鄉鎮財政運行綜合績效評價指標體系建設探索
——以山東葛家鎮試點為例

李 偉王 偉

（1.文登英達信會計師事務所，威海 264499；2.威海市文登區財政局，山東 264499）

內容提要：本文圍繞山東省威海市文登區葛家鎮開展的鄉鎮財政運行綜合績效評價試點，簡要分析鄉鎮一級政府財政運行綜合績效評價現狀，提煉試點鄉鎮綜合績效評價指標體系建設思路，詳細介紹指標體系設計過程及其應用情況，總結綜合績效評價工作經驗，對進一步優化綜合績效評價給出了路徑建議，以期為鄉鎮財政運行綜合績效評價指標體系的建設理清思路，為績效評價工作的下一步推進和其他地區工作開展提供參考。

一、引言

全面實施預算績效管理是黨的十九大作出的一項重大戰略部署。《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）（以下簡稱《意見》）明確提出，建立重大政策、項目預算績效評價機制，逐步開展部門整體績效評價，并對下級政府財政運行情況實施綜合績效評價。近年來，我國各地區都在深入推進實施預算績效管理，其中，政府財政運行綜合績效評價作為新的評價類型，正在廣泛開展。總體來說，我國的績效評價工作中，項目評價正在全面開展，并逐步向事前評估推進；部門整體評價有序開展，基本形成了一套標準的評價指標體系；政府運行綜合評價已經推進到縣一級，但是各地各有特色，尚未形成統一標準；鄉鎮一級政府績效評價暫時處于試點階段，沒有成熟的評價指標體系可以借鑒。

鄉鎮是我國行政區劃的基礎單元，扮演著重要角色，而鄉鎮財政運行則是鄉鎮履職的基本保障，同時也是財政管理的短板和薄弱環節，其運行的基本特點是財政收入以財力分成為主，自有收入、上級轉移支付資金等為輔，而配套支出較多。近年來，山東省對鄉鎮績效評價試點提出明確要求，探索對其實施財政運行綜合績效評價，并按照預算績效管理工作計劃，選取鄉鎮進行試點。2022年9月，山東省威海市文登區財政局按照上述要求，決定以葛家鎮政府為試點單位，開展鄉鎮一級政府財政運行綜合評價試點工作。

本文圍繞山東省威海市文登區葛家鎮開展的鄉鎮財政運行綜合績效評價試點，簡要分析鄉鎮一級政府財政運行綜合績效評價的發展現狀，提煉試點鄉鎮綜合績效評價指標體系建設思路，詳細介紹指標體系設計過程及其應用情況，總結綜合績效評價工作經驗，并對進一步優化綜合績效評價給出了路徑建議，以期為鄉鎮財政運行綜合績效評價指標體系的建設理清思路，為績效評價工作的下一步推進和其他地區工作開展提供參考。

二、鄉鎮財政運行綜合績效評價指標設計

績效評價的基礎和出發點在于績效評價指標。目前，項目績效評價、部門整體績效評價以及已經開展的省市縣對下級財政運行綜合績效評價等已經存在相對完善的指標體系，鄉鎮一級財政運行綜合績效評價屬于試點業務，沒有成熟的指標體系可以借鑒，所以，指標體系設計就成為績效評價的首要任務。

評價指標體系設計，首先要明確績效評價的主要內容和工作重點，確定評價思路；其次要進行三級指標的設計規劃，并不斷溝通和調整；最后還需要確定指標權重和評分標準。

（一）確定評價思路

綜合來看，雖然我國部分地區已經逐步開展了對下級政府財政運行綜合績效評價的試點，但目前試點的區域和層級仍較為有限，對于評價的定位、內容、重點和思路等尚未達成一致，特別是到了鄉鎮一級，更是鮮有經驗可供借鑒。

基于此，本文首先決定以《地方財政管理績效綜合評價方案》（財預〔2014〕45號）為主要參考，結合近年來財政部縣級財政管理績效綜合評價的內容，在規范預算編制、強化預算執行、優化支出結構、增強財政可持續性、加大預決算公開等方面指標的基礎上，針對目前評價內容更側重財政管理績效的現狀，遵循績效評價的目標導向、結果導向，進一步補充了財政運行所對應的效益性指標。其中，為充分反映鄉鎮緊密聯系村委會、直接服務社會公眾的特點，將民生方面的績效作為重點評價指標。

