新形勢下水資源強監管的目標探討與研究

甄玉龍

（張掖市水務局，甘肅 張掖 734000）

水是生態環境的根基，人類的生存和發展離不開水。四大文明古國均發源于水量充沛、土地肥沃的河岸地區，而水資源嚴重短缺導致的土地荒漠化也是使古代文明中心衰落的重要原因之一。從世界范圍來說，美國的五大湖、歐洲中西部、太平洋沿岸、長江經濟帶等GDP高產區，都具備氣候濕潤、降水充沛、地表河網稠密、水資源承載能力高等特征。黨的十八大以來，生態文明建設深入人心，人民群眾思想認識程度之深前所未有、污染治理力度之大前所未有、制度出臺頻度之密前所未有、監管執法尺度之嚴前所未有，水清、天藍以前所未有的速度實現。我國治水的主要矛盾已由人民群眾對除水害興水利的需求與水利工程能力不足之間的矛盾轉化為人民群眾對水資源、水生態、水環境的需求與水利行業監管能力不足之間的矛盾[1]。立足全國31個省（區、市）第一輪中央生態環境保護督察、部分省市環境保護督察“回頭看”反饋涉及水利方面的核心要點，本文對新形勢下水資源強監管的目標、水資源管理、人水關系和諧進行初步思考，提出相關建議，供決策參考。

1 立足“差什么”，梳理水資源管理主要問題

生態文明建設的重要抓手是建立并實施覆蓋大氣、水、土污染防治的環保督察工作機制。2015年黨中央、國務院為使生態文明建設和環境保護工作中這一重大安排部署落地見效，率先對河北省相關單位和政府及其有關部門以中央生態環境保護督查組的形式開展督查試點工作，并同步下沉至部分地市級黨政部門。2017底，中央生態環保督察以前所未有監管、執法尺度之嚴完成全國31個省（區、市）全覆蓋。梳理反饋問題1 807個，其中涉及水利部門248個，占比13.7%，大多體現為資源性、工程性、水質性幾大類問題，突出表現為：缺水地區不同程度的水生態損害、水環境污染、水資源過度開發、無序利用、低效利用以及河湖的過度開發利用引發的河湖干涸、濕地萎縮、排放超標、水資源承載能力超載等長期積累性問題，是典型的水生態、水安全、水環境、水資源、水污染“舊賬”未還、又欠“新賬”。

2 剖析“為什么”，正視水資源管理短板弱項

每個地區所處的地理位置、氣候、降水量不同，決定了水資源稟賦條件、水資源擁有量、水資源承載力的差異，中國400 mm降水量線與“胡煥庸線”吻合，水資源剛性約束下，南方更多體現為水污染問題，北方體現為資源配置、開發利用問題，尤其是水資源承載能力薄弱的地區地下水超采、地熱資源開發、取水許可等方面問題更為突出。管理是以人為中心，為實現既定目標對擁有資源進行決策、計劃、組織、指導、實施控制的過程，深入地剖析問題原因主要為：

（1）思想認識有差距。部分地區有金山銀山，但沒有綠水青山，生態文明理念得不到有效落實，對保護與發展的關系認識模糊、領會不深。在工作部署上存在放松要求、降低標準。督察整改中態度不夠堅決，責任落實和措施推進不夠有力，表面整改、敷衍整改，整改部署不嚴不實，落實變形走樣，驗收放松要求，責任落實不到位。主要表現為整改工作走捷徑、地下水超采區治理作表面文章、河長制形同虛設；不能把水資源作為最大的剛性約束，地熱資源違規開發問題整改不實、水源地保護區違規項目清理不力等，為應付中央生態環境保護督察，存在編造會議紀要、工作臺賬等工作作風問題。

（2）工作落實“寬松軟”。環境保護和經濟發展相輔相成關系錯亂，認為矛盾主要是發展不足，要發展污染不可避免；污染問題是多年發展累積的，治理起來必然需要一個長期過程。水資源粗放低效向節約集約轉變，最大的剛性約束，量水而行、節水為重、還水于河得不到落實。對違法違規行為不敢動真碰硬，利用政策“打擦邊球”，項目審批未能提高認識，存在不作為、慢作為問題，落實上打折扣、搞變通，工作不嚴不實。

