黨內法規執行力評估體系建構

■彭勇 熊梅

（中國人民解放軍國防大學 政治學院，陜西 西安 710068）

習近平總書記深刻指出：“要完善黨內法規制定體制機制，注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，構建以黨章為根本、若干配套黨內法規為支撐的黨內法規制度體系，提高黨內法規執行力。”[1]（第119頁）黨的十八大以來，以黨章為核心的黨內法規體系逐步完善，為全面從嚴治黨、依規治黨提供堅強制度保障，黨內法規執行力也逐漸得到各級高度重視。但是，從實踐來看，由于科學評估體系的缺失，執行異化、弱化現象仍不同程度存在，學界研究成果也停留在宏大的理論性闡釋，反哺實踐力度不夠，亟待解決。黨內法規雖具有“政策”的性質，但其“法”屬性還是顯而易見的，在內部結構、制定程序、目標價值與國家法律有諸多相似之處，因此評估體系構建應當借鑒國家法律的實踐經驗，并突顯黨內法規自身特征，在現有立法評估的基礎上進行重構升級。“評估”二字從詞源學角度分析，評估就是評價估計，指適格的特定主體遵循固定的程序和方法對某一對象進行分析評價的過程。若從字義對其內在進行區分，“評”是從實際出發對執行力現狀作出評判，側重于現在的情況、重心在事實；“估”是對執行力未來和預期的思考，強調未來的情況、更關心價值。應從統一性的角度看待“評估”，將“評”與“估”結合起來，科學設置評估標準，改進完善評估流程，回應執行力評估的現實需要。

一、黨內法規執行力評估體系建構的意義

“如果好的黨內法規制度得不到有效執行，不僅不能發揮應有作用，反而會損害制度自身的公信力。”[2]（第32-40頁）黨內法規是全黨共同意志的體現，是運用法治思維和法治方式管黨治黨的總依據，若其執行力不高將會反噬其身，極大影響法規的權威與效能。執行力是對貫徹落實能力與效果的衡量和測度，像“看不見的手”對法規落實過程進行調節。構建合理的評估指標體系需要明確適當評估主體，選擇正確評估模式，制定科學評估程序，以建立評估指標為抓手，推動法規質量和執行力提升，引導黨內法規向治理法治化、治理現代化縱深發展。

（一）理論深化的需要

黨內法規執行力評估是法規制度的重要組成部分，影響著黨內法規體系的完善和發展。評估是評價黨內法規制定質量及其實施效果的過程[3]（第96-98頁），是對黨內法規建設工作促進，也是探索治黨法治化道路的必然。但是，當前學界對“黨內法規執行力”概念學理性提煉還不系統，對執行主體、執行客體、執行環境、執行程序等要素基礎理論闡釋不夠清楚，執行制度和執行過程的經驗提煉成果較少，黨內法規執行的特殊性理論分析也不夠明確。對于管理學上的政策執行理論借鑒不多，局限于文本分析，導致理論體系形成遇到瓶頸。在黨內法規評估理論準備不夠充分，頂層設計尚未完善的情況下，“制度失靈”“制度空轉”的現象仍然比較普遍地存在。[4]（第102頁）黨內法規執行力評估理論成果零散，還存在空白和缺口，不同地方實踐探索進度各不相同，評估尺度和工作重點都不同，導致評估結果也相去甚遠，遠遠達不到體系化、制度化、常態化要求。學界對評估體系的初步研究和探索，多數學者是從“黨內法規實施評估”“黨內法規質量評估”等角度出發，雖表述不一致，但其內涵實質是一樣的，將研究重點著眼于“執行過程”的現象描述、原因分析，欠缺多學科融合研究方法，對管理學上的政策執行理論模型也缺乏借鑒和修正。如伊士國、郭康從黨內法規自身特點和建設情況視角，提出由必要性、合理性等七項指標組成的黨內法規實施后評估指標體系。[5]（第96-107頁）李福林借鑒立法后評估的基本理論和經驗，論證合憲性、協調性、規范性等七項具體評估標準。[6]（第247-253頁）但其研究角度比較單一，理論建構深度也不夠。學界專注研究評估制度的學者還不多，研究基礎比較薄弱，反哺實踐也不夠，亟待深化理論研究，筑牢執行力的理論基礎。