其次，試點鄉鎮沒有開展項目評價和所屬各部門的整體評價。在本次評價中，以鄉鎮各部門的工作完成情況為基準，針對不同方面工作進行分別評價。

再次，目前政府考核非常普遍，各鄉鎮普遍都參加了組織部門進行的年終考核，其考核分數具有非常重要的參考價值，是本次績效評價的主體指標。另外，各鄉鎮基本都制定了“十四五”規劃，對于鄉鎮的總體發展方向有相應的規劃部署，績效評價應緊扣組織部門考核和鄉鎮戰略規劃進行。

在充分考慮上述情況的基礎上，本文確定了績效評價指標設計的基本思路：以上級各種文件規定為基礎遵循，結合上級決策部署和鄉鎮各類規劃，如“十四五”規劃等，充分考慮當地特點，進行指標體系的設計。

（二）評價指標體系設計

1．開展文獻分析，確定一級指標體系框架

鄉鎮一級財政運行績效評價，對于評價方和被評價方來說，都是新生事物，是一項試點性工作。首先，重溫了大量項目評價、部門整體評價的相關法律法規，同時研究了財政部一系列文件對于地方財政的績效考核指標設定，查閱了大量其他省份的探索性規定，參照其他省份相關工作成果，閱讀了大量山東和其他省份的鄉鎮一級評價報告，并逐一進行分析，汲取其中的經驗教訓，形成整體評價框架。

其次，按照山東省財政廳下發的《2022年省對下財政運行綜合績效評價試點實施方案》（以下簡稱“實施方案”），開展一級指標架構設計，在與相關專家充分溝通的基礎上，確定了一級指標框架體系。

2．根據實施方案精神，確定二級指標

根據實施方案精神，以文件規定的市縣指標為基準，進行二級指標設計。設計過程中堅持以下原則：第一，政府績效評價指標體系以政府自評指標框架為基礎，結合實際進行再梳理，做必要的細化量化和調整；第二，優先選取最具代表性、最能直接反映本級政府職責履行和履職效益的核心指標；第三，指標內涵應當明確、具體、可衡量，數據及佐證資料應當可采集、可獲得；第四，同類本級政府整體共性評價指標和標準應具有一致性，便于評價結果相互比較；第五，評價指標的權重根據各項指標在評價體系中的重要程度確定，應當突出結果導向。

在此基礎上，充分考慮實施方案中市級和縣級的指標體系差異，結合鄉鎮一級實際情況，對指標進行一定程度的調查，初步完成了二級指標的設計。

3．根據相關重點指標設計三級指標

首先，以戰略規劃為引領。以文登區“十四五”規劃和葛家鎮“十四五”規劃，作為本次績效評價的引領性文件。

其次，以組織部門考核結果為基礎。按照上年組織部門考核情況表，針對扣分情況進行認真核實，并對考核數據進行認真分析，并進行必要的修正。

第三，以年終總結為主要評價方向。葛家鎮本年年終總結緊緊圍繞“五個振興”進行，符合年初重點工作安排，也符合文登區和葛家鎮“十四五”規劃的發展指引，所以收集各部門年終總結，對各部門進行問卷調查，抽取對于葛家鎮工作最重要的量化性指標，進行三級指標的微調。作為現場評價工作的重點內容，主要以現場交流和現場核實的方式開展工作。

第四，獲取參考報告，進行分析借鑒。取得多份與績效評價有關的報告，從中汲取經驗教訓。其中，部分報告進行了三年的縱向分析，數據清晰，扣分依據說明到位，政府部門主要職責說明到位，對于稅收收入分析到位。同時，各報告中對于滿意度指標，大多沒有采用問卷調查方式，進行了問卷調查的報告也普遍存在樣本量過低，根本沒有分析價值的問題。為此，決定不采用調查問卷方式，而采用對防疫、信訪、熱線等工作進行評價來反映群眾滿意度。

（三）確定指標權重

1．一級指標確定權重

根據對各種文獻的研究，本文認為山東省財政廳五個方面的維度設置原則，相對于外省市及以前報告中四個方面的維度設置原則，更加科學，也更便于操作。為此，決定一級指標按照“收支管效平”五個角度的維度設置原則，適當設置權重。