（3）工作缺乏主動性。現行體制機制下，由于基層單位公務員、事業單位混編，存在新進人員以不熟悉、不擅長、做不好等理由推脫工作，老人員敷衍了事、懶于思考，干與不干一個樣，干事創業動力不足。借調人員在崗不在責，公務員只能上、不能下，人員待遇有所差異，激勵鞭策制度機制不完善等問題，導致工作積極性不高。工作人員知識儲備不足，對政策缺乏必要的了解與認識，監督檢查現學現用，以干代學。工作安排只是簡單的上傳下達，缺乏必要的執行力，不能夠“融會貫通”地運用理論學習成果去指導工作。對區域用水結構、水資源承載能力、河流水系等了解不足，工作缺少前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局。

3 圍繞“抓什么”，推進水資源健康長遠發展

水資源管理工作要深入貫徹落實“十六字”治水思路，以建立水資源剛性約束制度為主線，在保障基本生態用水的前提下，推動以可用水量確定經濟社會的布局、結構和規模，提高水資源集約節約利用水平，推進解決水資源過度開發利用問題，切實將經濟活動限定在水資源承載能力范圍之內[2]。“水資源最大剛性約束”的核心是抓住“以水定需”這個牛鼻子，圍繞“合理分水、管住用水”及基層減負活動的開展，監督檢查更多傾向于“四不兩直”，檢查內容逐步細化、規范化，準確把握當前水利發展所處的歷史方位，轉變治水思路和方式，補齊以下方面的不足：

（1）引導樹立憂患意識。在治水矛盾發生深刻變化、治水思路需要相應調整轉變的新形勢下，引導管理人員常懷“能力不足”的恐慌感、“本領不夠”的危機感，把提升能力素質作為更好履職盡責、推動工作落實的前提和基礎。研究吃透相關政策法規，牢牢把握紅線底線要求，主動學國家法律、法規、標準、技術規范和相應安排部署，切實增強工作的科學性、針對性和時效性，主動適應新形勢、正視新情況、解決新問題。保持如履薄冰的謹慎、一葉知秋的敏銳、未雨綢繆的憂患，對超越相關政策、法規的取水許可審批，牢固底線思維，守好紅線。

（2）堅持把水資源作為最大剛性約束。統籌協調好左右岸、上下游的用水關系，科學調配生產、生活、生態用水，落實流域水量分配方案。充分考慮流域生態平衡，從量、質方面維護河湖健康基本需求，落實“河長制”“湖長制”，不斷完善河湖管理保護長效機制。抑制不合理和超指標取水行為，落實水資源利用總量控制。禁止侵占河湖空間，給洪水留有出路。充分考慮水資源承載力、水生態容量，堅持綠色發展，發揮水資源的剛性約束作用，以用水方式轉變倒逼產業結構調整和區域經濟布局優化。深入落實節水優先方針，實施國家節水行動，把水資源全面節約和循環利用放在優先位置，以水定產業、以水調結構，推進用水低效率向高效有序轉變。堅持尊重自然、順應自然、保護自然，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主，守住自然生態安全邊界。充分論證區域水平衡、水環境、水生態影響，摒棄大水面就是生態建設思想。

（3）推動水資源管理規范化發展。落實最嚴格水資源管理制度，優化水資源配置方案，嚴格遵守法律法規，嚴格執行方案、制度，超采區、雙控指標等規定，建設水資源管理責任考核機制。深化水管理體制改革，強化依法治水管水，加大水行政執法力度。加強相關規劃和項目建設布局水資源論證工作。國民經濟和社會發展規劃以及城市總體規劃的編制、重大建設項目的布局，應當與當地水資源條件和防洪要求相適應，對用水總量已達到或超過控制指標的地區，暫停審批。對不符合生態保護規定、新墾新開荒地等新增地下水取水的項目、地下水超采區和各級自然保護區的新增地下水取水項目、集中供水管網覆蓋范圍內的自備取水工程、具備使用再生水條件但未充分利用的高耗水項目（火電、化工、制漿造紙等）、深層承壓水開發利用，列入限制和淘汰類產業目錄清單的工業項目嚴禁審批。珍視隱藏的資源，對地熱水、礦泉水的開發利用、地下水源熱泵項目取水申請，充分考慮區域水資源嚴格論證從嚴審批。

