廣東基層農業技術推廣機構發展存在的問題與對策
——基于激勵機制視角

莫雪香，徐錦玲，李叢希，譚硯文

（華南農業大學 經濟管理學院，廣東 廣州 510642）

一、引言

基層農業技術推廣體系是我國覆蓋范圍最廣、涉及主體最多、網絡化程度最高的農業技術推廣組織形式，在推動農業農村高質量發展和促進鄉村振興發展的過程中發揮著重要作用。改革開放以來，我國面向社會主義市場經濟的基層農技推廣體系逐步建立和完善。盡管上個世紀90年代初，在市場化改革過程中，我國農業技術推廣體系出現了“線斷、人散、網斷”的局面[1]，但是國家對于農業技術推廣體系的改革從未間斷過。1999年，原農業部頒布了《關于穩定基層農業技術推廣體系的意見》，鼓勵農業科技人員采取多種形式到農業生產第一線，直接為農民服務。進入21世紀，國家對農技推廣體系改革的指導思想開始發生重大變化，在引入市場激勵機制的同時，繼續強調農技推廣的公益屬性，將鄉鎮一級農技推廣機構建成公益性技術推廣與經營性服務相結合的實體，逐步建立新型農技推廣體系[2]。2003—2005年，全國在12個縣組織實施了基層農技推廣體系改革試點工作，形成了公益型、市場型和混合型農業技術推廣體系并存的格局[3]。自2004年國家取消農業稅，實施“工業反哺農業”政策以后，黨和政府對基層農業技術推廣機構的改革步伐加快。2004年中央1號文件《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》提出，要“深化農業科技推廣體制改革，加快形成國家推廣機構和其他所有制推廣組織共同發展、優勢互補的農業技術推廣體系。”2011年，原農業部出臺的《農業部關于加強基層農技推廣工作制度建設的意見》強調，要增強基層農技推廣工作活力和服務能力，并且將“建立健全績效考評制度”納入基層農技推廣工作制度建設的重點。2012年修訂的《中華人民共和國農業技術推廣法》明確實施公益性推廣與經營性推廣分類管理的制度。2020年，農業農村部頒布《農業農村部辦公廳關于做好2020年基層農技推廣體系改革與建設任務實施工作的通知》，提出要深化基層農技推廣體系改革，在堅持基層農技推廣機構公益性服務為主導的前提下，“支持農技推廣機構與經營組織協同開展農技服務，鼓勵農技人員提供技術增值服務并合理取酬”。2021年《中華人民共和國鄉村振興促進法》特別強調，國家應“加強農業技術推廣體系建設，促進建立有利于農業科技成果轉化推廣的激勵機制和利益分享機制”。從這一系列有關農技推廣的政策文件可以看出，建設有效的激勵機制是深化基層農技推廣體系改革的重要內容，是激發農技推廣活力的必然選擇。

然而，盡管國家在不斷探索和完善制度建設，以提高基層農技推廣機構工作效能，但是長期以來，我國基層農業技術推廣人才總量嚴重不足、整體素質不高、缺乏從事農技推廣工作積極性的問題并沒有得到根本解決[4-6]，基層農技推廣機構的農技推廣人員隊伍極其不穩定，還承擔著大量行政性工作，農技服務質量難以保證[7]。究其原因，是基層農業技術推廣人員（以下簡稱“基層農技員”）的激勵機制未能充分建立起來。因此，基層農業技術推廣機構急需突破制度性障礙，創新管理方式、深化體制改革、改革人事制度、加大高級職稱資源投入[8-12]，建立更加注重推廣績效實效的考核機制[13]。2022年4月，廣東省農業農村廳發布的《廣東省農業技術推廣“十四五”規劃》提出，要“創新建立向基層農業技術員傾斜的激勵機制”，“到2025年，全省公益性農技推廣體系不斷健全，農技推廣隊伍和服務能力不斷增強”，到2035年“基本建成農業科技強省”。那么，廣東基層農技推廣機構有關激勵機制建設如何？還存在哪些問題？如何進一步完善？探究這些問題，對于促進廣東基層農業技術推廣體系的建設和完善，促進廣東鄉村振興，實現廣東農業高質量發展具有十分重要的現實意義。

