式”幫扶，多個單位、多位干部組成工作隊，耦合政治、經濟、文化、科學等多元化的力量，其所調動和應用的治理資源也遠超脫貧攻堅時期的駐村幫扶,不僅治理資源的范圍更廣,而且數量也更加龐大。第四，從幫扶理念來看實現了從單向幫扶發展到協同幫扶的轉變。駐鎮幫鎮扶村推動以鎮為中心，資源上下傳導的“單車鏈”模式形成，實現多元主體合作，全面團結企業、社會組織、農村兩委組織和農民，共同形成全社會幫扶大格局的做法。可以說，駐鎮幫鎮扶村并不是駐村幫扶的簡單移植或復制，而是在從脫貧攻堅向鄉村振興轉型的時代背景下對駐村幫扶制度的繼承、創新與發展。

二、駐鎮幫鎮扶村的統合架構

通常而言，自然狀態下的部門分立無法自覺走向行動上的協同，也不太可能實現治理效能最大化，統合恰恰是實現行動協同和效能提升的重要手段[3]。統合式治理理念源于統合主義思想，統合主義是一種強調國家和社會互動，并最終以國家統合社會利益的協調機制[4]。在既有研究中，大多學者聚焦于政治邏輯，通過“一軸多元”的治理格局分析黨政主導所發揮的作用，而較少的從治理實踐中分析統合治理的過程。我們將從目標統合、組織統合和行為統合三個維度建構駐鎮幫鎮扶村工作機制的分析框架，以透視其本質（圖1）。

圖1 廣東駐鎮幫鎮扶村統合治理示意圖

（一）目標統合

美國政治學家韋弗認為，統合主義能夠在創新政策的同時，保證原有政策的穩定性和連續性。駐村幫扶時期，我們面臨短期效應與長期目標的內在沖突。駐村幫扶的首要任務是脫貧，考核駐村幫扶的成效，首先是考核其減貧的效果。顯然，駐村幫扶和駐鎮幫鎮扶村的任務具有差異性，在實際中如果不能有效銜接且兼容，是難以形成兩者的良性互動，甚至可能導致功能消解效應。鞏固脫貧攻堅成果是鄉村振興的前提，駐鎮幫鎮扶村把鞏固拓展脫貧攻堅成果擺在首要位置，重視返貧現象的出現及解決，讓脫貧基礎更加穩固、成效更可持續。同時注重對鄉村建設發展的全局統籌安排，推進鄉村經濟、社會、文化、治理和生態等多方面的有序有效發展。駐鎮幫鎮扶村對原有機制的整合延續和現階段的全局統籌，能夠實現脫貧目標和振興目標的有機整合，實現了目標的兼容。

（二）組織統合

組織作為多元治理主體的行動載體和平臺，目的在于解決集體行動中的合作問題。組織統合即是對原有的秩序再組織、再創造，通過組織統合可以使多元治理主體的分目標與政府組織的總目標保持一致達到目標統合，也是治理主體行動統合的重要條件[5]。精準扶貧下，駐村幫扶采用幫扶單位在縣（市）設指揮部、工作隊進駐到村的模式，工作隊隊員一般來自于政府部門、企事業單位等，并在駐村工作的同時與原單位保持“半脫鉤”。王曉毅提出，駐村幫扶是基于貧困村的需求，派駐有特色的工作隊。如貴州總結的經驗“科技干部配產業村、經濟干部配貧困村、政法干部配亂村、黨政干部配難村和退休干部回原村”[6]。這樣通過按村定位配給干部的模式盡管能在迅速的幫村脫貧，但卻不符合發展的可持續性，容易造成不平衡的發展生態。脫貧攻堅勝利完成后，開啟了鄉村振興新局面，繼而需要推動脫貧攻堅和鄉村振興的系統銜接，這必然要求在幫扶組織模式上實現統合。廣東實施的駐鎮幫鎮扶村制度實現組織內外部的有機整合。一方面，從組織外部來看，駐鎮幫鎮扶村加入了更多元化、系統化的社會力量，側重于鄉村建設發展的全局統籌安排，對幫扶實踐中銜接機制運行不暢、政策落實有偏差、治理低效等組織治理問題起到改良作用。駐鎮幫鎮扶村要推動以鎮為中心，資源上下傳導的“單車鏈”模式形成，實現多元主體合作理念，全面團結企業、社會組織、農村兩委組織和農民，共同形成全社會幫扶大格局的做法。另一方面，從組織內部來看，駐鎮工作最大的優勢和特點是“組團式”幫扶，多個單位、不同領域的干部組成工作隊，耦合政治、經濟、文化、科學等多元化力量，利于優勢資源匯聚。總之，只要形成良好、和諧的運作系統，合而有序、分而不散，就能充分發揮組織各自優勢，駐鎮幫鎮扶村發揮出“1+1＞2”的效果。