（二）制度完善的必然

2012年版《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱“《制定條例》”）第32條規定：“黨內法規制定機關、起草部門和單位可以根據職權對黨內法規執行情況、實施效果開展評估。”對“單位”的具體范圍并未明確，評估主體有過于狹窄的嫌疑，阻礙評估實踐的發展。而在2019年新修訂版本刪除了上述評估主體的限制，其中第36條規定：“加大黨內法規宣傳、教育、培訓力度，對黨內法規執行情況、實施效果開展評估。”但在評估主體上未做進一步明確，體現了多元化評估主體的傾向，為社會力量參與評估工作的開展提供了法規依據，但對評估程序、評估模式、評估指標等關鍵性問題沒有配套細則進行明確或解釋，導致各地執行不一。《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》第15條也明確規定：“黨內法規制定機關可以視情對黨內法規執行情況、實施效果開展評估。”將評估工作開展作為提升法規執行力的有力抓手。《制定條例》雖然第36條對黨內法規評估作出規定，但內容都是模糊性、概括性的，未對標準予以明確和細化。受限于各種原因，實踐中評估制度頂層設計還較缺乏，多數情況依舊采取定性分析或者規范研究的方法來評價，這種方法雖簡單、高效，但受評估主體主觀因素影響大，測評結果容易失真，評估資源浪費嚴重。從實踐需求看，黨內法規具有概括性和原則性的特點，執行過程彈性空間大，容易被別有用心之人“鉆空子”，因此有必要探索建立評估體系，篩選可被量化的指標來衡量黨內法規執行力的強弱，將抽象的評估任務分解為具體的評估指標，通過精準指數和具體數據得出客觀公正的讓人信服的結論。以此找準薄弱環節，推動中央層面的立規工作，推動黨內法規制度體系的完善，實現黨內法規執行力的最大化。

（三）實踐發展的推動

科學制度不僅需要多樣化探索，而且需要中央層面經驗總結提煉并推廣，確保評估方向不偏移。在評估實踐中，截至目前，全國有十余個地方黨委結合實際，相繼對黨內法規執行評估進行了有益探索。2016年重慶市委以《關于黨政機關領導班子主要負責人不直接分管人財物等工作的暫行規定》為評估對象，首次在地方黨委層面開展了黨內法規執行評估工作。[7]（第44-46頁）2018年1月四川省委辦公廳制定了《省委黨內法規實施評估辦法（試行）》對實施后的省委黨內法規，從其制定質量、執行情況、實施效果等進行調查和評價，并隨后以《四川省黨政機關國內公務接待管理辦法》為樣本進行評估。[8]（第60-67頁）2019年蘭州市委對《蘭州市非公有制經濟組織和社會組織黨建工作考核辦法（試行）》進行評估。但是，由于沒有中央層面的規范指引，條文多是原則性、指導性規定，對評估主體、評估方式、評估程序、評估指標等基本問題都未明確，缺乏統一規范的標準和實施細則，導致評估實踐只能“摸著石頭過河”，評估的實效還不夠顯著。實踐中評估準備倉促化、評估對象隨意化、評估程序簡單化、評估結果形式化的傾向也比較嚴重。各地對黨內法規評估進行探索，為推動黨內法規的評估工作提供重要經驗，但中央層面缺乏對經驗的梳理并以黨內法規形式固化并推廣。“目前黨內法規評估的研究尚未對質變體系進行信度與效度檢驗，因此對于指標體系的有效性仍然缺乏一定的說服力。”[9]（第180-188頁）學界需要利用多重視角審視評估體系的建構破解難題，為中央層面法規的出臺提供現實可能性。

二、黨內法規執行力評估模式選擇

《制定條例》首次以“立法法”的形式制定了評估條款，但評估主體指向不夠明確，評估模式也尚未專業化、標準化。實踐中，以評估主體作為區分標準，大致可以將評估模式分為3類。