4 探究“補什么”，強監督嚴執法促進強監管

貫徹新發展理念，差距更多體現為思想認識不到位，工作方式方法不夠靈活，精細化管理不到位，高科技技術手段應用不足，通過加強監管發現問題、分析問題、解決問題，補齊水利發展不平衡、不充分的短板弱項，并提出以下思考：

（1）提高政治站位，嚴格遵守制度紅線。堅決抑制不合理的用水需求，認真貫徹落實《中華人民共和國水法》《地下水管理條例》《取水許可和水資源費征收管理條例》等法律法規，嚴禁違背自然規律和城市發展規律，不認真調研就“拍腦袋”決策；嚴禁打著建設“生態文明”的旗號盲目圈水占水造綠，移植大樹高價造綠，劈山填海造地，挖湖造山造景，破壞自然生態。堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”，以水資源剛性約束倒逼發展方式。資源短缺和超載地區原則上不再擴大灌溉面積和新增灌溉用水量，因國家戰略確需新增的，嚴格進行水資源論證，并由相關流域管理機構審批取水許可。國土綠化要充分考慮降水、地表水、地下水等水資源的時空分布和承載能力，堅持以水而定、量水而行，宜綠則綠、宜荒則荒，科學恢復林草植被。年降水量400 mm以下干旱半干旱地區的綠化規劃要經過水資源論證，以雨養、節水為導向，以恢復灌草植被為主，推廣喬灌草結合的綠化模式，提倡低密度造林育林，合理運用集水、節水造林種草技術，防止過度用水造成生態環境破壞。

（2）創新思路，落實新發展理念。中國歷史上曾出現過鯀和禹兩位治水名人。鯀治水的核心是“堵”，治水九年水患不除；禹治水的核心是“疏”，治水十三載造福萬民。實事求是立足水資源剛性約束，解放思想謀劃解決水資源和生態條件下區域經濟發展問題，不斷更新知識儲備，理論實踐相結合，才能在實踐和探索中打破約束，突破壁壘，推進水資源管理良性發展。

（3）精細化管理，推進行業強監管。加強取水許可、地下水超采區治理、生態流量管控、用水總量控制、水資源費（稅）用水統計等方面的監督檢查。全面列舉實體問題、行為問題，明確查什么、怎么查，同時不斷梳理、修正、補充問題清單，對可能存在的數據問題進行追溯、核實和修正。根據發現問題的數量、性質、嚴重程度，實施“查、認、改、罰”措施。落實責任主體，建立人才激勵機制，對工作不力、盲目決策、消極懈怠、落實不力、效果不明顯等強化工作責任追究。有問題決不放過、違法行為查處不到位決不放過、問責不到位決不放過、群眾不滿意決不放過，必須把調整人的行為、糾正人的錯誤行為貫穿始終，確保行業強監管有效落實。

四是科技引領，強化管理能力建設。“補短板”永遠在路上，把握好從“有沒有”轉向“好不好”這個關鍵。準確把握依法行政水行業的要求，明確崗位、分清職責、落實管理人員，落實管理必需的裝備，建立人才激勵機制。加強信息系統、大數據、智慧網絡等先進技術在水資源管理中的應用,改造升級干支斗渠系量測水設施和地下水智能計量設施，打造適時監測、數據收集、水位水量預警流速、水量、水泵運行情況、交費等要素全采集、資源全云化、數據全融合、監管全智能的“四全”體系，建設具備“可視、可知、可控、可預測”能力的智慧水利。