（三）行動統合

行動統合是多元主體以“互嵌”的形式交織重組中所達成的行動協作，體現為行為與動員兩方面。重大社會問題的治理需要國家、社會和市場等治理主體以新的方式進行互動，從多元治理主體間“互嵌”的過程中達成行動統合[4]。在駐村幫扶時期，農村自身的破碎化直接導致資源的分散化，各村之間的公共服務供給難以共享。屬地管理的限制下，幫扶資源很難進行區域優化配置，無條件實現跨域整合和共享。整合的目的在于克服政府行動的碎片化，形成統一的規制以及供給機制[4]。從過去“駐村幫扶”轉向“駐鎮幫鎮扶村”，將幫扶對象單元由行政村上提一級到鄉鎮，突出工作隊駐鎮，就是要發揮鄉鎮上連縣、下連村的紐帶作用，增強鄉鎮的聚集輻射能力，打造特色的鎮域發展格局。駐鎮幫鎮扶村不僅鞏固拓展脫貧攻堅成果、滿足鄉村振興的要求，還能推動城鄉融合和促進縣鎮村功能銜接互補。發揮政府自身的協調和統合優勢，將分化的個體整合為一個整體，更有效地制定和執行政策。在復雜的社會治理實踐中，多元主體間的相互協作、相互配合是必要的。農村是個熟人社會，現實中的互動或協作往往充斥著價值沖突、緊張和碎片化等不確定性的關系,駐鎮幫鎮扶村以政治動員為引，激勵社會動員，形成全社會共同參與的多元主體治理格局。首先要關系融合，跟群眾打成一片，要解決群眾“信不信服”的問題，最終才能解決群眾“幸不幸福”的問題。與群眾建立密切聯系，不斷加深感情。再從思想凝聚入手，轉變、統一當地干部群眾的思想，是統一行動、激發內生動力的關鍵。需要把黨的政策方針轉變為村民的思想共識，開展群眾工作，進而才能產生相應的行為，實現行動統合。

三、駐鎮幫鎮扶村的統合機理

駐村幫扶是我國減貧奇跡和成就的重要經驗之一。在脫貧攻堅之戰順利收尾后，駐村干部的工作重心開始轉向如何推進全面脫貧與鄉村振興的無縫銜接。僅僅依靠過去脫貧攻堅的經驗不足以支撐鄉村振興時代防范返貧和緩解相對貧困的目標，也難以有效動員足夠的資源推進鄉村振興戰略任務的完成。為此，廣東實施的駐鎮幫鎮扶村制度建立起了一個動員面更廣的超常規治理格局，再一次將我國集中力量辦大事的優勢體現得淋漓盡致。

（一）體制吸納下的主體統合

體制吸納是指黨和政府通過行之有效且具有強制性的政策體系和制度設計，有機聯結各單位、行業，將具有資源信息優勢的精英主體和社會群眾吸納入現有的幫扶機制體制中,聚合多元社會力量，以此形成幫扶力量的有機整合。使各個參與主體能在幫扶工作中發揮自身的專業知識、豐富資源和廣泛聯系的優勢，增強集體的組織能力和行動能力。廣東省駐鎮幫鎮扶村機制通過正式的制度設計，將企事業單位、科研單位、志愿者和金融助理等社會精英參與城鄉融合發展事業轉化為一項具有重大戰略意義的政治任務，在幫扶主體構成上實現了新的突破，為制度優勢轉化為治理效能注入了新的力量。

一是以行政安排吸納主體參與。頂層設計下的幫扶制度安排是動員體制內外幫扶力量和行使其職能的政策條件。廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳印發《廣東省鄉村振興駐鎮幫鎮扶村工作方案》，方案中明確規定駐鎮幫鎮扶村制度是要統籌整合“中直、省直加科研部門、企業、科技特派員、志愿者、三支一扶、金融助理等”等幫扶主體。駐鎮幫鎮扶村機制本身作為一項制度安排，實現了幫扶工作主體在組織架構上的縱向延伸與專業部門、社會精英的橫向拓展，使得幫扶主體規模與影響逐漸擴大，并形成了統合型的駐鎮幫鎮扶村組織體系。從政策執行來說，省級政府以“紅頭文件”的形式統籌整合社會幫扶力量直接嵌入幫扶體系之中，使駐鎮幫鎮扶村制度全面鋪開。深圳從各區（新區）和市直單位中選派優秀年輕干部約400人，去到76個重點幫扶鎮；佛山按照好中選優、優中選強的原則選派工作隊成員；清遠明確要求把最優秀的黨員干部選派出去；廣東省農業科學院派出3名農業科技領域權威專家，進駐樂昌市廊田鎮等等。增加駐村幫扶工作隊伍單元結構的多元性和混合性，不僅使幫扶工作隊集各家之所長形成政、產、研、學方面的合力，也提高了鎮村發展所需資源與工作隊服務供給的匹配度和針對性。