（一）內部評估模式

內部評估模式是指采用制定主體和實施主體組織評估工作的模式。一般黨委牽頭黨內法規制定機關和實施機關共同組織開展，這也是目前主流的評估模式。對于涉及人民群眾切實利益或與影響黨的建設的重大黨內法規評估，也可能由上一級黨委根據工作需要直接開展評估工作。采取“誰立法、誰評估”的內部評估模式，是從國家法律的評估模式中借鑒的。該模式具有經驗豐富、經費充足、專業性和權威性強的優勢，但存在利益糾葛，有公正性和獨立性的質疑，違背了“自己不能做自己的法官”的基本原則，由于自由裁量空間過大容易出現程序隨意和缺乏監管的情況，結果也可能會有失偏頗。

（二）外部評估模式

外部評估模式是指將評估事務全部委托給第三方評估機構，進行獨立的、公正的、非官方的評估模式。第三方評估機構一般是高等院校、科研機構、商業機構和社會中介組織等具備評估專業技術的單位。因在行政體制上沒有隸屬關系，能夠從容應對社會關系的復雜性，排除外部干擾，以“裁判者”視角審視法規，具備更強的專業性、客觀性和獨立性，如福州師范大學黨內法規評估中心、中國人民大學法治評估研究中心等高校實體性評估機構。外部評估模式能夠充分調動社會資源，采用云計算、大數據提升評估效率，引入聚類分析、因子分析革新數據處理方式，強化評估結果的科學性和預測性。但是，因評估主體前期未參與黨內法規的制定和執行，缺乏第一手資料和數據，評估準備工作較為繁瑣，評估方向容易偏移，且存在失泄密的風險隱患。

（三）混合式評估模式

混合式模式是指由黨委部門和社會力量共同參與評估，黨委主體負責評估原則、評估目標等基礎性事項，社會主體制定評估細則、評估指標等事務性事項的評估模式。兩者分工合作，共同配合，推進評估主體的多元化，吸收社會力量參與。該模式不僅可以吸收“官方人士”，還可以吸納專家學者和普通黨員；既具有專業性又能保持中立性，增強評估的可接受性和公信力；能夠照顧到各方面的利益，緩解和調和矛盾糾紛，保障結論的公正性和科學性，評估結果也更易利益相關方所接受，是未來的發展趨勢。但是，因出現時間短，發展模式和運作機制還不夠成熟，在責任與權力劃分上，還存在不明晰的問題，有待進一步加強和改進。

三、黨內法規執行力評估程序劃分

評估程序體現著主體的統籌判斷能力，起著連接評估標準和評估模式的作用，對執行力提升起著“倍增器”的作用。科學的評估程序能為工作開展提供明確方向、步驟指引，有利于確保結果的客觀公正，而且有效降低人力、財力等資源成本。在制度層面，黨內法規體系對于評估程序暫未有明確規范，國家法律的評估程序范式具備極強的借鑒意義。為實現評估的系統化、科學化，我們可以將執行力的評估程序劃分為準備階段、實施階段和完成階段。

（一）準備階段

準備階段主要是做好評估前各項基礎工作，解決評估什么，如何評估，怎樣有效評估的核心問題，確定評估主體、評估對象、評估范圍等，確保后續工作開展有條不紊。它主要可以分為兩部分：一部分是確定評估主體。目前評估主體主要是黨規制定機關、實施機關，近年也出現社會力量和普通黨員參與評估，符合法治發展要求，由單純的行政主體評估向多元化評估轉變，保障結果的廣泛代表性。二是擬定評估方案。評估方案是評估過程的指揮棒，是評估工作的總體規劃和任務安排，確定評估工作的方向和尺度，其內容包括評估目標、評估原則、評估方法、評估標準、評估步驟等內容，并對時間、經費開支、實施保障等具體事項作出明確計劃，為工作的推進制定了時間表和路線圖。

（二）實施階段

實施階段主要是對評估信息的采集、梳理、匯總和分析，最終形成評估結論。在收集信息時，要采取公正、客觀、全面原則，利用實地調研、文獻檢索、統計抽樣、座談訪問等多種方法和形式，拓寬數據采集的廣度和深度，同時要注重信息真實性和及時性，為后續的評估工作提供充足、可信的資料，增強數據的全面性和科學性。在數據分析上，要采用實證分析法、規范分析法、比較分析法等社會科學比較成熟的分析方法對信息進行梳理加工，去粗取精、去偽存真使凌亂、無序、雜亂的信息轉變為系統化、體系化的材料，為提出評估結論奠定堅實基礎。