參照實施方案對于市縣級的評價指標，從五個方面進行了一級指標的設計（見表1）。

表1 一級指標設計表

實施方案對于市級要求重點在于財政可持續性和運行成效。對于縣級要求，取消了不適用指標，包括國庫管理、財力下沉、財力均衡等，對于縣級的財政一體化建設，暫時不進行評價。根據鄉鎮一級的實際情況，本次調高了收入績效權重；依據實施方案第十四條“評價指標的權重根據各項指標在評價體系中的重要程度確定，應當突出結果導向，原則上產出、效益指標權重不低于60%”的要求，設置支出績效和財政運行成效指標權重為60分（45+15）；預算規范管理和財政可持續性指標的權重均下調為10分。

2．二級指標確定權重

二級指標根據鄉鎮本級財政特點，在充分參考實施方案要求的基礎上，設置第一稿二級指標（見表2）。

表2 二級指標設計表（第一稿）

二級指標中，不適用于鄉鎮一級的指標較多，充分考慮鄉鎮的實際情況，確定了“三突出一全面”的評價原則：一是突出重點工作，圍繞縣鄉級戰略規劃，緊緊圍繞“五個振興”，開展評價；二是突出年度考核，堅持“考什么、評什么”的原則；三是突出特色工作，針對山東“動能轉換”工作、威海“精致城市”建設工作和葛家鎮作為農林水特色鎮的相關工作，分數適當傾斜；四是對于鄉鎮工作，堅持全面評價原則，雖然我們針對的是鄉鎮的財政運行工作評價，但是本文認為，財政的運行實質就是政府整體工作的運行，涉及到一級政府的方方面面，不能為了評價而評價，而應該通過績效評價，將財政運行的觸角延伸到各部門的各項工作，所以應堅持“全面評價”的原則，爭取工作不留死角，力爭全面反映本級政府的實際工作成效。

經過與專家的討論，形成第二稿二級指標。收入績效方面，在和專家充分溝通的基礎上，本文從精準完成、收入結構、收入質量三個維度對收入績效進行評價，考慮到收入指標的重要性，對于收入質量分值適當傾斜，在第一稿的基礎上增加了收入結構指標，更加合理（見表3）。

表3 收入績效指標設計表（第二稿）

支出績效方面，在與專家充分溝通的基礎上，本文從精準完成、支出結構、支出質量三個維度對支出績效進行評價；在省廳原有指標的基礎上，強調了支出質量指標，同時第一稿將部分支出管理指標也放入支出績效之中（見表4）。

表4 支出績效二級指標設計表（第二稿）

財政運行規范管理方面，在和專家充分溝通的基礎上，本文從預決算編制、預決算過程管理、資產管理和經費管理四個維度進行評價，本次的設置更加清晰，突出了鄉鎮一級重管理的理念（見表5）。

表5 財政運行規范管理二級指標設計表（第二稿）

財政運行成效方面，主要以組織部門考核數據為基準，從年度重點工作——“五個振興”的角度著眼，組織振興設置全面從嚴治黨指標；工業振興設置突破先進制造業新舊動能轉換指標和對外開放兩個指標；農業振興設置鄉村振興指標；環境振興根據威海情況設置精致城市建設指標；另外針對近年重大工作設置防范化解重大風險指標，從防疫工作開展、信訪工作開展和環境綜合治理工作開展三個角度進行評價；從公共服務公平性角度出發，重點關注本級政府對于各個年齡段、各個弱勢群體服務，參照威海戰略規劃設置民需民生發展指標，從優撫補助、幼兒園建設、衛生室建設、就業工作質量幾個角度進行評價（見表6）。

表6 財政運行成效二級指標設計表（第二稿）

財政可持續方面，從壓縮暫存、夯實報表，壓縮人員、控制支出，加強保障、自我造血，降低負債、構筑發展潛力四個維度進行指標設計（見表7）。

表7 財政可持續性二級指標設計表（第二稿）

3．三級指標確定權重

在一級和二級指標確定以后，根據鄉鎮實際情況，進行三級指標設計。一是根據鄉鎮實際情況，增加具體工作占比；二是按照《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》（財預〔2021〕101號）關于績效指標來源的規定，成效指標主體取自于上年度考核指標；三是根據威海市文登區國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要，從中抽取部分指標作為三級指標；四是重視與各部門訪談交流，圍繞部門日常工作，設計職責履行、部門效益、滿意度相關指標。