二、廣東基層農業技術推廣機構激勵機制建設現狀

（一）廣東省農技推廣機構發展情況

廣東省建立了涵蓋省、市、縣、鄉四級的農技推廣機構。據統計，截至2021年底，廣東省共有農技推廣機構1608個（省、市、縣、鎮級分別為3、56、347、1202個）、農技推廣人員12304人。從行業分布看，各級農技推廣機構類型包含了種植業類、畜牧獸醫類、水產類、農機化類、綜合類和其他類，這六類農技推廣機構數量占廣東省農技推廣機構總數的比重分別為19.34%、1.93%、2.55%、3.36%、67.29%和5.53%。從層級分布看，廣東省農技推廣機構數量呈“上少下多”的金字塔形，具體分布情況為省級農技推廣機構3個，占農技推廣機構總數的0.19%；市級農技推廣機構56個，占比3.48%；縣級農技推廣機構347個，占比21.58%；鄉級農技推廣機構1202個（其中區域站345個），占比74.75%。廣東省基層農技推廣機構和農技推廣人員主要集中在縣鄉兩級，農技推廣服務有效向基層地區延伸。縣鄉兩級農技推廣機構共1549個，占全省農技推廣機構總數的96.33%；縣鄉兩級農技推廣人員共有10392人（省、市、縣、鎮級農技推廣人員分別為186、1726、3579、6813人），占全省農技推廣人員總數的84.46%。

從機構性質上看，廣東省鄉級農技推廣機構主要分為獨立事業法人單位、內設機構、區域站和其他等四類不同性質，數量分別占全省鄉級農技推廣機構總數的50.75%、17.05%、28.71%和3.49%。其中，鄉級區域站又分為鄉管區域站、縣管區域站和縣鄉共管區域站三種類型，三種類型區域站數量分別占全省鄉級農技推廣機構總數的22.13%、3.00%和3.58%。

為提高農技推廣服務效能，近年來廣東在農技推廣服務體系及服務方式創新方面的力度在加大。從2020年開始，廣東省構建“1+51+100+10000”農業科技推廣服務創新體系，即創建1個省級農技推廣服務驛站，對接51個省級現代農業產業技術體系創新團隊，依托現代農業產業園、生態農業產業園等布局100個縣級農技推廣服務驛站，培育10000名農村鄉土專家，精準服務全省農業主導產業和農業經營主體。目前，全省共創建了1個省級農技推廣服務驛站、70個縣級農技推廣服務驛站，共認定了廣東省農村鄉土專家6879名，并計劃在2022年完成100個縣級農技推廣服務驛站的創建和10000名農村鄉土專家的認定工作。此外，為創新農技服務方式，統籌各級農技公共服務和社會化服務力量，廣東省創辦了首席專家談農技直播系列活動、開設了廣東精勤農民網絡培訓學院、開展了農技服務“輕騎兵”鄉村行，共同構成線上線下相結合的農業科技服務創新模式。同時，針對鎮村農技服務老齡化困境，廣東省農業農村廳計劃啟動“時間”維度“師徒制”的傳幫帶平臺，由首席專家從農村“選徒”“帶徒”，結合農業社會化服務體系布局，為鄉村振興培養一批家門口的青年“鄉土專家”。

（二）廣東基層農技推廣機構的主要激勵機制

長期以來，廣東在積極貫徹落實國家有關農技推廣政策的同時，出臺了一系列針對基層農技推廣機構、農技推廣員的激勵政策和措施，主要包括工資福利、績效考核、職稱崗位晉升、培訓和教育、項目和個人獎勵等方面。

1.人員福利與經費運用

廣東基層農業技術推廣機構大部分都完成了改革任務，重新規定了其公益性職責，編內人員經費和日常運轉經費納入縣財政預算，實行全額預算管理，保障了基層農技員的基本工資收入。以惠州市博羅縣基層農技推廣機構為例，自2010年基層農技推廣體系改革后，博羅縣農業農村綜合服務中心不設下屬單位，博羅縣以下的各鄉鎮均設有農業農村綜合服務中心或辦公室，人員由鎮政府統一管理，業務上受博羅縣農業農村局、農業農村綜合服務中心指導。其中，博羅縣農業農村綜合服務中心為縣政府直屬公益一類、正科級事業單位，共設5個內設機構，分別為辦公室、植物保護部（縣植物有害生物防控所）、農作物與種子推廣部、土肥檢測與農村能源部、水產技術推廣與科技信息培訓部。從機構人員設置來看，博羅縣農業農村綜合服務中心設有事業編制81個，經費由縣財政按財政補助一類撥付，設主任1名，副主任3名；正股級領導職數5名，副股級領導職數5名。根據《2022年廣東省惠州市博羅縣農業農村綜合服務中心部門預算》，2022年博羅縣農業技術推廣機構財政撥款預算總支出為2518.76萬元，其中用于基層農技推廣人員工資福利的支出為1163.17萬元，占事業經費總額的46.18%；科技轉化和推廣服務經費支出600萬元，占事業經費總額的23.82%。

2.績效考核與晉升渠道

目前，廣東考核基層農技員的負責單位是縣政府和縣農業農村局，考核內容主要為推廣方案的制定與落實情況（下鄉天數、入戶次數、下田次數、舉辦培訓班和培訓人次等定量指標），其中對病蟲害防治、新品種推廣等業務的考核比重較高。考核方式主要通過農戶問卷調查、自我評定和單位民主投票的方式進行，考核結果與其工資報酬、績效獎金和職稱評定掛鉤。