（三）報告階段

報告階段主要是在前期工作基礎上，經過評估小組的充分研究和討論，形成評估意見，提交評估報告。評估報告是對黨內法規執行力情況在全面調研基礎上作出的全面、客觀的評價，以大量詳實數據為基礎，輔以科學方法分析處理，凝練得出評估結論。總結問題的分類并分析內在原因，提出有針對性的對策建議，為決策層下一步工作提供方向和指導。在符合保密規定的前提下，評估報告應最大限度向社會公開，促進全黨的反思反饋，對評估自身也是監督。

四、黨內法規執行力評估指標選取的原則

選取原則是對指標確定的準繩，法規頂層設計暫未對評估指標如何選取進行明確，我們不妨從黨內法規立規標準中尋找機制導向。《制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》（以下簡稱《備案審查規定》）對立規的標準和原則都作了明確規定，同樣可以借鑒移植到評估中來。《制定條例》第7條和《備案審查規定》第11條對制定工作的原則和審查標準進行了明確，也可以成為執行力評估的重要參考。從眾多要素中選取評估標準是一項卷帙浩繁的工作，需要遵循既定原則，一方面要客觀反映黨內法規的價值取向、目標宗旨，另一方面要體現實施效果、真實感受，引領執行力提高進程。經過對評估特點的分析，結合實踐調研，確立評估指標應當遵循以下基本原則。

（一）政治性原則

政治性是黨內法規的立足點，任何黨內法規都必須將政治性貫穿始終，最根本就是要符合黨章的要求，遵循黨中央對具體工作的指示。評估標準要牢牢堅持“姓黨為黨”的政治要求，一切出發點都要回歸到加強黨的建設這個落腳點上。黨內法規執行力的評估標準是評估工作開展的起點，在源頭就要確立“立標為黨、力求完備”的原則，要嚴格遵循黨的基本政治要求，樹立鮮明的政治導向，確保思想不迷航、行動無偏差。

（二）可區分原則

評估指標之間是要有明晰的界限，如此才能準確定位指標的效能和作用。要注意防范指標之間的交叉、重復、混亂，給評估工作帶來阻礙和難題，要明確指標設置的依據和方向，給予適當的說明解釋，促進評估主體精神領會，以防評估過程中出現偏差。在指標設置上要考慮評估指標在評估體系中的地位，保持指標的協調一致，橫向上保持協調，縱向上相互促進，保持不同類別指標和諧統一，防止交叉、重疊，甚至矛盾沖突。

（三）客觀性原則

評估指標中既有主觀指標也有客觀指標，要根據權重確定合適比例，盡量保持客觀性。在主觀作用下，評估主體由于能力素質參差不齊，價值取向、認知水平各不相同會導致評價困難，數據出現失真的現象。客觀指標則可以有效克服主觀判斷的諸多缺陷，有效保證測評結果的客觀性。[10]（第218-219頁）評估指標的設置是通過具體的法規來檢驗執行的效果，進而得出評價。客觀性原則可以設置規范、統一的標準，通過科技測評結果，減少評估的人為干擾，通過科學的測量得出令人信服的數據，從而為突破執行難題提供參考，以確保評估結果的統一性和科學性。

（四）發展性原則

發展性原則是指指標設置時要有前瞻視野，考慮未來發展的情況，不能簡單的以目前狀況來判斷一個事物的好壞。馬克思指出新生事物的初始階段總是弱小的，但未來的發展前途是光明的，具有強大和旺盛的生命力，需要用發展的眼光看問題。在標準選取時，要充分考慮法規執行力的未來發展情況，給予恰當、合理的評價，為黨內法規提供修訂路徑和實證經驗。

（五）可行性原則

評估都是基于現實條件進行的，不具備可行性基礎會導致評估推進困難，也難以達到預期效果。評估指標的設置必須符合評估的基本規律，不能違背或脫離實際。評估指標應當具備測量、識別、調查的可行性，能夠運用數據模型進行定量分析，為識別問題、分析問題、解決問題提供真實有效的數據資料。