二是以高位推動促進主體聯動。與駐村幫扶相比，廣東各地以高位推動打破層級之間的藩籬，使省、市等政府深度參與到鎮村的發展中，通過破解碎片化的權威體制，將優勢各異的幫扶主體調動起來，實現科層聯動。在幫扶過程中，各地幫扶單位的廳局級領導干部不定期親自帶隊考察幫扶工作進展情況，展現了幫扶單位對駐鎮幫鎮扶村工作的高度重視。高層領導的參與互動不僅增進政府官員與基層群眾之間的良性互動，更以權威地位督促相關部門對駐鎮幫扶行動提供支持，有利于保證駐鎮幫鎮扶村制度的實踐推進。在視察過程中，上級單位會走訪了解和掌握各級政府和駐村干部工作動態，及時調動、補充和調整所需的發展資源。通過高層領導的推動提高了駐鎮幫鎮扶村制度的政治站位，賦予其更強的政治勢能和實踐價值，有利于幫扶資源的聚集。同時，這種行政勢能通過科層體制自上而下的傳導，被實施駐鎮幫鎮扶村制度的各級政府所察覺、感知和識別，進而有利于將思想統一到政策要求上，構成駐鎮幫鎮扶村主體統合的行動環境。

三是以機制創新激發主體活力。駐鎮幫鎮扶村工作機制是運用政策安排將市場和社會力量納入幫扶體系、形成多層次、多元化和開放性的統合幫扶主體結構，以緩解鎮村發展過程中所遭遇的人才和物質資源層面上的壓力。通過以完善的制度體系構筑“激勵＋約束”系統支撐，以此確保駐鎮幫鎮扶村的有效實踐。政府通過強制性的政策安排將駐鎮幫鎮扶村工作隊推向鎮村一級，保障了工作隊作為外部力量進入鎮村、與鎮村內生權威以及村民發生互動的合法性，為駐村幫扶主體順利開展工作奠定制度基礎。廣東省出臺駐鎮幫鎮扶村總政策指導文件后，各市級政府紛紛在相關文件中明確提出實施駐鎮幫鎮扶村、組建駐鎮(街)幫扶工作隊，將駐鎮幫鎮扶村工作納入本地區本單位工作重點任務部署落實。確保結對幫扶覆蓋到每一個鎮域，實現駐鎮幫扶工作的長期化、制度化。同時，這些文件也要求健全日常監督與年度評估相結合評價機制、完善工作評估考核等配套措施，通過監督考核機制的完善，督促駐鎮幫扶工作的開展，確保駐鎮工作隊伍能夠如期實現幫扶目標。可見，駐鎮幫鎮扶村政策的制定從頂層設計層面為駐鎮幫扶工作提供了完善的制度保障，以此來激發駐鎮干部與第一書記“干事”的積極性和主動性。

（二）雙重動員下的資源整合

駐鎮幫鎮扶村涉及面廣，工作系統而繁瑣,而行政資源都相對有限,客觀要求駐鎮幫扶工作調動社會力量形成“全社會幫扶”的大格局。駐鎮幫扶的資源整合實質上就是以駐鎮（村）干部與第一書記等幫扶主體的資源網絡為基礎，依靠科層動員和社會動員兩種方式，通過資源網絡的拓展與再造,最大限度地挖掘、鏈接和整合各方資源，在全社會編織一張資源協奏之網，形成一種“集中力量辦大事”的架勢，推進駐鎮幫鎮扶村工作落地見效。

一是以科層動員整合體制內資源。對于體制內資源的動員而言，我們通常通過黨建引領、行政指令與考核、跨級互動等方式得以實現。首先，通過黨建貫徹高層領導的治理理念，強化駐鎮幫扶的必要性和重要性。各村鎮幫扶工作隊進駐后，大多第一時間先組建臨時黨支部，開展三會一課，熟悉并掌握省市縣黨委政府關于鄉村振興的部署要求。其次，以行政指令的方式將精英力量吸納進入鄉村治理體系之中,使其成為駐鎮幫扶的堅定支持者和參與者。駐鎮幫扶工作隊本身作為外來嵌入性力量，在其入鎮（村）之前就具備一定存量的資源結構和關系網絡。在嵌入鎮村體系之后，在科層制內部層層壓力的傳遞和嚴格的監督考核下,將駐鎮幫扶在眾多日常工作之中上升成為中心任務。駐鎮幫扶工作隊利用國家政策、派出單位資源以及個人社會關系網絡為其帶來所需資金、項目以及平臺，撬動更多的資源投入鎮村建設，以期完成上級政府的考核指標。第三，駐鎮幫扶工作隊是一個具有混合性質的有機體，“黨政機關+企事業單位+科研力量＋志愿者＋金融助理”的結構意味著幫扶工作隊成員擁有不同的身份背景與特長優勢。極具多元性的成員構成決定著工作隊能夠匯聚到的資源規模和種類不可小覷，擴大了鎮村特征與單位性質、下派人員業務能力的匹配度。同時，隨著駐鎮幫扶工作隊的滲入,推動鄉村能人、特色產業和地方企業的發展來激發鄉村的內生動力。而掌控著權威性資源及其分配權的高層領導在考察調研、實地走訪時，也伴隨著信息的越級傳遞和體制內資源的跨級互動，為集中資源供給提供了一條便利而高效的“云梯”。