三、鄉鎮財政運行綜合績效評價指標應用

工欲善其事，必先利其器，本次評價績效評價指標體系設計工作耗費了極大的精力，但也給后續的工作帶來了很多的便利。我們根據具體指標設置了量化指標，能量化的指標一定量化，不能量化的指標也設置能夠量化的替代指標，并擬定了具體的評分標準和評分辦法。在評價過程中，依據該指標體系開展工作，績效評價工作進行較為順利。

（一）收支評價方面，重點評價收支質量

財政收入，重點考察鄉鎮財政收入規模目標達成情況，通過稅收收入占一般公共預算收入的比重反映財政收入質量的優化情況，并結合葛家鎮鄉鎮的財政收入來源，分析財政收入構成；財政支出，一方面是從鄉鎮近三年預算支出情況分析其規模及變動情況，另一方面是從支出結構和支出效率方面分析，梳理重點支出方向，分析鄉鎮各類支出占比，并考察支出結構與鄉鎮履職重點和區級考核目標的匹配性。

（二）財政運行管理評價方面，重點評價財政管理的規范性

財政運行管理主要是對鄉鎮財政預決算工作、預算績效管理工作、政府采購和資產管理等方面的規范性進行考察。其中，預決算工作主要查看預決算報表編制情況和信息公開情況，具體考察預決算報表編制水平、完成時效、預算收支平衡情況等；預算績效管理則結合葛家鎮預算績效管理工作推進進度和對下級預算績效管理考核的要求，重點反映鄉鎮辦事處預算績效管理機制和工作開展情況；政府采購方面，同時關注政府采購的程序和結果；資產管理方面，主要對鄉鎮的國有和集體資產的管理情況予以反映，關注資產存量和評價期內資產變動情況，并重點分析資產的運營管理和處置規范性。

（三）財政運行成效評價向特色工作、重點工作適當傾斜

一是向特色傾斜，葛家鎮是農林水大鎮，主要評價指標向重點工作——農林水方面傾斜。二是向弱勢群體傾斜，出于公平性考慮，以改善民生為出發點，持續增強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，發揮政府保基本作用，做好關鍵節點、困難人群的基本生活保障。三是向重點工作傾斜，“精致城市、幸福威海”是威海各級政府部門的重點工作，評價中也做了適當傾斜。

（四）財政可持續評價方面重點評價發展的可持續性

財政可持續性評價從財政暫存付款項、財政供養人員規模、保障能力、發展潛力等方面進行。具體來看，該鎮存在大量暫存款，暫付款有待清理，財政資金使用上仍存在低效情況。

依據該指標體系，我們高效完成了本次評價工作，結合鄉鎮財政運行特點，從“收支管效平”五個方面，對葛家鎮2021年度財政運行情況進行綜合分析評價。評價結果為葛家鎮2021年度財政綜合運行總體情況為中（見表8），得到了區財政部門和被評價單位的一致認可。

表8 葛家鎮鄉鎮財政運行綜合績效評價

續表8

四、鄉鎮財政運行綜合績效評價經驗總結及路徑選擇

通過本次試點，在績效評價特別是績效評價指標體系的路徑選擇方面，有很多的經驗與教訓值得總結。

（一）開展鄉鎮財政綜合運行績效評價面臨的問題和不足

1．財務賬不規范，收入、支出來源不準確，導致收入和支出評價受限

鄉鎮一級政府財務工作普遍存在財務賬和預算收支脫節、年度決算報表與預算會計脫節的現象，平時預算會計不結賬，只在年終做決算時根據年初的預算指標文進行調整，導致預決算與日常會計核算完全脫節。這一方面是由于鄉鎮一級普遍存在財務人員力量薄弱，不會進行賬務處理；另一方面也是由于日常財政款項撥付不及時，鄉鎮不得不使用自有資金或者公用經費來進行項目支出，資金支出的統籌現象比較顯著，導致項目資金做不到專款專用。針對鄉鎮財政收入的績效評價，主要還是以較為淺顯的收入規模完成情況和收入結構分析為主，未就財政收入對鄉鎮財政支出的影響展開分析。

2．鄉鎮財政管理水平低，影響了評價的進度

現場評價過程中，我們發現鄉鎮一級政府財務基礎工作薄弱，嚴重限制了評價工作的開展。同時，鄉鎮財政運行的年度績效目標不明確，特別是效果類指標，所以對應的評價指標多采用增長和改善類的評價標準，合理性不足。