五、黨內法規執行力評估指標的建構

“指標是在評估原則和標準明確的前提下，對具體標準或依據的綜合體系構架。”[11]（第83-92頁）評估指標作為評估體系的核心，極大影響著結果的可靠性和真實性，因此既要考慮評估指標的普遍性原理，又要充分考慮黨內法規的特殊性。指標建構并非是雜亂無章的排列，而是遵循選取原則，吸收調研經驗，借鑒研究成果，從眾多影響因素中選取并根據相互的結構關系進行有序的排列組合，保障評估活動順利推進。

根據國家法律評估實踐可知，一般評估指標體系包含至少3個層級，層級過多會影響后續的數據統計、問題分析效率，層級過少會導致評估過于簡單，問題梳理不夠深入，一般以3個或4個為宜。因黨內法規執行力評估剛剛起步，筆者將指標體系最終定位三級，有利于提升評估效率，保障評估工作的有序展開。評估指標共分解為8個一級指標和21個二級指標和60個三級指標，下一級的指標都是上一級指標的細化和具體。由于采用指標綜合評價某一事物或現象時，各項指標的重要程度并不完全一樣，為了評價的客觀性和結果的科學性，通常需要對不同的指標賦予不同的權重。根據前期調研和指標重要性，給予不同的權重賦分，形成差異化。并將評估結果評分85分（含）以上定位為“執行力強”，評分85分以下70分（含）以上定位為“執行力較強”，70分以下60分以上（含）定位為“執行力一般”，60分以下定位為“執行力弱”。評估指標確定如下。

（一）合法性

黨內法規作為規范黨內生活，提升黨的執政能力的基本規范，失去了合法性也就喪失正當性和權威性，執行力也蕩然無存。《憲法》第5條第4款規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。”同時，《黨章》總綱明確規定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”也從黨內基本法的角度作出合法性明確規定。中國共產黨作為政黨組織制定的法規自然不得與國家憲法和法律違背，應當遵循“法無授權即禁止”的原則，如黨內法規不宜對犯罪和刑罰作出直接規定。黨內法規與國家法律雖可針對同一事項做出各有側重的規定，但黨內法規的要求不能與國家法律的規定相左，以免造成規范沖突、令人無所適從。[12]（第14-18頁）黨內法規要將合法性貫徹始終，保證黨內法規既符合法治精神也符合法治原則。

（二）合理性

合理性是立法的價值標準之一，其內在包括合規律性、科學性、完善性等基本要求；[13]（第44-50頁）主要是針對黨內法規本身所規定的權利和義務設置的合理性、程序設計的合理性和立規的必要性。[14]（第247-253頁）黨內法規要把維護黨組織和黨員的合法權益作為出發點，才能得到各級的擁護和踐行，保證法規的權威性。黨內法規的立規活動絕不是少部分人的主觀創造，而是政黨組織作為整體在認識和掌握規律的前提下，結合政黨建設對規律的總結和歸納。馬克思說：“立法者應該把自己看做一個自然科學家，他不是在制造法律，不是在發明法律，而僅僅是在表述法律，他把精神關系的內在規律表現在有意識的現行法律之中。”[15]（第183頁）黨內法規執行力評估應當從合理性的角度考量是否符合客觀規律，黨組織和黨員活動的運行和發展是否得到黨內法規的合理規范；既要有程序性規范，也要有實體性規范；既要有標準性規范，也要有實體性規范。法規要保證合理性、適當性，為各級黨組織履行職權，黨員行使權利提供明確的法理依據。

（三）可操作性

可操作性是規范的法律概念，是判斷法規科學性的重要指標。黨內法規制定應當在實踐中符合現實情況，避免語言模糊和歧義，實現法規從文本到實效的轉化。可操作性體現在內容的可行性，具備實施的條件和基礎，主要體現在檢視法規設計是否有現實針對性，法規內容是否明確可行，配套規定是否細化完整，運轉程序是否順暢快捷，自由裁量范圍規范是否清晰合適，具體實踐應用是否存在矛盾隱憂，等等。在具體條款上，能明確的盡量明確，能具體的盡量具體，防止執法者自由裁量權的泛化濫用。