3.培訓教育和獎勵

為提高農技推廣員的工作能力，廣東基層農技推廣機構每年至少對三分之一的一線農技員進行輪訓。2017年以來，廣東已組織基層農技人員參加連續5天以上異地能力提升培訓1.9萬余人次。從2020年開始，開展基層農技人員在職學歷提升教育；并且按照“重推廣實效、重服務基層”的原則，完善廣東省農業技術推廣獎（以下簡稱省農推獎）評選管理辦法和評選規則，進一步提高基層農技員的農技推廣項目申報比例（項目主要完成人中基層人員占比不低于50%）；在2020年度省農推獎的獲獎人員中，基層農技員占比超過73%，一等獎獲獎項目中的基層農技推廣機構獲獎比例為23.8%，都得到大幅度提升①資料來源于廣東省農業農村廳網站：http://dara.gd.gov.cn/nyyw/content/post_3711078.html.。同時，在職稱評審同等條件下，省農推獎向粵東、粵西、粵北地區、老區蘇區、艱苦邊遠山區和基層一線的基層農技人員傾斜，開展“廣東十佳最美農業科技工作者”、“廣東最美農技員”、“廣東省農技推廣能手”等獎項評定，以增強農技員的榮譽感、農技推廣隊伍的凝聚力及農技推廣體系的社會影響力。

三、現有激勵機制存在的主要問題

激勵機制對農業技術推廣人員的行為和績效有顯著影響，在基層農技推廣服務中發揮了重要作用[5]。雖然廣東在創新基層農技推廣激勵機制方面取得了一定的成效，但在具體執行和實踐中仍存在不少問題。

（一）管理體制不統一不完善，工作推進難以形成合力

由于部分鄉鎮農業技術推廣站及人員統一歸鎮政府管理，業務上受縣農業部門指導，但很多時候農技員被鎮政府安排去完成其他行政工作，人員在編不在崗，造成農技員精力分散，對本職工作積極性、專注度不高，難以高質高效的完成農技推廣任務，降低了基層農技推廣機構應該具備的公益性農技推廣作用。此外，鄉鎮政府對農業技術推廣工作不重視，也容易造成一些農技員對自己的本職業務工作失去了應有的責任心，農技推廣業務沒有真正開展。這些問題導致大部分鄉鎮一級的基層農技推廣中心只是充當推廣工作的“中介”，以對接上級或其他農技推廣工作者的推廣工作為主，并沒有真正發揮其應有的作用。

（二）技術推廣經費不足，難以有效開展工作

雖然自農技推廣機構改革后，基層農業技術推廣單位的人員經費納入了財政預算管理，農技員的工資有了一定程度的保障，但人員福利待遇支出與推廣經費支出比例不平衡，縣、鎮沒有設立農業技術推廣專項經費，導致開展日常下鄉工作時受到限制。例如，有的縣基層農業技術推廣機構基本處于“有錢養兵、無錢打仗”的狀況。甚至一些鄉鎮公益性農技員以不同形式經營創收，存在“重經營輕推廣”的現象，阻礙了公益性農業技術推廣服務的有效開展。

（三）溝通渠道不暢通，與各業務部門銜接困難

由于基層農業技術推廣專項經費未納入財政預算，真正運用在鄉鎮農業科技推廣部門的資金比較少，資金短缺造成了基礎設施建設，科技成果示范應用、技術與物資結合的農資供應服務難以開展等一系列問題。國家農業技術推廣機構層級多，省市縣三級縱向部門溝通交流一般是通過公文、會議等傳統方式傳達，并且基層農技員的反饋渠道有限，上級領導很難了解到基層人員的真實狀況和問題。另外，“產學研推”橫向互動不足，調研發現，掌握著新品種、新技術的農業科研院所和高校、農業龍頭企業等主體與農業農村部門、農業技術推廣員和小農戶的聯系有待進一步加強。

（四）基層農技推廣人才引進機制落后，人員結構不合理等問題突出

基層的工作條件相對較差，導致難以吸引外部農技推廣人才下沉。近年來，基層農技推廣機構新聘員工主要來自于定向培養的大學生和三支一扶人員，人才引進渠道較單一。據調研時的多數基層農技員反映，年輕干部受現實條件和職業發展規劃的影響較大，大多數都想尋求更好的出路，對本單位缺乏歸屬感。另外，基層農技推廣隊伍的老齡化問題也較為突出，50歲以上人員占比35%，而這一部分人員都將在10-15年內因退休等原因逐漸離開農業技術推廣隊伍。如果算上各縣級從農技推廣隊伍中調整編制的或調離崗位做鄉鎮行政工作的人員，預計在2032-2037年，廣東省將有四分之一的農技員離開崗位，形勢堪憂。以種植業為例，廣東基層農技推廣人員共有3838人，平均每鎮在崗農技推廣員僅為3.4人，基層農技員嚴重不足，承擔的推廣任務十分繁重。當前，廣東農業新產業、新業態蓬勃興起，對農業技術服務的需求旺盛，新的技術也不斷涌現，現有基層農技推廣機構的覆蓋面有限，服務供給難以滿足需求，亟需創新公益性農技推廣人才引進機制和服務方式，滿足廣東各地農業優勢特色產業的發展需求。