我們哈哈大笑，這時萍萍突然發現自己失言了，于是面紅耳赤。林孟面對自己的笑話被揭示出來后，嘿嘿地發出了尷尬的笑聲，他的腦袋不再去敲打后面的門了。

3．財政運行績效分析不夠深入

本次評價中財政運行績效主要還是通過支出端予以反映，以支出結構作為重要的分析維度，效果指標的選擇是否全面、是否具有顯著代表性均有待進一步驗證。同時，未就支出結構與績效目標之間的關系進行深入分析。

（二）優化績效評價的路徑選擇

1．明確評價思路

財政運行綜合績效評價需要對財政運行及其綜合績效情況進行系統全面的分析和評價，需要遵循“收入－管理－支出－產出和效果”的邏輯順序。同時，為了評價財政運行態勢，需要更加關注財政運行可持續性。概括起來分析，財政運行綜合績效評價的框架應包括財政收入、財政支出、財政管理、產出與效果、可持續性等方面內容。

2．建立完善的績效評價指標體系

從實際出發，建立比較科學、客觀、公正的績效評價指標體系，是績效評估工作的關鍵所在。本次試點單位績效評價的指標從實效性和可操作性出發，建立了比較科學、客觀、公正的“收支管平效”績效評價指標體系，體現了四個特點：一是以財政預算管理的核心內容為主線，財政運行管理主要考察鄉鎮在預決算、績效管理、政府采購管理、資產管理等方面的規范性；二是根據將收支預算全面納入預算績效管理的要求，財政收支情況主要考察鄉鎮財政的收支規模和結構；三是突出財政運行的根本目的，財政運行績效從鄉鎮重點工作績效、民生改善、社會公眾滿意度三個方面進行考察。其中，鄉鎮重點工作績效主要考察年初重點工作任務完成情況；民生改善則結合鄉鎮高質量發展目標，對應鄉鎮財政支出方向，從公共衛生、公共教育、公共文化、社區環境、社區安全等方面設置指標；四是從鄉鎮發展的現狀出發，財政可持續主要考察機構改革推進情況和區域政府債務平衡。

此次試點評價，在與部門整體績效評價進行對比的基礎上，結合其他地區政府財政運行綜合績效評價的實踐經驗，明確鄉鎮財政運行綜合績效評價體系建設的重點。

首先，從評價視角和評價目的兩個維度分析，鄉鎮履職內容繁雜，開展績效評價不必事無巨細、面面俱到，其評價的站位需要更加宏觀，不應局限在過于具體的工作內容或者項目上。財政運行綜合績效評價需要更加注重財政收支關系，一是將對財政資金績效評價的關注環節前移，突出財政資源的分配績效；二是從更加宏觀的視角衡量政府履職績效，提升鄉鎮公共服務水平；三是強調財政可持續性，注重政府債務風險管理。

其次，從評價對象和評價內容來看，與部門整體績效評價以支出評價為主不同，鄉鎮財政運行綜合績效評價應對鄉鎮財政收入管理方面予以重點關注。但鄉鎮作為基層管理機構，其在財政收入政策方面基本沒有話語權，所以應更多關注收入政策執行情況。同時，鄉鎮還應關注自有收入的管理和分配。支出方面，則應關注鄉鎮居民的滿意度情況。

4．注重機制探索

受新冠疫情影響，我國地方財政收支矛盾比較突出，更應該堅持績效理念，加強財源建設，優化財政支出結構，通過鄉鎮預算績效管理工作，指導和督促鄉鎮用好錢、辦成事，辦好事、辦實事。

第一，聚焦鄉鎮財政運行綜合績效，建立鄉鎮財政運行綜合績效管理機制。鄉鎮多以基層服務需求和上級各部門要求推進工作，可以探索以鄉鎮財政運行綜合績效為主線，融合上級政府部門核心工作要求和目標，綜合鄉鎮年度績效目標，通過重點任務的過程監控和財政運行綜合績效評價，將預算績效管理工作向鄉鎮延伸，健全鄉鎮的全過程預算績效管理鏈條。

第二，明確績效管理責任，建立績效管理激勵約束機制。強化鄉鎮財政運行綜合績效評價結果應用，提升財政運行績效，進一步硬化預算績效管理約束通過績效評價結果與鄉鎮預算安排掛鉤等措施，不斷加強鄉鎮對預算績效管理工作的重視程度，提高預算管理水平，調動鄉鎮積極性和主動性，以提高財政資金配置效率和使用效益。