（四）規范性

規范性是指法規在法理基礎、結構體系、內在邏輯、文字表述等方面是否符合黨內法規制定規范。特別是黨內法規是否緊緊圍繞其法規的價值追求，是否嚴格按照《制定條例》《備案審查規定》《解釋工作規定》等程序性法規來制定。文本語言表述和法規體例的規范性影響著黨內法規執行力的強弱，規范性也是黨內法規區別于黨內規范性文件最顯著特征。北京大學周旺生教授在專著《立法論》中將立法技術規范歸納為8個方面：“法的總體框架設計技術；法的基本品格設定技術；法的名稱構造技術；法的規范構造技術；非規范性內容安排技術；具體結構技術；立法語言技術；有關常用字、詞的使用技術。”[16]（第188頁）因此，我們應從文本的邏輯結構、文字表述、格式規范入手，將技術性和規范性納入執行力指標體系考量范圍。

（五）必要性

必要性是指立法對象趨于基本穩定，大眾認知趨于一致并能夠進行規制。其內容主要包括法規穩定性、輿論一致性、客觀規律性和人為可規制性。從社會價值和實踐需求來看，關注黨內法規是否有助于解決現實問題，能否填補制度空白，完善黨內制度規定，避免出現重復立規、無效立規的現象。

（六）長效性

長效性是指執行力能夠保持相對時期的穩定性和約束力，長期發揮制度作用，不因時間流逝出現執行力陡崖式下降，出現法規頻繁修訂。面對百年未有之大變局，經濟、社會、文化等因素具有復雜性和多變性，容易出現法規與現實的錯位。黨內法規制定應當具備長遠視野，隨著社會生活與時俱進，具備自我調節和適應能力，增強黨內法規的公信力和權威性。

（七）比例性

比例性是投入與產出量比關系的衡量標尺，防止出現高投入、低產出的畸形現象，保持執行成本和獲取收益的最佳平衡點。它主要考量執行力生成過程中所投入的人力、物力、財力資源，執行效果和最終收益比例是否處于合適區間，能直觀且方便地判明執行力的效度，以此控制執行主體的越權行為。

（八）實效性

實效性指標考察的是黨內法規實施后是否實現了立規的目標初衷以及黨內法規所規范的不良現象發生率是否降低。[17]（第98-106頁）主要是評估是否達到法規制定的預期目的，所針對問題是否得到解決，黨組織和黨員是否感受法規帶來的變化等。它蘊含于以下2個方面：一是黨內法規內容得到執行；二是黨內法規產生正向效果。可以從群眾滿意度、黨員接受度、法規使用度等統計數據進行衡量和評估。實效性是黨內法規的應然效果和實然效果的綜合，為評估結果的準確奠定基礎，如下圖所示。

圖1：AA黨內法規執行力評估指標表

六、結語

科學合理的評估體系是開展黨內法規執行力評估的基礎和前提，是評估工作的基本遵循和有效指引。黨內法規執行力評估既有助于發現矛盾問題，優化執行方式方法，改進和完善制度建設，也有利于調整和規范黨組織和黨員行為活動。因此，評估不僅要從宏觀角度看體系建構，也要從微觀角度看個體行為表征，將兩者統籌于評估體系中，避免評估過程的偏駁化、隨意化和刻板化傾向。要積極吸收現有理論成果和實踐經驗，通過厘清評估主體、規范評估程序、明確評估原則、確定評估標準，推進評估體系的科學化演進，實現理論價值和實踐效果同頻共振。本文聚焦“執行力評估指標體系”的構建，按照明確評估意義——區分評估模式——明確選取原則——確定評估指標的邏輯框架進行理論架構，并根據重要性不同對評估指標賦予不同的權重，力求建構科學合理的評估體系，為評估實踐發展提供參考引導和理論借鑒。

建黨百年，風華正茂。站在新的歷史起點上，構建黨內法規評估體系具有重大的理論價值和深遠的現實意義。黨內法規作為從嚴治黨、依規治黨的總依據，需要通過構建科學評估體系來提升其執行力，彰顯政黨制度優勢，樹立黨的權威性和公信力，使制度優勢逐步轉化為治理效能，為新時代全面從嚴治黨向縱深推進提供堅強制度支撐。