（五）績效考評和職業晉升配套機制不合理，未達到激勵導向作用

基層農技推廣機構屬于事業單位，農技推廣人員屬于事業編制，其工資標準主要由學歷、工齡和職稱決定。農技員的月工資由基本工資、績效工資和補貼組成。按現行工資制度制定目標來看，基本工資是保障性基本收入，績效工資用于調動農技推廣員積極性，補貼是對農技推廣員到偏遠地區下鄉指導的經濟補償。但實際上，農技員的基礎性績效一部分為定額，另一部分由職稱決定，即同一職稱水平的基礎性績效工資相同，沒有發揮以績取酬的作用。在工資總額中，行政管理工資（鄉鎮政府行政工作）也會占一定比例的業績考核，且比重超過30%，這在一定程度加劇了基層農技員偏離主業的現實困境。而在具體實施獎勵性績效過程中，由于獎勵金額較少（每年約1200元左右）、實際獎勵人員較少且獎勵實施不到位（比如直接獎給站長或輪流獲?。┑惹闆r，導致農技員的考核評定與工資等評定掛鉤的效果甚微。

另外，基層農技推廣人員大多是技術崗，其晉升渠道主要有職位晉升和職稱晉升，崗位晉升機會和渠道都十分有限，一定程度上存在著論資排輩的“潛規則”，實際工作能力沒有被合理衡量和監督，農技推廣員的積極性被極大打擊。此外，目前針對基層農技員的職稱評定指標嚴苛，缺乏人性化，主要以個人學歷、論文發表、項目數等為評判標準，而現實情況是基層農技推廣人員大部分實踐經驗和動手能力比較強，文化水平則偏低，這種職稱評判標準難免會打擊基層農技員的積極性。

四、完善廣東基層農技推廣機構激勵機制的政策建議

盡管廣東實施了一系列基層農技推廣機構激勵政策，但還存在較多問題，亟需從制度層面上進一步完善農技推廣人員的管理和激勵機制，從而有效激發農技推廣人員的工作積極性和工作熱情，真正發揮基層農技推廣機構的作用和價值。

第一，理順管理體制和明確職責。要加快全省基層農技推廣機構管理體制的統一，遵循服務在鄉，管理在縣的原則，確立縣農業農村部門對農業技術推廣服務的宏觀協調指導的主導地位，縣級以下推廣機構人員和業務經費由縣農業農村局統一管理，其人員調配、考評和晉升充分聽取所在鄉鎮政府的意見。

第二，完善績效考核評價體系。規范基層農技員的績效考評制度，把完成農業技術推廣任務、服務農民的工作數量和質量、服務農業生產的實際成效和貢獻作為考核的重要依據，并將實際考核與工資、獎勵、職稱評定等掛鉤。建立梯次考核清單，提高考評結果在績效工資分配應用中的權重，使農技員收入與考核結果、崗位職責、工作業績、實際貢獻掛鉤，建立“定量與定性相結合、線上與線下相結合、平時與年度相結合、物質獎勵與精神激勵相結合”的綜合考核評價體系。

第三，拓寬人員晉升渠道。實施人員崗位動態調整，基層農技推廣機構應該對農技員各項信息進行全面分析，結合農技員的專業技能、推廣經驗、管理水平等一系列能力水平，對農技員的資質進行綜合評定。職位晉升方面，嚴格制定選拔方案，公開選拔標準，對符合基本條件有競聘意愿的基層農技員采取競聘上崗、就地提拔等方式進行晉升。同時在考慮監督成本的前提下引入第三方獨立的評審人員，使選拔過程公平公正公開。職稱晉升方面，要注重崗位工作特點，增加人性化指標，突出對農技員的實際推廣和轉化績效的考量。

第四，優化監管手段。建立全省統一的農技服務數據資源庫和農技服務精準對接平臺，強化基層農技推廣機構和農技推廣人員的數據化管理，實現農技服務精準對接以及基層農技推廣考核的量化和精準管理。依托各類產業合作平臺，通過項目“合同制”實施方式，推動項目全面覆蓋基層農技推廣站所，提高基層農技推廣人員參與項目的比例。