二是以社會動員整合體制外資源。我國基層治理實踐既有自上而下的科層動員，也同時存在自下而上的社會動員。作為駐村工作制度的延續，駐鎮扶村制度也是黨堅持走群眾路線的具象載體和紐帶。首先，駐鎮工作隊成員在工作內容實現了與原單位徹底分離，從而全心全意地從事脫貧成果“鞏固好”、富民產業“發展好”、美麗圩鎮“建設好”、公共服務能力“提升好”、黨建引領作用“發揮好”等群眾工作。早期階段，駐鎮工作隊成員與鎮村干部、村民朝夕相處、同吃同住，通過建構鄉村社會關系、日常生活互動及親情化幫扶行動獲得鄉村群眾的情感接納[7]，在頻繁接觸互動過程中，駐鎮工作隊與村民建立起多樣化的聯結關系，奠定持續推動政策的群眾基礎。其次，駐鎮幫扶工作隊的工作更加注重和維護村民的根本利益，做決策時聽取農民的聲音,使其真實感受到黨和政府的關懷。再次，在工作隊與村民關系互融的基礎上，駐鎮工作隊開始走家入戶開展群眾工作和思想動員，不僅大力宣傳黨的政策方針凝聚起村民的思想共識，鼓勵并組織具有一定資源的村民群體打消顧慮、建立認同，積極投身于區域產業、特色項目、危房改造、入股分紅、鄉村公共服務等生產和生活活動，將這些外部資源有效利用起來。

（三）場域融入下的工具彌合

駐鎮干部作為外源性幫扶力量，在介入鄉土社會時，既要面對干群關系的陌生與隔閡，避免陷入懸浮于村莊之上的困局，還要完成上級交予的鄉村發展的重任。因此，駐鎮干部為緩解因外來身份所造成的尷尬被動局面，針對不同村莊群體采取差異化的互動策略，以融入基層治理體系之中。

駐鎮幫扶工作隊作為上級組織下派且具有一定權力屬性和獨立自性的混合組織，一方面需要依托行政權威，通過建章立制、優化流程、完善方法規則等制度化手段，制定黨員干部和村干部的行為標準，以強有力的監管體系減少鄉鎮干部與村干部“共謀”的可能性，督促村干部真干事和干實事[10]。同時在項目落地、權益分配、回應村民訴求等方面以制度化和規范化的形式，矯正基層干部的各類偏差行為，提升了施政的規范性和公正性，扭轉原有干群關系中存在的“懸浮”和“游離”現象，因而具有制度化、規范化的剛性治理特征[8]。與此同時，自上而下的駐村幫扶如果僅以行政命令、政治動員等剛性治理方式參與鄉村治理，極易與鄉村自治力量產生沖突[9]。因此，駐鎮幫扶工作隊透過情感、溝通、對話、心理、協商及支持等柔性策略和非強制性手段[9]，以柔性的治理方式彌合制度裂縫，完成強制性治理工具所無法作用的鄉村生活領域，釋放鎮村活力。在既定法規框架下，駐鎮幫扶工作隊對于柔性治理工具的使用可以說是對剛性治理工具和正式制度體系的一種修補和策略性調適，能夠發揮協調關系與社會動員的作用，為駐鎮幫鎮扶村工作的開展帶來充分的自主空間和緩沖地帶，也為實際問題的精準解決提供了一種行之有效的鄉土方法。

四、結語

作為當代中國革命的起航地、改革開放的門戶地，廣東開展的駐鎮幫鎮扶村工作是脫貧攻堅向鄉村振興有效銜接時期的一大創舉。它在繼承駐村幫扶制度優點的同時，又能根據廣東鄉村治理的實際進行創新，本文從目標統合、組織統合和行為統合三個不同的維度建構起了駐鎮幫鎮扶村機制的分析框架。在統合治理的框架之下，廣東駐鎮幫鎮扶村制度建立起了一個更為廣泛的超常規治理格局，再次凸顯了我國集中力量辦大事的制度優勢，并能夠有效推動鄉村振興，最終實現城鄉的共同富裕目標。